ECLI:CZ:NSS:2009:7.AS.52.2009:227
sp. zn. 7 As 52/2009 - 227
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: PhDr. J. K.,
zastoupena JUDr. Michaelem Mackem, advokátem se sídlem Baranova 673/29, Praha 3,
proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, za
účasti osob zúčastněných na řízení: 1) LUMA spol. s r. o., se sídlem U Potoka 457, Všenory,
2) Ing. arch. P. S., 3) JUDr. PhDr. P. K., 4) JUDr. P. K., 5) Z. U., 6) Ing. M. B., 7) JUDr.
M. B., 8) Mgr. J. S., 9) PhDr. V. S., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2009, č. j. 8 Ca 408/2008 – 204,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2009, č. j. 8 Ca 408/2008 – 204,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2009, č. j. 8 Ca 408/2008 – 204, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobkyní proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, odbor stavební
(dále jen „magistrát“) ze dne 13. 7. 2005, č. j. MHMP/112283/2005/OST/Če, kterým bylo
zamítnuto odvolání žalobkyně a osob zúčastněných na řízení a potvrzeno rozhodnutí Úřadu
městské části Praha 5 ze dne 10. 3. 2005, č. j. OUR.Koš.p.1475/11278/04-Za-R, o umístění
stavby „Bytové domy Černochova“. V odůvodnění rozsudku městský soud k námitce absence
rozhodnutí orgánu ochrany přírody uvedl, že zkoumal, zda bylo povinností stavebního úřadu
vyžádat si rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody a zda bylo vadou, že nebylo
rozhodnuto podle ust. §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“). Podle městského soudu zákon č. 50/1976 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), ani zákon o ochraně přírody a krajiny neukládá
stavebnímu úřadu povinnost zajistit, aby bylo zahájeno řízení podle citovaného ustanovení
a rozhodnuto v něm a ani mu v tomto směru nestanoví žádné pravomoci. Stavební úřad tedy
nemá žádný nástroj k tomu, aby jakkoliv dosáhl vydání takového rozhodnutí. Má-li však
mít ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny smysl, pak jeho výkladem v kontextu
územního řízení nelze dospět k jinému závěru než, že je povinností stavebního úřadu podat
u příslušného orgánu ochrany přírody podnět, aby se touto záležitostí zabýval. Nezbytnost
takového postupu vyplývá z toho, že tato otázka musí být posouzena, a je-li orgánem
kompetentním k jejímu posouzení orgán ochrany přírody, pak musí dostat možnost se s ní
vypořádat. Je to jen na orgánu ochrany přírody, aby zvážil, zda v případě vedeného územního
či stavebního řízení jsou dány důvody posuzovat zamýšlenou stavbu také z hlediska možného
dopadu na krajinný ráz. Nepodá-li tedy v průběhu územního či stavebního řízení některý
z oprávněných subjektů návrh na zahájení řízení podle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny, je povinností orgánu ochrany přírody samostatně posoudit, zda zákon o ochraně
přírody a krajiny na konkrétní věc dopadá či nikoliv, a případně řízení podle citovaného
ustanovení zahájit z moci úřední. Předpokladem k tomu ovšem je, že stavební úřad věc předloží
orgánu ochrany přírody, aby mohl svou úvahu realizovat. Pokud by stavební úřad nevyrozuměl
příslušný orgán ochrany přírody, že je vedeno územní či stavební řízení, a nedal by mu tak
možnost věc posoudit z hlediska zájmů ochrany přírody, jednal by v rozporu se zákonem.
Podoba tohoto podnětu není stanovena ani z hlediska formy, ani obsahu. Je nepochybně
na orgánu ochrany přírody, aby se s podnětem vypořádal v rozsahu své působnosti a pravomoci,
přičemž jeho další postup je mimo dispozici stavebního úřadu. Orgán ochrany přírody posoudí,
zda na konkrétní věc dopadá zákon o ochraně přírody a krajiny a zda je důvod zahájit řízení
podle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Neplatí tedy, že řízení o možném
dotčení krajinného rázu musí být vždy vedeno. Tento závěr vyplývá z odůvodnění usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 6 A 97/2001 - 39,
publikované pod č. 499/2005 Sb. NSS a z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 12. 2006, č. j. 6 A 83/2002 - 65, oba dostupné na www.nssoud.cz. Podle městského soudu
se o souhlasu či nesouhlasu rozhoduje vždy ve správním řízení, avšak ne vždy musí být toto
řízení vedeno. Ačkoliv tedy není orgán ochrany přírody oprávněn posuzovat možné dotčení
krajinného rázu mimo správní řízení, a je tedy vyloučeno, aby souhlas s umístěním byl vydán
nekonáním či mlčky, je současně na místě, aby si nejprve „mimoprocesně“ ujasnil,
zda v konkrétním případě vůbec přichází řízení podle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny v úvahu. Dospěje-li pak k závěru, že nikoliv, nebude řízení vůbec zahajovat.
V předmětném územním řízení si stavební úřad vyžádal od orgánů ochrany přírody, a to jak na
úrovni městské části Prahy 5, tak hlavního města Prahy, stanovisko z hlediska zájmů ochrany
přírody a krajiny. Příslušný orgán ochrany přírody tedy měl možnost nejen se vyjádřit, ale také
zvážit nutnost dalších opatření v rámci své působnosti a pravomoci. Pokud vyjádřil
své stanovisko, aniž by shledal důvod k zahájení řízení, pak stavební úřad neměl jinou možnost
než tento stav respektovat. Podle názoru městského soudu tedy stavební úřad učinil v rámci
své pravomoci vše, aby byl předmět územního řízení posouzen i z hlediska zájmů ochrany
přírody a krajiny, a není důvod mu vytýkat, že si rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody
nevyžádal, neboť není v jeho pravomoci ani posoudit nutnost zahájit řízení podle ust. §12
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, ani si takové rozhodnutí orgánu ochrany přírody
vynutit. Městský soud proto dospěl k závěru, že žalobní námitka stěžovatelky nebyla důvodná.
Jestliže orgány ochrany přírody neshledaly důvod zahájit toto řízení, nelze tuto skutečnost klást
stavebnímu úřadu k tíži a nejedná se o vadu řízení, která by mohla způsobit jeho nezákonnost.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost, v níž uplatnila důvod obsažený v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle jejího
názoru výstavbou dvou věžových domů na pozemcích v ulici Černochova v Praze 5 jsou
dotčeny zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny a bude jí významným způsobem
narušen stávající krajinný ráz údolí a pohledové vazby dotčeného území. Dále dojde ke zcela
zásadnímu negativnímu zahuštění dosavadní relativně řídké zástavby. Stávající přírodně-
krajinářský ráz tohoto území bude stavbou jednoznačně změněn v území sídlištního typu.
Výstavba věžových domů v těsné blízkosti chráněného krajinného území přírodního parku
Košíře - Motol toto území výrazným způsobem krajinářsky naruší. Těmito negativními zásahy
do krajinného rázu bude stěžovatelka dotčena na svém právu pokojně užívat svůj majetek, neboť
poměry území budou změněny mimo rámce zákonných mezí a nezákonným způsobem.
Stěžovatelka se práva přezkoumat stavbu z tohoto hlediska domáhala ve všech stupních
správních řízení i ve správní žalobě, ale bez úspěchu. Městský soud velmi podrobně rozebral
vztah mezi stavebním úřadem příslušným ve věci a příslušným orgánem ochrany přírody. Jeho
právní argumentace je podle stěžovatelky z hlediska ochrany jejích práv, zaručených mimo jiné
čl. 35 Listiny základních práv a svobod, irelevantní. Městský soud obhajuje svůj právní postup
ve věci, ale nebere v úvahu základní právo stěžovatelky na spravedlivé a věcně správné posouzení
předmětné stavby ze strany státu. Stát však nezajistil vydání rozhodnutí ve smyslu ust. §12
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny o tom, že navrhovaná stavba nezasahuje do krajinného
rázu. Stěžovatelka se tak nedomohla svého zákonného práva a stát jí toto právo nezaručil, a to ani
cestou správních řízení, ani cestou správní žaloby. Součástí tohoto práva je i právo na to, aby
poměry na území, v němž se tento majetek nalézá, byly změněny pouze v mezích, které jsou
v souladu se zákonem, a způsobem, který neodporuje právnímu řádu. Toto právo stát
stěžovatelce nezajistil. Proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Osoby zúčastněné na řízení JUDr. M. B. a JUDr. PhDr. P. K. vyjádřily s obsahem kasační
stížnosti souhlas.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka
v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal vady uvedené v odst. 3, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Závazné stanovisko orgánu ochrany přírody a krajiny podle ust. §12 zákona o ochraně
přírody a krajiny je považováno za rozhodnutí ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s. vydávané
ve správním řízení. Podléhá tedy samostatnému přezkumu ve správním soudnictví, neboť
se jím zasahuje do právní sféry jednotlivce. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost,
že stanovisko může být pouze jedním z řetězících se správních rozhodnutí, na něž navazují
rozhodnutí další. Podmínkou je, že musí být závazné pro navazující správní rozhodnutí. Tyto
právní závěry vyplývají z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikované pod č. 1764/2009 Sb. NSS, a z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52, www.nssoud.cz.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v citovaném usnesení rovněž uvedl, že jakkoliv jsou
tyto právní závěry orientovány výlučně do budoucna, soudy jsou povinny je aplikovat
od okamžiku vyhlášení tohoto usnesení ve všech probíhajících řízeních. Jedná se o případy,
kdy se žalobce domáhá žalobou přezkumu závazného stanoviska. V daném případě
je však situace opačná, neboť stěžovatelka se v řízení o přezkumu rozhodnutí o umístění stavby
domáhá toho, aby orgán ochrany přírody vydal rozhodnutí. Pokud by nyní Nejvyšší správní soud
aplikoval závěry vyslovené v usnesení rozšířeného senátu, přiznal by mu retroaktivní účinky
v neprospěch stěžovatelky, čímž by jí odňal právo domoci se soudního přezkumu námitky,
že nebylo vydáno rozhodnutí orgánu ochrany přírody a krajiny, což se podle jejího tvrzení dotklo
její právní sféry. Judikatura ohledně samostatného soudního přezkumu tzv. podkladových
rozhodnutí (stanovisek, souhlasů), a potažmo i možnosti se samostatně bránit proti nevydání
těchto rozhodnutí žalobou proti nečinnosti, byla sjednocena rozšířeným senátem Nejvyššího
správního soudu teprve poté, co stěžovatelka podala žalobu proti rozhodnutí o umístění stavby,
v níž brojila proti neexistenci rozhodnutí podle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny. Nejvyšší správní soud nyní nemůže aplikací současné judikatury zkrátit stěžovatelku
na jejích právech, a proto se musí zabývat námitkou, že nebylo vydáno rozhodnutí podle
citovaného ustanovení (shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2009,
č. j. 2 As 41/2008 – 77, a ze dne 14. 5. 2009, č. j. 1 As 20/2009 – 70, www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem městského soudu, že vyjádřil-li orgán
ochrany přírody své stanovisko, aniž by shledal důvod k zahájení řízení podle ust. §12 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny, neměl stavební úřad jinou možnost, než tento stav
respektovat a nelze mu tuto skutečnost klást k tíži, takže se nejedná se o vadu řízení, která
by mohla způsobit jeho nezákonnost. Pokud se totiž jedná o stavbu, která může krajinný
ráz ovlivnit a která je umisťována v krajině charakterizované krajinným rázem, je třeba,
aby stavební úřad vycházel při rozhodování o umístění stavby ze spolehlivého zjištění, zda může
dojít ke snížení nebo změně krajinného rázu, konkrétně z rozhodnutí orgánu ochrany přírody
a krajiny podle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Jestliže ale toto rozhodnutí
mezi podklady pro vydání rozhodnutí chybí, je řízení jemu předcházející zatíženo vadou, která
může mít vliv na zákonnost rozhodnutí. Proto je třeba posoudit, zda v daném případě existovala
pravomoc orgánu ochrany přírody a krajiny k rozhodování podle citovaného ustanovení.
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 28. 12. 2006, č. j. 6 A 83/2002 – 65, vyslovil,
že rozhodování orgánu ochrany přírody a krajiny nepřichází v úvahu v případech, kdy zákon
o ochraně přírody a krajiny na konkrétní právní vztahy s umisťovanou stavbou souvisící vůbec
nedopadá. Taková situace může nastat např. tehdy je-li stavba je umisťována do prostředí, které
vůbec nemá znaky krajiny ve smyslu zákona o ochraně přírody a krajiny, a nemá tedy
ani „krajinný ráz“. Takovým prostředím je, nejsou-li tu jiné skutečnosti, které by takový závěr
vyvrátily, i zastavěná centrální oblast pražské městské části, tedy vysoce urbanizované městské
prostředí bez významných krajinných prvků, bez výskytu druhů planě rostoucích rostlin, volně
žijících živočichů, nalezišť nerostů atd.
Proto Nejvyšší správní soud dále posuzoval, zda předmětná stavba je umisťována
do prostředí, které vůbec nemá znaky krajiny ve smyslu zákona o ochraně přírody.
Podle ust. §3 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně přírody a krajiny významný krajinný
prvek jako ekologicky, geomorfologicky nebo esteticky hodnotná část krajiny utváří její typický
vzhled nebo přispívá k udržení její stability. Významnými krajinnými prvky jsou lesy, rašeliniště,
vodní toky, rybníky, jezera, údolní nivy. Dále jsou jimi jiné části krajiny, které zaregistruje podle
§6 orgán ochrany přírody jako významný krajinný prvek, zejména mokřady, stepní trávníky,
remízy, meze, trvalé travní plochy, naleziště nerostů a zkamenělin, umělé i přirozené skalní
útvary, výchozy a odkryvy. Mohou jimi být i cenné plochy porostů sídelních útvarů včetně
historických zahrad a parků.
Ze správního spisu vyplývá, že se stěžovatelka a osoby zúčastněné na řízení dovolávali
toho, že pozemek č. p. 1475/1 je přirozeným stanovištěm řady živočichů, zejména plazů,
obojživelníků a ptáků. Agentura ochrany a přírody ve stanovisku, na základě známého rozšíření
ohrožených druhů plazů v širším okolí, a to ještěrky obecné a slepýše křehkého, doporučila
zahájit výstavbu a přípravné práce až po biologickém průzkumu, který zhodnotí výskyt všech
zvláště chráněných rostlin a živočichů. Předmětné pozemky, na nichž má být umístěna stavba
(p. č. 1475/387,1475/1, 1475/120, 1475/121, 1475/164, 1475/166, 1475/221, 1475/249,
1475/252, 1475/253, 1475/254, 1475/388, 1475/389, 1475/390), sousedí s přírodním parkem
Košíře – Motol.
Je tedy zřejmé, že v okolí předmětných pozemků je krajina s krajinným rázem, který
je dokonce charakterizován významnými soustředěnými estetickými přírodními hodnotami.
V jejich blízkosti se podle územního plánu a fotografií rovněž nachází lesní porost a přírodní
nelesní plochy, přičemž např. lesy jsou podle citovaného ust. §3 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně přírody a krajiny významnými krajinnými prvky. Vzhledem k těmto okolnostem
lze konstatovat, že prostředí, do kterého je umisťována stavba, má znaky krajiny. Z tohoto
důvodu je třeba, aby orgán ochrany přírody ve správním řízení rozhodoval podle ust. §12 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť je třeba, aby posoudil lokalitu a její okolí ve vztahu
k přírodní, kulturní a historické charakteristice tohoto místa a posoudil, zda a případně do jaké
míry předmětná stavba negativně zasáhne do krajinného rázu. Nejvyšší správní soud k tomu
podotýká, že poměry určitého území nemohou být zpravidla navždy konzervovány a mohou
se měnit. Změny ve využití území v průběhu času, včetně nejrůznějších stavebních aktivit, jsou
přirozenou součástí vývoje společnosti a jednotlivec jim a priori nemá právo bránit. Zvláště
v urbanizovaných oblastech může být nová výstavba zcela přirozeným a logickým způsobem
využití určitého ještě nezastavěného území. Nová výstavba tedy nemůže být odmítána a může
do krajinného rázu dané lokality zasáhnout, a to nejrůznějším způsobem. Může krajinný
ráz lokality jak zhodnotit, např. tím, že se urbanisticky vhodně začlení do krajiny a stane se třeba
harmonickou součástí, dominantou či významným krajinným prvkem, tak sice znehodnotit,
ale v míře, která v porovnání s jinými důležitými zájmy je únosná a povaze věci odpovídající.
V obou těchto eventualitách je zásah do krajinného rázu přípustný. Je však třeba se v každém
případě vyvarovat extrémních postojů a řešení a snažit se o vyvážení a harmonizaci konkurujících
si zájmů a pokud možno o minimalizaci zásahů do právní sféry všech dotčených osob. V této
souvislosti lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu s obdobnou problematikou
k památkové ochraně ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 – 52, a k územnímu plánování
na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, www.nssoud.cz.
Z výše uvedených důvodů bylo řízení o umístění stavby zatíženo vadou, jež mohla
mít vliv na zákonnost rozhodnutí. Stavební úřad nevycházel při rozhodování ze spolehlivě
zjištěného skutkového stavu, zda může dojít ke snížení nebo změně krajinného rázu, neboť mezi
podklady jeho rozhodnutí chybí rozhodnutí orgánu ochrany přírody a krajiny podle ust. §12
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Orgán ochrany přírody a krajiny nebyl v daném
případě oprávněn nečinit nic, naopak byl vzhledem ke skutkovým okolnostem povinen zahájit
řízení a vydat rozhodnutí podle citovaného ustanovení. Daný případ se totiž po skutkové stránce
zcela zásadně liší od věci, která byla předmětem rozsudku ze dne 28. 12. 2006,
č. j. 6 A 83/2002 - 65, neboť se nejedná o vysoce urbanizovanou oblast bez krajinných prvků,
nýbrž o oblast sice rovněž vysoce urbanizovanou, avšak vyznačující se množstvím významných
krajinných prvků. Městský soud tedy nesprávně posoudil právní otázku, pokud uvedl, že absence
rozhodnutí podle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny v daném případě
nepředstavuje vadu řízení, která by mohla způsobit nezákonnost.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů zrušil napadený rozsudek městského soudu
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud
o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Po zrušení rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy bude již možno plně aplikovat i právní
názor vyslovený v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 – 86, a tedy nahlížet na rozhodnutí podle ust. §12 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny (ať již jeho obsah bude jakýkoli) jako na samostatně soudem přezkoumatelné.
To mimo jiné znamená, že proti tomuto rozhodnutí se mohou jím dotčené subjekty případně
bránit žalobou podle ust. §65 a násl. s. ř. s., měly-li by za to, že jím bylo nezákonně zasaženo
do jejich právní sféry. Pokud by pak příslušný orgán ochrany přírody a krajiny byl ve věci vydání
tohoto rozhodnutí nečinný, bylo by možno se tomu bránit žalobou podle ust. §79 a násl. s. ř. s.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. září 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu