ECLI:CZ:NSS:2006:7.AS.58.2005
sp. zn. 7 As 58/2005 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Radana
Malíka a soudců JUDr. Ladislava Hejtmánka a JUDr. Jaroslava Hubáčka ve věci žalobce B. –
s. p. o. a u. k. ž. p. M. B., o. s., zast. Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem v Brně,
Bratislavská 31, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem v Praze 10,
Vršovická 65, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 2. 6. 2005, č. j. 11 Ca 167/2004 - 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (dále také jen „stěžovatel“) napadl včasnou kasační stížností shora uvedený
pravomocný rozsudek, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti správnímu rozhodnutí a bylo
rozhodnuto o náhradě nákladů řízení. Ve správním řízení byla žalobci pravomocně uložena
pokuta ve výši 5000 Kč za správní delikt podle ust. §4 písm. c) zákona č. 282/1991 Sb.,
o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o inspekci“).
Stěžovatel napadl rozsudek v celém rozsahu a domáhal se jeho zrušení a vrácení věci
městskému soudu k dalšímu řízení. Důvod kasační stížnosti vymezil podle ust. §103 odst. 1
písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), neboť podle jeho názoru v předcházejícím řízení městský soud nesprávně
posoudil právní otázku; podle ust. §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť při zjišťování skutkové
podstaty byl porušen zákon v ustanoveních o řízení takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost napadeného správního rozhodnutí; a podle ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť
napadený rozsudek je podle jeho názoru nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost a nedostatek
důvodů rozhodnutí.
Konkrétně stěžovatel uvedl, že argumentace městského soudu ust. §4 písm. c) zákona
o inspekci je nesprávná. Podle tohoto ustanovení musí být prokázáno, že konkrétní činností
subjektu bylo ohroženo nebo poškozeno životní prostředí v lesích, že k tomuto ohrožení došlo
jednáním, spočívajícím ve vytvoření podmínek pro působení škodlivých biotických
a abiotických činitelů, a že ze strany pachatele šlo o zaviněné jednání. Stěžovatel
již od počátku správního řízení tvrdí, že jeho jednání tyto znaky skutkové podstaty nenaplnilo.
Správní orgány vycházely z předpokladu, že jakékoliv porušení zákona č. 289/1995 Sb.,
o lesích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „lesní zákon“), případně jeho prováděcího
předpisu, znamená naplnění skutkové podstaty správního deliktu, přičemž podle názoru
stěžovatele nemá ve spisech oporu závěr, že tímto jednáním bylo ohroženo nebo poškozeno
životní prostředí v lesích. Stěžovatel uvedl, že na předmětném pozemku se les vůbec
nenacházel, proto tímto jednáním nemohly být poškozeny nebo ohroženy lesní porosty.
Městský soud se nezabýval částí žalobních námitek, které namítaly nenaplnění jednotlivých
znaků skutkové podstaty a pouze bez jakéhokoliv odůvodnění se ztotožnil s argumentací
správních orgánů. Podle názoru stěžovatele se městský soud nezabýval vadami dokazování
ohledně sadebního materiálu, které podle názoru stěžovatele může být relevantní
pouze z hlediska určení stavu konkrétních sazenic, nikoliv však k posouzení celkových
následků stěžovatele a jeho odpovědnosti za správní delikt. Městský soud se pak nezabýval
neprokázáním naplnění subjektivní stránky správního deliktu, otázky společenské
nebezpečnosti a nedostatečného odůvodnění uložené sankce.
Stěžovatel dále uvedl, že podle jeho názoru svým jednáním neporušil lesní zákon
ani jeho prováděcí předpisy. Jeho činnost nebyla ani „obnovováním lesních porostů“,
ani „zalesňováním“, ale jejím cílem bylo vytvoření živého plotu, doplňujícího dřevěné
zábradlí. Sazenice dřevin tak nemohly plnit funkci lesa. Podle názoru stěžovatele
je dále nepřesné vyjádření správních orgánů, že každé jednání, jehož důsledky se týkají lesa,
jak jej vymezuje ust. §2 písm. a) lesního zákona, které není tímto zákonem výslovně
dovoleno, je jednáním protiprávním, neboť takový závěr by byl v rozporu s čl. 2 odst. 4
Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Lesní zákon ani jiný
právní předpis nezakazuje užívání sazenic lesních dřevin k vytváření živých plotů
jako součásti protierozních úprav na lesních pozemcích. Podle jeho názoru se městský soud
s touto žalobní námitkou nijak nevypořádal a ztotožnil se s právním názorem žalovaného,
že zalesňováním je každá výsadba sazenic lesních dřevin prováděná na lesních pozemcích
bez ohledu na její cíl a účel.
Žalovaný s podanou kasační stížností nesouhlasil a navrhoval její zamítnutí
jako nedůvodné. Uvedl, že při prokazování naplnění skutkové podstaty správního deliktu
podle ust. §4 písm. c) zákona o inspekci ani z lesního zákona nevyplývá, že inspekce se musí
prvořadě zabývat otázkou ohrožení nebo poškození životního prostředí, jeho složky lesa
nebo jeho mimoprodukčních funkcí, ale pouze také, zda byly vytvořeny podmínky
pro působení škodlivých biotických a abiotických činitelů a zda bylo prokázáno zavinění.
Inspekce při ústním jednání a místním ohledání dne 14. 11. 2003 odebrala 2 ks obalovaných
ležících sazenic smrku a 2 ks obalovaných zasazených sazenic smrku za přítomnosti
stěžovatele a odeslala je k analýze. Stěžovatel kvalitu odebraných sazenic
jako reprezentativního vzorku zpochybnil až dne 24. 11. 2003. Převzaté sazenice
mají dlouhodobým pěstováním v obalu silně zdeformovaný kořenový systém, nevhodný
poměr nadzemní části a kořenového systému a jejich věk převyšuje maximální přípustný věk.
Předmětný pozemek byl nevhodně zalesněn a nemohl plnit své funkce, které by v plné míře
odpovídaly realizovanému účinku vhodně založené lesní kultury. Inspekce i žalovaný
se zabývaly naplněním skutkové podstaty ve svých rozhodnutích.
Žalovaný dále uvedl, že účelem lesního zákona je stanovit předpoklady pro zachování
lesa, péči o les a obnovu lesa jako národního bohatství. Lesní porosty vznikají obnovou lesa
[ust. §2 písm. h) lesního zákona] založením lesních porostů, tedy zalesněním. Předmětný
pozemek, na němž stěžovatel vysadil dřeviny, je pozemkem určeným k plnění funkcí lesa.
Pojmy, které užívá stěžovatel (živý plot, ozelenění, živá zábrana), nejsou v lesním zákoně
nijak definovány a bývají používány pro zakládání zeleně na nelesním půdním fondu.
Napadeným rozsudkem (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 6. 2005,
č. j. 11 Ca 167/2004 - 63) byla žaloba proti pravomocnému správnímu rozhodnutí zamítnuta
a bylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení. V odůvodnění městský soud uvedl,
že pro přezkum správního rozhodnutí je rozhodující, že žalobce vlastním jednáním vytvořil
podmínky k ohrožení životního prostředí tím, že porušil jednotlivá ustanovení lesního zákona.
Tím, že žalobce vysadil na lesním pozemku sadební materiál, který nesplňoval podmínky
stanovené v právních předpisech, navodil situaci, se kterou zákon o inspekci spojuje
odpovědnost za správní delikt. Předmětný pozemek byl jednoznačně určen pro plnění funkcí
lesa, z čehož plyne, že jakákoliv činnost s ním spojená musí být v souladu se zákonem
o lesích a jeho prováděcími předpisy.
Nejvyšší správní soud, vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti (ust. §109 odst. 2,
3 s. ř. s.), když neshledal skutečnosti, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(zmatečnost řízení před soudem, zatížení řízení před soudem vadou, která mohla
mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, nepřezkoumatelnost napadeného
rozhodnutí – ust. §109 odst. 3 s. ř. s.), důvodnost podané kasační stížnosti posoudil takto.
Podle ust. §4 písm. c) zákona o inspekci inspekce uloží pokutu až do výše jednoho
miliónu Kč právnickým nebo fyzickým osobám, které svojí činností ohrozí nebo poškodí
životní prostředí v lesích tím, že vlastním zaviněním vytvoří podmínky pro působení
škodlivých biotických a abiotických činitelů.
Při právním posouzení naplnění skutkové podstaty shora uvedeného správního deliktu
se Nejvyšší správní soud shoduje s městským soudem. Stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí,
že porušení jakéhokoliv ustanovení lesního zákona znamená automaticky také naplnění
této skutkové podstaty, nic takového však z odůvodnění napadeného rozsudku i správních
rozhodnutí nevyplývá. Shora uvedená skutková podstata jednoznačně vymezuje, co rozumí
protiprávním jednáním, přičemž její výklad by byl pouze jejím opisem. Pokud stěžovatel
poukazuje na skutečnost, že v době jeho jednání se na předmětném pozemku les ve smyslu
lesního zákona nenacházel, pak taková skutečnost je pro posouzení naplnění této skutkové
podstaty nepodstatná. Rozhodující skutečností je to, zda předmětný pozemek byl určen
k plnění funkcí lesa podle ust. §3 lesního zákona, čímž naplnil definici lesa podle ust. §2
písm. a) lesního zákona. Pokud tomu tak bylo, jako v tomto případě, stěžovatel je povinen při
svém jednání dodržovat ta ustanovení lesního zákona, která mu ukládají určité povinnosti.
Pokud nějakou takovou svou povinnost nesplní, může svým jednáním naplnit skutkovou
podstatu příslušného správního deliktu.
Jak bylo shora uvedeno, v dané věci je podstatné, že předmětný pozemek
byl pozemkem určeným k plnění funkcí lesa, tím byl i lesem. Je nepodstatné, zda se na tomto
pozemku v době jednání stěžovatele nacházely lesní porosty či nikoliv, neboť lesem je tento
pozemek bez ohledu na to, zda se na něm tyto porosty nalézají [ust. §2 písm. a) lesního
zákona]. Stěžovatel na tomto pozemku učinil jednání, které správní orgány kvalifikovaly
jako správní delikt podle ust. §4 písm. c) zákona o inspekci, přičemž k takové právní
kvalifikaci došlo v souladu se zákonem, neboť se jednalo o les, a proto se na takový pozemek
vztahují příslušná ustanovení právních předpisů, která upravují práva a povinnosti příslušných
subjektů.
Námitka stěžovatele, v níž uváděl, že jakékoliv porušení lesního zákona
a jeho prováděcích předpisů zakládá odpovědnost za správní delikt podle ust. §4 písm. c)
zákona o inspekci, je zavádějící a v právní argumentaci nesprávná, neboť nevychází ze znění
tohoto zákonného ustanovení. Nikoliv každé porušení lesního zákona či prováděcích předpisů
zakládá odpovědnost za správní delikt, ale pouze takové jednání, které je vymezeno
ve skutkové podstatě tohoto deliktu podle shora citovaného ustanovení §4 písm. c) zákona
o inspekci. Městský soud v tomto směru právně věc posoudil, takže není důvodná námitka
stěžovatele, že se jeho argumentací v žalobě nezabýval.
Stěžovatel v kasační stížnosti dále uvedl, že se městský soud nezabýval jeho žalobní
námitkou týkající se odborného posouzení vzorku sadebního materiálu,
které podle jeho názoru nemůže být relevantní pro posouzení celkových následků jednání
stěžovatele a jeho odpovědnosti za správní delikt. Tato formulace se obsahově kryje s žalobní
námitkou, kterou stěžovatel v žalobě podřadil pod část nazvanou „k objektivní stránce
(následku) správního deliktu“, a městský soud se s touto skutečností v odůvodnění
napadeného rozsudku vypořádal na str. 6 odůvodnění napadeného rozsudku, kdy vymezil
mezi účastníky skutečnosti sporné a nesporné a jednání žalobce právně posoudil. Nejvyšší
správní soud pouze dodává, že jak ze žaloby, tak ani z podané kasační stížnosti
nijak nevyplývá, jakou konkrétní skutečnost stěžovatel tímto svým tvrzením napadá
a v čem takové posouzení jak správního rozhodnutí, tak napadeného rozsudku, konkrétně
rozporuje. Z tohoto důvodu nelze k takovému obecnému tvrzení zaujmout konkrétní právní
stanovisko.
Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž městskému soudu vytkl, že se nezabýval
naplněním subjektivní stránky správního deliktu, otázky společenské nebezpečnosti jednání
stěžovatele a nezabýval se nedostatečným odůvodněním uložené sankce. Městský soud
se naplněním všech stránek deliktu zabýval v odůvodnění napadeného rozsudku na straně 6,
kde, jak již bylo zmíněno shora, vymezil skutečnosti sporné a nesporné a skutkový
stav právně posoudil. Jak vyplývá z odůvodnění napadeného rozsudku, přičemž tento závěr
stěžovatel nenapadá, nesporným byla shledána skutečnost, že stěžovatel vysadil na lesním
pozemku sadební materiál, který byl dalším dokazováním shledán nezpůsobilým,
a tím navodil situaci, se kterou zákon spojuje odpovědnost za správní delikt. Jak je tedy
patrné, městský soud posoudil i subjektivní stránku deliktu a otázku společenské
nebezpečnosti, ač výslovně takto své posouzení nerozdělil. Takový postup a právní posouzení
je však z hlediska srozumitelnosti celkových právních závěrů odůvodněn, neboť konsistentně
posuzuje zjištěný skutkový stav. Ohledně kasační námitky, že městský soud neposoudil
odůvodnění uložené sankce, Nejvyšší správní soud uvádí, že tato žalobní námitka byla vedena
v natolik obecné rovině v čl. 1.4 žaloby, že k ní nemůže správní soud zaujímat konkrétnější
stanovisko. Nejvyšší správní soud pouze poznamenává, že přezkum správních rozhodnutí
soudy je zásadně veden zásadou dispoziční a že je pouze na žalobci, aby takový přezkum
sám svými žalobními body konkrétně vymezil. Pokud tak neučiní, nebo tak učiní v natolik
obecné rovině, která vymezení tohoto přezkumu v podstatě vylučuje, jako se stalo v tomto
případě, nemůže se následně dovolávat toho, že tuto skutečnost soud konkrétněji
nepřezkoumal, když ji žalobce konkrétně nenapadal.
Stěžovatel opětovně, jako již v podané žalobě, v kasační stížnosti namítal,
že podle jeho názoru svým jednáním nenaplnil skutkovou podstatu správního deliktu,
neboť osázení dřevěného zábradlí není ani zalesňování, ani obnovování lesních porostů,
neboť cílem bylo pouze vytvoření živého plotu, který nemohl plnit funkce lesa. S touto
argumentací se vypořádaly jak správní orgány, tak i městský soud v odůvodnění napadeného
rozsudku, přičemž Nejvyšší správní soud s jejich právním názorem souhlasí. V konkrétní
argumentaci je tak možné odkázat na již shora uvedený právní názor – v dané věci
je pro posouzení podstatné, že předmětný pozemek byl pozemkem určeným k plnění funkcí
lesa a tedy lesem [ust. §2 písm. a) lesního zákona]. Skutečnost, že na něm nebyly lesní
porosty, je pro posouzení jednání stěžovatele nepodstatná, neboť i tak se stále jednalo o les,
a proto stěžovatel při svém počínání byl povinen dodržovat ty povinnosti, které příslušné
právní předpisy s činností v lese spojují. Stěžovatel osázel tento pozemek nevhodnými
dřevinami v rozporu s právními předpisy, proto svou povinnost porušil. Pokud stěžovatel
uvádí, že co není zákonem zakázáno, to je povoleno a dovolává se v této souvislosti Ústavy
České republiky a Listiny základních práv a svobod, pak je namístě pouze uvést, že v takto
obecné formě s takovým názorem Nejvyšší správní soud souhlasí. Tato situace
však v dané věci nenastala – stěžovatel svým jednáním na pozemku určeném k plnění funkcí
lesa postupoval v rozporu s konkrétními zákonnými ustanoveními, a proto toto obecné
pravidlo nelze v tomto případě aplikovat. Nejvyšší správní soud pouze dodává, že je naprosto
nepodstatné, jak svou činnost stěžovatel nazývá – tedy vytvoření živého plotu, či obnova lesa
nebo zalesňování – podstatný je obsah jeho jednání, a tím byla činnost na pozemku určeném
k plnění funkcí lesa v rozporu s příslušnými právními předpisy.
Stěžovatel v poslední části kasační stížnosti uvedl, že městský soud se ztotožnil
s právním závěrem správních orgánů, které pouze zopakoval. Nejvyšší správní soud
po přezkoumání napadeného rozsudku tuto vadu neshledal, neboť městský soud v odůvodnění
svůj právní názor dostatečně konkrétně vyjádřil a zdůvodnil. Pokud je takový závěr shodný
se závěrem správních orgánů, taková skutečnost je pochopitelná a logická – pokud soud
přezkoumává vyjádřený právní názor, buď se s ním ztotožní, či nikoliv. Ani v této části
tedy Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou.
Ze všech těchto důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl (ust. §110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle ust. §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití ust. §120 s. ř. s., kdy by k jejich náhradě měl právo ve věci úspěšný žalovaný,
tomu však tyto náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. října 2006
JUDr. Radan Malík
předseda senátu