ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.98.2010:67
sp. zn. 7 As 98/2010 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: C. H. T.,
zastoupen Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21, Praha 1,
proti žalovanému: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem
Olšanská 2, Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 8. 3. 2010, č. j. 8 Ca 229/2009 – 37,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 3. 2010, č. j. 8 Ca 229/2009 – 37,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 8. 3. 2010, č. j. 8 Ca 229/2009 – 37, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Policie České
republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie (dále jen „Policie ČR“) ze dne
12. 8. 2009, č. j. CPR-8582-2/ČJ-2009-9CPR-V234, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání proti
rozhodnutí Policie ČR, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Ústí nad Labem ze dne
13. 5. 2009, č. j. CPUL-2071-/ČJ-2009-044061-BALI, kterým mu bylo uloženo správní vyhoštění
podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3. zákona č. 326/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o pobytu cizinců“) a doba, po kterou nelze umožnit vstup na území České republiky,
byla stanovena na jeden rok. Městský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že Policie ČR při svém
rozhodování neporušila zákonem stanovené povinnosti, zjistila stav věci, o němž nejsou důvodné
pochybnosti, ve smyslu §3 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „správní řád“) a nevydala tak nezákonné rozhodnutí. Podle městského soudu je nesporné,
že stěžovatel od srpna do září 2008 pracoval v Korozlukách bez platného pracovněprávního
vztahu nebo jiné smlouvy, bez povolení k zaměstnání a bez oprávnění k provozování dani
podléhající výdělečné činnosti podle zvláštního právního předpisu, čímž se dopustil výkonu
nelegální práce ve smyslu §5 písm. e) zákona č. 435/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o zaměstnanosti“). Proto je dán důvod k jeho vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b)
bod 3. zákona o pobytu cizinců. Rozhodnutí Policie ČR je v souladu s ustálenou judikaturou
Nejvyššího správního soudu. Správní vyhoštění ve smyslu judikatury Evropského soudu
pro lidská práva je zákonné, sledující legitimní cíl a nezbytné v demokratické společnosti.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že řízení o správním
vyhoštění bylo zahájeno v rozporu s právními předpisy a po zákonem stanovených lhůtách.
V jeho případě se tak stalo teprve po několikanásobném překročení lhůty pro zahájení správního
řízení z moci úřední, přičemž se jedná o zásadní procesní vadu, která zakládá nezákonnost
rozhodnutí o správním vyhoštění. Podle stěžovatele existuje zákonná lhůta pro zahájení
správního řízení z moci úřední v délce 30 dnů ode dne, kdy nastaly skutečnosti odůvodňující
zahájení řízení. Tu lze analogicky odvodit z ustanovení §80 odst. 2 správního řádu, který stanoví,
že opatření proti nečinnosti učiní nadřízený správní orgán i tehdy, nezahájí-li příslušný správní
orgán řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení
řízení z moci úřední. Zahájení správního řízení teprve po několikanásobném překročení takové
lhůty je podle názoru stěžovatele v rozporu se zásadou, že správní orgán je povinen postupovat
pouze v rozsahu a způsobem, který mu zákon ukládá. Legitimizace postupu, kdy správní orgán
není limitován žádnou lhůtou pro zahájení řízení, je pak v rozporu se základními zásadami
činnosti správních orgánů, jakož i základními principy demokratického právního státu. Další
stížní námitka směřuje proti nedostatečnému vymezení jednání stěžovatele v rozhodnutí o jeho
vyhoštění. Podle stěžovatele není jasné, v jakém postavení toto jednání správní orgán posuzoval.
To není napraveno ani v odůvodnění rozhodnutí, neboť z něj nelze dovodit, zda se stěžovatel
dopustil výkonu nelegální práce ve smyslu §5 písm. e) bod 2. zákona o zaměstnanosti nebo
provozoval činnost bez oprávnění podle zvláštního právního předpisu. Tím je minimalizována
možnost účinné obrany stěžovatele proti právnímu hodnocení jeho postavení a rozhodnutí
o vyhoštění je nepřezkoumatelné pro jeho nesrozumitelnost. Z uvedených důvodů stěžovatel
navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2, 3
s. ř. s. v rozsahu a z důvodů uplatněných v kasační stížnosti, přičemž neshledal vady uvedené
v odst. 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Ze správního spisu vyplynulo, že řízení o správním vyhoštění stěžovatele z území České
republiky podle §118 a §119 zákona o pobytu cizinců bylo zahájeno dne 13. 5. 2009. Podnětem
k zahájení bylo „Sdělení o výsledku kontroly ze dne 11. 9. 2008“, které shrnovalo závěry kontroly
provedené dne 11. 9. 2008 Úřadem práce v Mostě ve výrobních halách společnosti Maurice Ward
& Co, s. r. o. v Korozlukách, jež byla zaměřena na výkon nelegální práce podle zákona
o zaměstnanosti. Výsledek kontroly byl doručen Inspektorátu cizinecké policie Chomutov dne
3. 3. 2009 a vyplynulo z něj, že stěžovatel od srpna do září 2008 pracoval na území České
republiky bez uzavřeného platného pracovněprávního vztahu nebo jiné smlouvy, bez povolení
k zaměstnání a bez oprávnění k provozování dani podléhající výdělečné činnosti dle zvláštního
právního předpisu. Tyto skutečnosti potvrdil stěžovatel do protokolu o vyjádření účastníka
správního řízení sepsaného dne 13. 5. 2009. Napadené správní rozhodnutí vychází jednak
ze „Sdělení o výsledku kontroly ze dne 11. 9. 2008“, dále ze smlouvy o dílo č. 2008/1 uzavřené
dne 18. 8. 2008 mezi stěžovatelem (jako zhotovitelem) a společností Euromontec CZ, s. r. o.
(jako objednatelem), v níž se stěžovatel zavázal provést pro objednatele pomocné práce v rámci
své živnosti a přílohy k Dohodě o dočasném přidělení zaměstnanců č. 2008/1 uzavřené mezi
společnostmi Euromontec CZ, s. r. o. a Maurice Ward & Co, s. r. o., na základě které
byl stěžovatel přidělen k výkonu volné činnosti ve výrobních halách společnosti Maurice Ward
& Co, s. r. o. od 18. 8. 2008 do 17. 8. 2009.
Podle ust. §119 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona o pobytu cizinců policie vydá rozhodnutí
o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci
umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému
smluvních států až na 5 let je-li cizinec na území zaměstnán bez oprávnění k pobytu anebo
povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, nebo na území
provozuje dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního předpisu
anebo bez povolení k zaměstnání cizince zaměstnal nebo takové zaměstnání cizinci
zprostředkoval.
Ze správního rozhodnutí musí být jednoznačné seznatelné, zda cizinec a) byl zaměstnán
bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, nebo
b) provozoval dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního
předpisu, nebo c) bez povolení k zaměstnání cizince zaměstnal, nebo d) takové zaměstnání cizinci
zprostředkoval, případně že svým jednáním naplnil několik z těchto skutkových podstat zároveň.
Správní orgán se však v odůvodnění svého rozhodnutí nezabýval charakterem prací
vykonávaných stěžovatelem. Jednání stěžovatele, které by bylo možno podřadit pod jednu
ze skutkových podstat vymezených v ust. §119 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona o pobytu cizinců,
nelze určit z konstatování správního orgánu, že „[z] Vašeho vyjádření účastníka správního řízení,
má správní orgán spolehlivě zjištěno, že jste v období od srpna do září 2008 pracoval v Korozlukách
bez uzavřeného platného pracovněprávního vztahu nebo jiné smlouvy a bez povolení k zaměstnání a bez oprávnění
k provozování dani podléhající výdělečné činnosti dle zvláštního právního předpisu a tím jste se dopustil výkonu
nelegální práce ve smyslu ustanovení §5 písm. e) bod 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti.“
Pro rozhodnutí o uložení správního vyhoštění není rozhodující, zda cizinec vykonával nelegální
práci ve smyslu zákona o zaměstnanosti ale pouze to, zda se dopustil jednání, kterým naplnil
některou ze skutkových podstat vymezených v ust. §119 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona o pobytu
cizinců.
Nejvyšší správní soud nepolemizuje se správním orgánem v otázce zjištěných skutkových
okolností, ale z jejich výčtu nelze učinit jednoznačně závěr, jakého jednání se stěžovatel dopustil.
Vyvození tohoto závěru je úkolem správního orgánu, neboť právě úsudek o jednání stěžovatele,
kterým byla naplněna některá ze skutkových podstat ust. §119 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona
o pobytu cizinců představuje důvod pro uložení správního vyhoštění. V rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, publikovaný pod č. 244/2004 Sb.
NSS a na www.nssoud.cz bylo vysloveno, že za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost „(…)
lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké
věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů
(pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž
výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné.“ Uvedené závěry lze vztáhnout
jak na soudní, tak na správní rozhodnutí. Není tedy pochyb o tom, že absentující závěr
o tom, jakého jednání se cizinec dopustil, zakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí o správním
vyhoštění pro nedostatek důvodů.
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem městského soudu, že „[z] popisu skutku,
jehož se stěžovatel dopustil, je dáno jednoznačně, jak správní orgány kvalifikovaly jeho jednání, a tudíž je správní
rozhodnutí přezkoumatelné“. Naopak, právní kvalifikace není v předmětném správním rozhodnutí
vůbec obsažena, protože z něho není zřejmé, kterou ze čtyř skutkových podstat uvedených
v §119 odst. 1 písm. b) bodu 3. zákona o pobytu cizinců měl stěžovatel naplnit, resp.
zda nenaplnil více skutkových podstat současně. Popis skutku slouží vedle toho, aby bylo zřejmé,
jaké konkrétní jednání stěžovatele bylo předmětem správního řízení, především k tomu,
aby rozhodné znaky skutku byly konfrontovány se zákonem stanovenými skutkovými podstatami
a aby bylo prověřeno, zda a případně jaké z nich stěžovatel svým jednáním naplnil. Právní
kvalifikaci jednání tedy nelze nahradit popisem skutku. Takový požadavek není samoúčelný.
Popis skutku i jeho právní kvalifikace jsou předpokladem pro to, aby správní orgán mohl správně
stanovit právní následek (uložit sankci, provést opatření k nápravě, stanovit nějakou povinnost
atd.) a v případě, že má prostor ke správnímu uvážení, řádně zhodnotit, jaký právní následek
a v jaké míře má nastat (např. jaká sankce má být uložena). V případě stěžovatele může
mít skutečnost, zda se dopustil ilegální závislé práce nebo ilegální nezávislé výdělečné činnosti,
a za jakých okolností se tak stalo, zejména zda a případně v jaké míře si byl vědom nelegálnosti
svého jednání, jaký byl jeho rozsah a nežádoucí následky a z jakých důvodů takto protizákonně
jednal, vliv na to, na jak dlouhou dobu mu nebude umožněn vstup na území České republiky.
Z výše uvedených důvodů je rozhodnutí o uložení správního vyhoštění stěžovateli
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Proto je první stížní námitka, že městský soud
nesprávně posoudil právní otázku, důvodná.
Druhá stížní námitka týkající se průtahů při zahájení řízení o uložení správního vyhoštění
však důvodná není. Zahájení řízení z moci úřední je upraveno v ust. §46 odst. 1 věta prvá
správního řádu, podle kterého je řízení z moci úřední zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil
zahájení řízení účastníkovi uvedenému v §27 odst. 1 doručením oznámení nebo ústním
prohlášením, a není-li správnímu orgánu tento účastník znám, pak kterémukoliv jinému
účastníkovi. Správní řád rozeznává dva druhy lhůt pro zahájení řízení z moci úřední. Lhůty
zákonné a lhůty ostatní. Podle ust. §6 odst. 1 správního řádu správní orgán vyřizuje věci
bez zbytečných průtahů. Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě
přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke sjednání nápravy ustanovení o ochraně
před nečinností (§80 správního řádu). Zákonné lhůty, které pro zahájení řízení stanoví např.
§41 odst. 1 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů,
ve znění pozdějších předpisů, nebo §61 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, mají
prekluzívní povahu a po jejich uplynutí již nemůže být správní řízení zahájeno, není-li zákonná
lhůta prodloužena postupem podle ust. §80 odst. 4 písm. d) správního řádu.
Požadavek na vyřizování věcí v přiměřené lhůtě v žádném případě neznamená, že je zcela
na libovůli správního orgánu, kdy řízení zahájí. Podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod má každý právo, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů. Proto správní
řád zakotvil v §80 mechanizmus ochrany před nečinností. Nezahájí-li příslušný správní orgán
řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení
z moci úřední, učiní nadřízený správní orgán opatření proti nečinnosti. Z toho, že příslušný orgán
má (primární) povinnost zahájit řízení včas a nadřízený orgán má (sekundární) povinnost učinit
opatření proti nečinnosti, nesplní-li příslušný orgán svoji primární povinnost, však nelze
dovozovat subjektivní právo osoby, která by měla být účastníkem takového řízení, na to, aby
řízení, jež nebylo zahájeno v přiměřené lhůtě a u něhož nebyla v tomto smyslu zjednána náprava
ani nadřízeným orgánem, již vůbec nebylo zahajováno nebo aby bylo zahájeno, avšak poté
zastaveno bez uložení sankce účastníkovi, bylo-li by jinak na místě sankci uložit. Takový právní
důsledek ze správního řádu pro zahájení řízení z úřední povinnosti neplyne. To ovšem
neznamená, že časový odstup mezi okamžikem, kdy řízení mohlo být zahájeno a okamžikem,
kdy bylo zahájeno, nemůže mít za určitých okolností svou relevanci.
Měl-li stěžovatel zájem na tom, aby se řízení o správním vyhoštění vůči jeho osobě
konalo, mohl podat podnět k nadřízenému orgánu a oznámit mu, že podřízený orgán konat
měl, avšak nekonal. Pokud by selhal i tento prostředek ochrany stěžovatele, mohl se domáhat
ochrany proti nečinnosti správního orgánu postupem podle §79 a násl. s. ř. s.
Jestliže na základě výsledků kontroly, která se uskutečnila dne 11. 9. 2008, bylo správní
řízení o správním vyhoštění stěžovatele zahájeno teprve 13. 5. 2009, lze chápat jisté rozhořčení
stěžovatele nad takovým časovým odstupem, ovšem z tohoto důvodu nelze ještě považovat
předmětné správní řízení ani rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele bez dalšího
za nezákonné. Ze žádného zákonného ustanovení nelze dovodit, že by prodlení mezi zjištěním
skutečností zakládajících důvody k zahájení řízení a zahájením takového řízení, bylo v případě
daného typu řízení (o správním vyhoštění) důvodem pro jeho nezahájení či zastavení. Nejvyšší
správní soud navíc souhlasí s názorem městského soudu, že správní orgány postupovaly
odpovědně, když řádně prověřovaly všechny okolnosti případu. K námitce stěžovatele, že řízení
o správním vyhoštění mělo být zahájeno bezodkladně po provedení kontroly, neboť této
kontrole byli vedle zaměstnanců Úřadu práce v Mostě přítomni rovněž příslušníci cizinecké
policie, tedy správního orgánu, který je oprávněn řízení o správním vyhoštění zahájit, zastává
Nejvyšší správní soud názor, že takový postup by byl možný pouze tehdy, pokud by k zahájení
řízení o správním vyhoštění dostačovaly skutečnosti zjištěné při kontrole. Ze spisového materiálu
však vyplývá, že závěry Úřadu práce v Mostě o tom, kteří zaměstnanci při provedené kontrole
pracovali bez uzavření pracovněprávního vztahu nebo jiné smlouvy a bez povolení k zaměstnání,
vycházely zejména ze skutečností zjištěných teprve po jejím provedení, což potvrzuje,
že příslušníci cizinecké policie neměli bezprostředně po provedení kontroly dostatek informací
o tom, že existují skutečnosti odůvodňující zahájení řízení o správním vyhoštění.
Z výše uvedeného důvodu Nejvyšší správní soud napadený rozsudek podle ust. §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Ve věci rozhodl v souladu s ust.
§109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. ledna 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu