ECLI:CZ:NSS:2010:8.AFS.51.2010:60
sp. zn. 8 Afs 51/2010 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: Herba Vitalis s. r. o.,
se sídlem v Praze 1, Žitná 45/1656, zastoupeného Mgr. Petrem Břečkou, advokátem se sídlem
586 01 Jihlava, Fritzova 2, proti žalovanému: Celní úřad Žďár nad Sázavou, se sídlem
591 01 Žďár nad Sázavou, Komenského 1786, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 4. 2010,
čj. 5725/2010-0164000-024, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 24. 5. 2010, čj. 30 Af 34/2010 – 13,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 24. 5. 2010, čj. 30 Af 34/2010 – 13,
se zrušuje .
II. Žaloba se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení před soudem
I. stupně.
IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný vyzval dne 13. 4. 2010 žalobce, aby mu 27. 4. 2010 v 8.30 hodin poskytl
potřebnou součinnost k výkonu správy spotřební daně dle §41 zákona č. 353/2003 Sb.,
o spotřebních daních, tj. aby umožnil vstup pracovníkům celního úřadu do provozní budovy
žalobce, do místností nebo míst, kde je skladován rafinovaný líh a kde jsou vyráběny,
zpracovávány a skladovány výrobky – potravinové doplňky označované žalovaným jako extrakty
z živých rostlin a elixíry „Byliny z klášterní zahrady“; dále aby dle §15 zákon a ČNR
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků („daňový řád“, „d. ř.“), umožnil realizaci místního
šetření, vč. úkonů, jejichž potřeba při místním šetření vyjde najevo. Popsaný úkon žalovaný
označil jako „rozhodnutí – výzva k poskytnutí součinnosti“.
Proti němu podanou žalobu Krajský soudu v Brně odmítl podle §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. ve spojení s §68 e) s. ř. s.; dle názoru krajského soudu šlo o rozhodnutí předběžné povahy,
jež je dle §70 písm. b) s. ř. s. vyloučeno ze soudního přezkumu. V odůvodnění soud uvedl,
že napadené „rozhodnutí“ naplnilo materiální i procesní znak rozhodnutí předběžné povahy,
přičemž odkázal na vymezení těchto znaků v rozsudku Nejvyššího správního soudu z 29. 3. 2006,
čj. 2 Afs 183/2005 - 64, resp. v rozsudku z 23. 1. 2009, čj. 9 Afs 13/2008 - 50.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobce (stěžovatel) namítl dle §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. nezákonnost tohoto usnesení. Dále požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
dle §107 ve spojení s §73 odst. 2 s. ř. s.
Stěžovatel vytkl krajskému soudu, že v daném „rozhodnutí“ spatřoval opatření dočasné
povahy. S odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/99 dovozoval, že předmětné
rozhodnutí nenaplnilo znaky rozhodnutí předběžné povahy, jak dle něho nesprávně u vedl krajský
soud. Tvrdil, že „rozhodnutí“ žalovaného je „mimo jakoukoli pochybnost konečné rozhodnutí,
jímž žalovaný ukládá žalobci s konečnou platností a bez možnosti odvolání povinnost“, a které je tedy
i přezkoumatelné dle §65 s. ř. s. Uložená povinnost spočívala v tom „ke konkrétnímu datu a době,
v konkrétním místě něco konat či strpět“, a to „pod pohrůžkou uplatnění sankce dle §37 d. ř.“ . Krajský soud
také dle stěžovatele nesprávně vyšel z premisy, že žalovaný vyzval žalobce k součinnosti v rámci
daňového řízení. Stěžovatel zdůraznil, že v době vydání výzvy ani později nebylo daňové řízení
vedeno a místní šetření by tedy bylo provedeno „samo o sobě“; touto námitkou,
kterou stěžovatel uvedl již v žalobě, se však soud vůbec nezabýval. Faktické proveden í místního
šetření mimo daňové řízení by dle stěžovatele bylo nezákonným zásahem do jeho práv; teprve
pak by ovšem stěžovatel mohl podat žalobu dle §82 s. ř. s.; v procesní situaci,
ve které se stěžovatel nacházel po doručení napadené výzvy, nepřipadal in stitut nezákonného
zásahu dle stěžovatele v úvahu. Konečně k tomu stěžovatel uvedl, že proti němu ani nemůže být
daňové řízení vedeno, neboť není výrobcem lihu, na který se vztahuje spotřební daň. Ze všech
uvedených důvodů navrhl stěžovatel rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu
řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření navrhl kasační stížnost zamítnout. Zdůraznil, že předmětnou
výzvou neukládal stěžovateli jinou povinnost, než která pro něj vyplývala přímo ze zákona,
zejm. poukázal na povinnost součinnosti dle §2 odst. 2 d. ř. Ve výzvě žalovaný pouze stěžovateli
oznámil konkrétní časový údaj, kdy hodlá realizovat svá zákonná oprávnění. Výzva nikterak
nezasáhla do práv stěžovatele. Z těchto důvodů je rovněž neopodstatněná žádost o přiznání
odkladného účinku.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu
v mezích důvodů vymezených stížnostními body (§109 odst. 3 s. ř. s.) a shledal
kasační stížnost nedůvodnou.
Nejprve se kasační soud zabýval námitkou, že se nejednalo o r ozhodnutí předběžné
povahy. V tomto ohledu stěžovateli přisvědčil.
Posouzením, co se rozumí rozhodnutím předběžné povahy, se podrobně zabýval
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. V rozsudku z 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006 - 54,
uvedl, že „o rozhodnutí předběžné povahy, na které dopadá výluka podle §70 písm. b) s. ř. s., se jedná, pokud
ve vztahu k rozhodnutí konečnému splňuje kumulativně tři podmínky: časovou, věcnou a osobní. Je tedy vydáno
v již zahájeném řízení o vydání rozhodnutí konečného nebo je zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení
takového řízení a účinky předběžného rozhodnutí musí být omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí konečného.
Rozhodnutí konečné pak v sobě musí věcně zahrnout vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy a musí být
adresováno mj. i subjektu, jemuž bylo určeno rozhodnutí předběžné“.
Navázal tak na právní názor vyslovený v rozsudku ze dne 29. 3. 2006,
čj. 2 Afs 183/2005 - 64, na který odkazoval krajský soud: „rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu
§70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů
ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně
fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá
osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být
následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním
rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní
znak)“. Způsob, jak citovaný výklad krajský soud aplikoval na danou věc, však nebyl správný.
Stěžovateli je třeba dát za pravdu, že výzva nesplňovala shora uvedené definiční znaky:
nebyly jí upraveny (předběžně ani dočasně) poměry stěžovatele, ani jí nebyly zajištěny věci
či osoby, nebyl nikterak rovněž fixován určitý stav. Již sama neexistence materiálního znaku
vylučuje závěr, že se jednalo o rozhodnutí předběžné povahy.
Stěžovateli ale nelze přisvědčit v tom, že se jednalo o rozhodnutí „konečné“,
přezkoumatelné soudem dle §65 s. ř. s.
Podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nestanoví -li tento zákon jinak, soud
usnesením odmítne návrh, jestliže návrh je podle tohoto zákona nepřípustný.
Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen
„rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení
jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
Podle ustanovení §68 písm. e) s. ř. s. žaloba je nepřípustná také tehdy, domáhá -li
se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona
vyloučeno.
Podle ustanovení §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony
správního orgánu, které nejsou rozhodnutími.
Jak vyplývá z citovaných ustanovení §70 písm. a) a §68 písm.e) s. ř. s., lze se v řízení
před správními soudy domáhat přezkoumání jen takových rozhodnutí, které lze považovat
za rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s. Soudnímu přezkumu tedy v zásadě podléhají
takové úkony správního orgánu, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují veřejná
subjektivní práva nebo povinnosti žalobce.
V předmětné věci je proto rozhodný charakter povinnosti stanovené žalovaným
v předmětné výzvě a to, zda jí došlo či nedošlo k zásahu do veřejných subjektivních práv
stěžovatele. Ustanovení §41 zákona o spotřebních daních (resp. §15 d. ř.) není v našem právním
řádu ojedinělé. Na místě je proto použít právní názory vyjádřené kasačním soudem v obdobných
věcech, tj. u výzev vydávaných správcem daně dle daňového řádu.
Nejvyšší správní soud se již zabýval otázkou, zda je způsobilá zasáhnout do veřejných
subjektivních práv žalobce povinnost uložená rozhodnutím správce daně podle ustanovení
§43 d. ř. V rozsudku ze dne 10. 5. 2007, čj. 7 Afs 92/2006 - 69, uvedl, že: „Výzva vydaná správcem
daně podle §43 zákona o správě daní a poplatků v rámci vytýkacího řízení není rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., protože se jí nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují veřejná subjektivní práva
nebo povinnosti stěžovatele, a proto je dle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkoumání vyloučena; soud žalobu
na přezkoumání takové výzvy jako nepřípustnou odmítne dle §46 odst. 1 písm. d) citovaného zákona“.
Obdobně se Nejvyšší správní soud vyjádřil také k výzvě vydané dle §31 odst. 9 d. ř.
V rozsudku z 16. 8. 2006, čj. 1 Afs 10/2006 - 45, dospěl k závěru, že „byť taková výzva formálně nese
znaky rozhodnutí, je pouze úkonem umožňujícím správci daně dle §36 d. ř. plnění povinností, k nimž
je citovaným ustanovením povolán – tedy plnění jeho povinnosti mj. též zjišťovat všechny údaje týkající se příjmů
daňových subjektů, majetkových poměrů a dalších skutečností rozhodných pro správné a úplné vyměření
a vymáhání daně. Daňové subjekty jsou povinny při takové činnosti se správcem daně spolupracovat a zjišťované
údaje poskytovat. Výzva k prokázání určitých skutečností, kterou správce daně vydal v rámci vyhledávací činnosti
dle §36 daňového řádu, nemůže tedy zasáhnout žádná žalobcova subjektivní hmotná práva. Pokud by však
správce daně zjistil v rámci této své činnosti důvody pro vyměření daně, pak by, při zachování zákonného
procesního postupu (např. postupem dle §16 daňového řádu), daňovou povinnost rozhodnutím vyměřil.
Rozhodnutí o vyměření daně je pak již jistě rozhodnutím, které zasahuje žalobcova subjektivní hmotná práva
a podléhá proto soudnímu přezkoumání.“
Nutno podotknout, že proti výzvám předcházejícím stanovení daně daňový řád
neposkytuje možnost obrany, neboť odvolání proti nim zcela vyloučil (§48 odst. 2 d. ř.).
Jednotlivá ustanovení právních předpisů nelze vykládat izolovaně. V posuzované věci
nemá kasační soud důvod odchýlit se od výkla dů §43 a 31 odst. 9 d. ř., na jejichž základě
jsou správci daně oprávněni vyzvat daňový subjekt k určité součinnosti, tedy uložit jim povinnost
obdobnou jako v posuzovaném případě. Naopak, při použití výkladu „ad maiori a minus“ je třeba
konstatovat, že nepovažuje-li se za rozhodnutí výzva, která daňovému subjektu ukládá aktivní
plnění (§43 d. ř.: vyjádřit se k určitým pochybnostem správce daně ohledně správnosti,
průkaznosti nebo úplnosti podaného daňového přiznání nebo hlášení, a předložení důkazních
prostředků, §31 odst. 9 d. ř.: prokázat určité skutečnosti), pak zásadně nemůže jít o rozhodnutí,
je-li subjekt toliko vyzván k umožnění vstupu do určitých objektů a umožnění provést šetření
správním orgánem.
Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. se může ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen "rozhodnutí"), žalobou domáha t zrušení
takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti“ . Za rozhodnutí lze tedy považovat jen takové
úkony správního orgánu, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti,
a jen proti takovýmto rozhodnutím je žalobce legitimován brojit postupem podle §65 a násl.
s. ř. s. Výzvou, kterou stěžovatel napadl žalobou, však nebylo rozhodováno o právech
a povinnostech, ani se jí práva či povinnosti závazně neurčovala; stěžovatel byl toliko vyzván
k plnění povinnosti umožnit žalovanému vstup do objektů sloužících k provozu jeho podniku
a k umožnění realizovat oprávnění žalovaného dle §15 d. ř.; povinnost spolupráce ostatně
daňovým subjektům ukládá §2 odst. 9 d. ř.
Uvedené je tedy třeba shrnout tak, že žalobou napadená výzva nen í rozhodnutím
podléhajícím soudnímu přezkumu dle §65 s. ř. s.
Přestože tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že výrok usnesení krajského soudu
byl věcně správný, musel jeho rozhodnutí zrušit. Vycházel při tom z právních závěrů vyslovených
rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v usnesení z 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007 - 75.
Podle něho obstojí kasační stížností napadené rozhodnutí pouze v případě, kdy obsahuje věcně
správný výrok a důvody v podstatné míře; v takovém případě soud kasační stí žnost zamítne
a nesprávné důvody nahradí svými. Pokud však krajský soud opřel výrok rozhodnutí pouze
o důvod jediný, který kasační soud zhodnotil jako nesprávný, pak nelze jinak než rozhodnutí
zrušit. V nyní posuzovaném případě krajský soud odmítl žalobu s odůvodněním, že byla podána
proti rozhodnutí předběžné povahy; jak shora vysvětleno, kasační soud dospěl k závěru,
že žalobou napadený úkon správního orgánu nelze vůbec označit za rozhodnutí. Jelikož
tedy usnesení krajského soudu spočívalo na jediném – nesprávném – důvodu, nezbylo
než je v celém rozsahu zrušit; protože však byly dány důvody pro odmítnutí žaloby, Nejvyšší
správní soud zároveň dle §110 odst. 1 s. ř. s. žalobu sám odmítl.
Pro úplnost je nutno uvést několik slov ohledně stěžovatelovy námitky , že se krajský soud
dostatečně nezabýval tím, zda mělo výzvou avizované šetření proběhnout v rámci daňového
řízení či mimo něj, a zda bylo proti stěžovateli vůbec vedeno daňové řízení. Stěžovatel
se dovolával dvou rozsudků Nejvyššího správního soudu, a to z 20. 8. 2008,
čj. 1 Aps 1/2008 - 59, a z 11. 5. 2010, čj. 9 Aps 1/2010 - 78; soud v nich připustil, že „provedení
místního šetření může být nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.“ . Stěžovatel výslovně uvedl,
že se nedovolává ochrany proti nezákonnému zásahu ze strany žalovaného, neboť tak bude moci
učinit až v případě, že k němu fakticky dojde. V tom lze se stěžovatelem zcela souhlasit, neboť
i ve zmíněném rozsudku devátý senát vyslovil, že „současná právní úprava nepočítá s ochranou
před aktuálně neexistujícími zásahy, tj.zejména zásahy, ke kterým došlo v minulosti, ale ani před zásahy,
které mohou teprve v budoucnu nastat, nejde-li o hrozbu opakování již učiněného zásahu“ .
Ze všech uvedených důvodů nemohlo mít na posuzovanou věc vliv, zda bylo proti
stěžovateli vedeno daňové řízení či nikoliv.
Nejvyšší správní soud vážil i nezbytnost rozhodnutí o návrhu stěžovatele na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti podle ustanovení §107 s. ř. s. Při této úvaze dospěl k závěru,
že o něm není třeba rozhodovat tam, kde Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti rozhoduje
neprodleně. Po rozhodnutí o tomto mimořádném opravném prostředku je totiž rozhodnutí
o odkladném účinku již nadbytečné, neboť obecně může přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti přinést ochranu jen do doby rozhodnutí o této stížnosti. K němu však Nejvyšší správní
soud přistoupil bezprostředně.
O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 3 ve spojení
s §120 s. ř. s. a §110 odst. 2 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení vynaložených před krajským ani před kasačním soudem.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 3. listopadu 2010
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu