ECLI:CZ:NSS:2016:8.AS.164.2015:33
sp. zn. 8 As 164/2015 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera
a soudců Mgr. Petry Weissové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: P. Z., zastoupeného
Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 3. 2015, čj. KrÚ 14845/2015/ODSH/14, o kasačních
stížnostech žalobce a P. K., zastoupeného Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem
Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka
v Pardubicích ze dne 26. 10. 2015, čj. 52 A 23/2015 - 68,
takto:
I. Kasační stížnost P. K. se odmítá .
II. Kasační stížnost žalobce se zamítá .
III. Žádný z účastníků řízení o kasační stížnosti P. K. nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
IV. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o své kasační stížnosti.
V. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti žalobce.
VI. P. K. se vrací zaplacený soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5000 Kč, který
mu bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
1. Žalobou ze dne 5. 3. 2015 brojil žalobce u Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky
v Pardubicích proti rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 2. 3. 2015,
čj. KrÚ 14845/2015/ODSH/14. Při zahájení řízení u krajského soudu byl žalobce zastoupen
Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem, na základě plné moci ze dne 4. 12. 2014. Uvedený právní
zástupce udělil dne 22. 12. 2014 substituční plnou moci advokátovi Mgr. Václavu Voříškovi.
2. Dne 14. 10. 2015 v 10.15 hod. se uskutečnilo u krajského soudu ústní jednání,
k němuž se za žalobce dostavil P. K., který soudu při zahájení ústního jednání předložil plnou
moc k zastupování žalobce, která mu byla udělena dne 13. 10. 2015. Krajský soud při tomto
ústním jednání s P. K. jako s obecným zmocněncem žalobce jednal.
3. Po skončení uvedeného ústního jednání, které bylo odročeno, krajský soud z databáze
u něj projednávaných věcí zjistil, že P. K. jako obecný zmocněnec zastupuje ještě v dalších dvou
soudních řízeních, týkajících se žalob proti rozhodnutí správního orgánu, a to jednak ve věci
vedené pod sp. zn. 52 A 58/2014, v níž jmenovaný jako obecný zmocněnec zastupuje žalobce J.
B. proti žalovanému Krajskému úřadu Pardubického kraje a dále ve věci vedené pod sp. zn. 61 A
19/2014, v němž je P. K. obecným zmocněncem žalobce R. Z. v řízení proti stejnému
žalovanému. Z uvedeného krajský soud dovodil, že P. K. jako obecný zmocněnec zastupuje
různé žalobce v různých věcech u něj vedených (sp. zn. 52 A 58/2014, sp. zn. 61 A 19/2014 a sp.
zn. 52 A 23/2015). Jelikož se všechny případy zastupování uskutečnily v průběhu roku 2015,
krajský soud měl za to, že mezi jednotlivými případy je i časová souvislost. Krajský soud tedy
uzavřel, že ze strany jmenovaného obecného zmocněnce nejde o činnost ojedinělou, nebo
jednorázovou a další zastupování z jeho strany podle §35 odst. 6 s. ř. s. nepřipustil.
II.
4. Proti usnesení krajského soudu se žalobce [dále též „stěžovatel a)“], i jeho obecný
zmocněnec P. K. [dále též „stěžovatel b)“], bránili kasační stížností z důvodu vyplývajícího z §
103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., pro nesprávné posouzení právní otázky soudem, a dále oba
stěžovatelé uplatnili také kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., spočívající v
nepřezkoumatelnosti napadeného usnesení pro nesrozumitelnost z důvodu neurčitého výroku.
5. Stěžovatelé považovali výklad §35 odst. 6 s. ř. s. předestřený krajským soudem
v napadeném usnesení za vadný. Pojem „opětovně“ obsažený v §35 odst. 6 s. ř. s. není
dostatečně určitý, aby bylo možno dovodit, že k takovému opětovnému zastupování ze strany
obecného zmocněnce P. K. skutečně došlo. Za pomoci gramatického a teleologického výkladu
tohoto neurčitého pojmu lze podle stěžovatelů za opětovnou považovat situaci, která již v
minulosti nastala a která se opakuje a k níž v budoucnu znovu několikrát dojde. Východiskem je
tedy určitý primární stav, který se opakuje, avšak tento primární stav nelze do celkového součtu
po sobě jdoucích opakování započítat. K opětování určitého stavu či situace proto dochází až
poté, co se uskuteční nejméně třikrát za sebou.
6. Z uvedeného stěžovatelé dovodili, že k opětovnému zastupování dojde pouze za situace,
kdy stejný obecný zmocněnec zastupuje ve čtvrtém případě za sebou, přičemž právě až čtvrté
zastupování je zastupováním opakovaným, které je podle §35 odst. 6 s. ř. s. nepřípustné,
tj. v duchu zásady „třikrát a dost“. Tento závěr koresponduje i úmyslu zákonodárce,
který se podle stěžovatelů použitím výrazu opětovně snažil zabránit situaci, aby docházelo
k zastupování ve větším rozsahu jednotlivci bez právního vzdělání, tedy obecnými zmocněnci.
Opětovné zastupování však nelze spatřovat v případě, kdy jeden a ten samý obecný zmocněnec
vystupuje ještě ve dvou jiných řízeních, tedy v celkovém počtu tří řízení, jak je tomu nyní.
7. Stěžovatelé měli za to, že výklad neurčitého pojmu „opětovně“, jak byl proveden
krajským soudem, je v kolizi s právem každého účastníka na právní pomoc, vyplývající z čl. 37
odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Při výkladu uvedeného pojmu
je třeba vycházet z principu proporcionality a poměřovat tento výklad s právem účastníka
soudního řízení na právní pomoc. Toto právo nelze krátit na úkor ochrany obchodních zájmů
advokátů, což je podle stěžovatelů jediným účelem právní úpravy obsažené v §35 odst. 6 s. ř. s.
Zásah do práv účastníka řízení v případě odmítnutí zmocněnce by totiž byl neúměrně větší,
než pokud bude tento neurčitý pojem vykládán způsobem nastíněným stěžovateli.
8. Stěžovatelé dále namítali, že není splněn ani předpoklad blízké časové souvislosti mezi
jednotlivými případy zastupování obecným zmocněncem, který by mohl odůvodňovat závěr,
že zastupování není činností ojedinělou či jednorázovou. V řízení vedeném pod sp. zn. 52 A 58/2014
(žaloba J. B.) proběhlo ústní jednání dne 1. 4. 2015, v dalších dvou případech, v nichž se
stěžovatel P. K. účastnil jako obecný zmocněnec, se ústní jednání u krajského soudu konalo dne
14. 10. 2015 (sp. zn. 61 A 19/2014 a sp. zn. 52 A 23/2015). Mezi těmito případy zastupování
tedy uplynulo více než 6 měsíců. V odůvodnění napadaného usnesení podle stěžovatelů chybí
právní posouzení, zda období překračující půl roku (mezi prvním a dalšími dvěma případy
zastupování) splňuje požadavek, že řízení proběhla v blízké časové souvislosti, tedy že lze
dovodit, že zastupování není činností ojedinělou, nebo jednorázovou. S uvedeným byl povinen
se krajský soud vypořádat. Jednak z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu nevyplývá
„obecný návod“, kdy k blízké časové spojitosti v případě opětovného zastupování dochází a
navíc je třeba každý případ posuzovat individuálně. Podle stěžovatelů krajský soud pochybil, když
dovodil, že mezi jednotlivými případy zastupování obecným zmocněncem – stěžovatelem P. K.,
byl požadavek blízké časové spojitosti naplněn, aniž se touto skutečností v odůvodnění svého
usnesení blíže zabýval.
9. Podle stěžovatelů nelze věci přehlédnout, že důvodem zastupování stěžovatele a)
obecným zmocněncem, byla skutečnost, že krajský soud nevyhověl omluvě právního zástupce
Mgr. Voříška [jednajícího v substituci za zvoleného advokáta Mgr. Topola, který v řízení
před krajským soudem stěžovatele a) původně zastupoval na základě udělené plné moci]
z ústního jednání nařízeného u něj na 14. 10. 2015. Přitom stěžovatel a), ačkoliv mohl soudu
například předložit doklad o své pracovní neschopnosti a dosáhnout tak odročení jednání,
ve snaze nezmařit tímto způsobem ústní jednání, zvolil ke svému zastupování právě obecného
zmocněnce. Smyslem právní úpravy obsažené v §35 odst. 6 s. ř. s. podle stěžovatelů není bránit
občanské solidaritě a vzájemné výpomoci osob bez právního vzdělání při zastupování účastníka
v soudním řízení, nýbrž zamezit úplatnému právnímu poradenství osobami bez adekvátního
právního vzdělání. K tomu, aby závěr o nepřipuštění zastoupení P. K. byl opodstatněný, je třeba
existence podezření, že obecný zmocněnec poskytuje právní poradenství bez adekvátního
právního vzdělání opakovaně a za úplatu a aby toto podezření bylo vysloveno přímo v
rozhodnutí o nepřípustnosti zastoupení. I proto není důvodu, aby zastoupení v řízení o žalobě
ve věci stěžovatele a) ze strany P. K. nebylo připuštěno.
10. Stěžovatelé dále namítali, že i kdyby byl správný výklad pojmu „opětovného“ zastoupení,
jak jej předestřel krajský soud, tedy že zastoupení je přípustné pouze dvakrát a ve třetím případě
je již zastoupení nepřípustné, v případě stěžovatele b) k takovému opětovnému zastupování
přesto nedošlo. Pro posouzení věci je totiž významné, že účinky procesní plné moci udělené
účastníkem vůči soudu nastávají okamžikem, kdy je tato plná moc soudu předložena. Od té doby
je soud povinen ze zástupcem jednat. P. K. se nejprve dostavil k ústnímu jednání ve věci
stěžovatele a) P. Z. V době před tímto zastupováním jednal P. K. jako obecný zmocněnec pouze
v jediné jiné právní věci (sp. zn. 52 A 58/2014 v dubnu 2015). Poté, co při ústním jednání dne 14.
10. 2015 zahájeném v 10.30 hod., zastupoval P. K. stěžovatele a), dostavil se téhož dne, avšak
v jinou hodinu (13.30 hod.), jako obecný zmocněnec také ve věci žalobce R. Z. (sp. zn. 61 A
19/2014). Plná moc byla vždy předložena až před zahájením ústního jednání. Z uvedené časové
posloupnosti podle stěžovatelů vyplývá, že dříve vůči krajskému soudu nabylo účinnosti právní
zastoupení v případě stěžovatele a), P. Z., než ve věci R. Z. Krajský soud tedy nemohl vyslovit
nepřípustnost zastoupení v nyní posuzované věci, jelikož se jednalo teprve o druhý případ
zastoupení, tudíž nešlo o zastupování opětovné. Třetím případem zastupování byla až věc
žalobce R. Z. (sp. zn. 61 A 19/2014). Nepřípustnost zastoupení tedy mohla být vyslovena
nanejvýš v jeho případě.
11. Nezákonnost napadeného usnesení je podle stěžovatelů dána i z dalšího důvodu. Jednal-li
krajský soud s P. K. jako s obecným zmocněncem stěžovatele a) při ústním jednání dne 14. 10.
2015, čímž zastoupení fakticky připustil, nebyl oprávněn posléze vydat usnesení o nepřipuštění
tohoto zastoupení. Ustanovení §35 odst. 6 s. ř. s. podle stěžovatelů nelze interpretovat tak, že
soudy jsou oprávněny již existující zastoupení kdykoli zrušit, ale pouze tak, že při uplatnění plné
moci jsou oprávněny rozhodnout o případném nepřipuštění takového zmocnění. Měl-li krajský
soud v úmyslu nepřipustit zastoupení stěžovatele a) obecným zmocněncem, byl povinen o
nepřipuštění zastoupení rozhodnout již při ústním jednání, kde obecný zmocněnec za stěžovatele
a) poprvé jednal. Akceptoval-li krajský soud uvedené zastoupení a umožnil obecnému zmocněnci
zastupovat stěžovatele a) při ústním jednání, nebyl oprávněn toto zastoupení následně
nepřipustit.
12. Stěžovatelé dále namítali, že napadané usnesení obsahuje neurčitý výrok a v důsledku
toho je nepřezkoumatelné. Výrok napadeného usnesení neobsahuje uvedení důvodu,
pro který je zastoupení nepřípustné, tedy není v něm uvedeno, že obecný zmocněnec zastupuje
v různých věcech opětovně. Výrok uvedeného usnesení neobsahuje ani přesné označení
zákonného ustanovení, na základě kterého se nepřípustnost zastoupení vyslovuje.
Podle stěžovatelů však tyto nedostatky nemohou být napraveny v odůvodnění napadeného
usnesení. V opačném případě totiž nemohou stěžovatelé vhodně formulovat svoji argumentaci
směřující proti věcné správnosti usnesení. Nejsou-li z výroku usnesení zřejmé důvody,
pro které nebyl obecný zmocněnec jako zástupce účastníka řízení připuštěn, ani v něm není
uveden odkaz na příslušné zákonné ustanovení, nelze výrok považovat za dostatečně určitý
a srozumitelný. S ohledem na skutečnost, že pouze výrok rozhodnutí nabývá právní moci
a vykonatelnosti, je třeba trvat na co nejpřesnějším vymezení nepřípustnosti zastoupení přímo
ve výroku rozhodnutí, včetně odkazu na příslušné ustanovení zákona. Stěžovatelé tedy navrhují
napadené usnesení krajského soudu zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
III.
13. Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV.
14. Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval, zda mají kasační stížnosti obou stěžovatelů
požadované náležitosti, byly podány včas a osobami oprávněnými. Dospěl přitom k závěru,
že stěžovatel b), P. K., je osobou zjevně neoprávněnou k podání kasační stížnosti.
15. Ve smyslu §105 odst. 1 s. ř. s. jsou účastníky řízení o kasační stížnosti stěžovatel,
a všichni, kdo byli účastníky původního řízení. Není pochyb o tom, že stěžovatel b) nebyl
účastníkem předchozího řízení před krajským soudem. Bylo tudíž třeba posoudit,
zda byl k podání kasační stížnosti přesto oprávněn proto, že byl osobou, jíž se týkalo kasační
stížností napadené usnesení.
16. Stěžovatelem podle §105 odst. 1 s. ř. s. může být zejména některý z účastníků původního
řízení před krajským soudem. Může jím být také osoba zúčastněná na řízení, jakož i osoby,
kterým byly v řízení před krajským soudem uloženy nějaké povinnosti, aniž byly účastníkem
řízení (např. svědci). Stěžovatelem může být i ten, komu v důsledku rozhodnutí vznikne újma
na jeho právech (např. znalec či tlumočník). Přestože okruh stěžovatelů může být širší,
než byl okruh účastníků původního řízení před krajským soudem, není současně možné,
aby kasační stížnost mohla podat jakákoliv třetí osoba, která v řízení před krajským soudem
nebyla dotčena na svých právech (procesních ani hmotných) a které ani nebyla rozhodnutím
soudu uložena žádná povinnost (srov. také POTĚŠIL, L., ŠIMÍČEK, V. a kol., Soudní řád správní.
Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 1022).
17. Právě v takovém postavení se nachází stěžovatel b). Tomu v řízení před krajským soudem
nebyla žádná povinnost uložena a žádná jeho práva (procesní ani hmotná) nebyla dotčena.
V postavení obecného zmocněnce přitom nelze hovořit ani o nepřímém dotčení práv
v garantovaných např. č. 37 odst. 2 (toto právo svědčí účastníkem řízení) nebo čl. 26odst. 1
(jehož podstatou je výkon povolání, který je naopak u institutu obecného zmocněnce pojmově
vyloučen) Listiny základních práv a svobod. Nemohl se stát účastníkem řízení jen proto,
že se sám za účastníka označil a podal kasační stížnost.
18. Nejvyšší správní soud proto ve smyslu §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s. kasační stížnost stěžovatele b) odmítl, neboť byla podána osobou k tomu zjevně
neoprávněnou.
19. Nejvyšší správní soud se dále zabýval posouzením důvodnosti kasační stížnosti
stěžovatele a) v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Zkoumal také, zda napadené
usnesení netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4
s. ř. s.).
20. Kasační stížnost stěžovatele a) není důvodná.
21. Nejvyšší správní soud se předně zabýval stížní námitkou nepřezkoumatelnosti
napadeného usnesení pro neurčitost jeho výroku.
22. Výrok napadeného usnesení zní: „Zastoupení žalobce P. K., jako obecným zmocněncem, se
nepřipouští.“ Podle stěžovatele je nezbytnou náležitostí výrokové části jednak uvedení důvodu, pro
nějž není zastoupení připuštěno a také uvedení konkrétního zákonného ustanovení, podle něhož
bylo rozhodnuto. Takové požadavky na určitost výroku usnesení však ze zákona dovodit nelze a
nejsou nezbytnými ani z důvodů namítaných stěžovatelem a), tedy proto, aby mohl uplatnit
věcnou argumentaci v opravném prostředku, jímž brojí proti napadenému usnesení.
23. Ve smyslu §55 odst. 5 s. ř. s. platí o usnesení přiměřeně ustanovení o rozsudku,
což se týká primárně jeho náležitostí. Ty vyplývají z §54 odst. 2 s. ř. s., podle nějž usnesení musí
obsahovat označení soudu, soudců, kteří ve věci rozhodli, účastníků a jejich zástupců,
projednávané věci, dále výrok, odůvodnění, poučení o opravném prostředku a den a místo
vyhlášení. Přitom je třeba mít na paměti, že uvedené obsahové náležitosti usnesení jsou
ve vzájemné spojitosti, tedy tvoří integrální součást rozhodnutí jako celku. Tato skutečnost
je významná proto, že stěžovatel a) v nynější věci akcentuje požadavek na určitost výrokové části,
kterou spojuje s uvedením důvodů i zákonného ustanovení, na základě nichž bylo rozhodnuto,
jako by výrok napadeného usnesení představoval izolovanou část celého usnesení, nemající
žádnou vazbu na jeho ostatní obsah, zejména na odůvodnění. Přestože je nepochybné,
že výroková část usnesení je částí nejpodstatnější, jelikož je odrazem názoru soudu na obsah
určitého návrhu učiněného účastníkem řízení, resp. na určitou právní skutečnost, přesto teprve
z navazující části rozhodnutí, kterou je odůvodnění, se účastník řízení seznamuje s důvody,
pro něž bylo soudem rozhodnuto právě tak, jak je vysloveno ve výrokové části.
24. Zákon (soudní řád správní) ani ustálená soudní praxe ve správním soudnictví nevyžadují,
aby odkaz na právní normu, podle níž je v určité věci rozhodováno, tvořil součást výrokové části
usnesení. Naopak, z §157 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. a §55 odst. 5 s. ř. s. plyne,
že právě v odůvodnění usnesení se krom jiného uvádí i právní posouzení věci, v jehož rámci
je uveden i odkaz na příslušná aplikovaná zákonná ustanovení.
25. To, zda výroková část usnesení naplňuje požadavek určitosti, je třeba posuzovat nikoliv
podle toho, zda jeho součástí je odkaz na aplikované právní normy, nýbrž podle toho,
zda je ve výroku jednoznačně a nezaměnitelně vymezeno, jaké konkrétní právo se účastníku
řízení přiznává, či jaké konkrétní povinnosti se mu ukládají, jaký právní stav je deklarován, nebo
o jakém rozhodnutí správního orgánu a jakým konkrétním způsobem bylo pojednáno,
resp. jakým jiným způsobem se soud k návrhu účastníka řízení vyjadřuje způsobem, o němž nelze
mít žádných pochyb.
26. V nyní posuzované věci splňuje napadené usnesení veškeré požadavky na určitost,
přesnost a srozumitelnost výrokové části. Skutečnost, že součástí výroku napadeného usnesení
není uvedení důvodu, pro který soud zastoupení stěžovatele a) obecným zmocněncem
nepřipustil, proto nečiní výrokovou část usnesení neurčitou, jak se stěžovatel a) mylně domnívá.
Obsahem výroku totiž nezbytně nutně musí být vyjádření, „jak“ soud uvážil o návrhu účastníka
řízení, popřípadě určité skutečnosti či určitém stavu, o němž rozhoduje (zde o přípustnosti
zastoupení žalobce obecným zmocněncem). Z jakých důvodů takto rozhodl a také podle jakého
právního předpisu a podle jaké určité právní normy, je naproti tomu nedílnou součástí
odůvodnění rozhodnutí. Právě v odůvodnění rozhodnutí je tedy obsažena odpověď na otázku
„proč“ soud rozhodl způsobem vyjádřeným ve výrokové části rozhodnutí.
27. Tyto požadavky napadené usnesení naplňuje. Z jeho výrokové části je zřejmé, „co“ soud
posuzoval (přípustnost zastoupení) a „jak“ posuzovanou situaci vyhodnotil (zastoupení určitým
obecným zmocněncem nepřipustil). Důvody svého rozhodnutí, tedy odpověď na otázku „proč“,
jakož i na základě jakého právního předpisu a konkrétní právní normy, vyložil krajský soud
v odůvodnění svého usnesení.
28. Z uvedených důvodů kasační soud výrokovou část napadeného usnesení za neurčitou
nepovažuje, tudíž neshledává napadené usnesení nepřezkoumatelným. Ostatně i stěžovateli a)
je zcela zřejmé, co soud posuzoval a jak rozhodl, když v kasační stížnosti proti usnesení brojí
velmi obsáhlou věcnou argumentací, aniž by tvrzená absence důvodu nepřipuštění zastoupení
či odkaz na zákonné ustanovení, podle něhož bylo rozhodováno ve výrokové části usnesení,
bylo této argumentaci jakkoliv na závadu.
29. Nejvyšší správní soud nesdílí ani názor stěžovatele a), že věc byla krajský soudem
nesprávně právně posouzena. Napadené usnesení proto nepovažuje za nezákonné.
30. Spornou je otázka přípustnosti zastupování podle §35 odst. 6 s. ř. s. v případě, že stejný
obecný zmocněnec zastupuje účastníky řízení ve více různých věcech, zejména pak výklad toho,
co lze rozumět opětovným zastupováním.
31. Krajský soud vyslovil, že již v pořadí třetí zastoupení stejným obecným zmocněncem,
které se uskuteční v určité časové souvislosti (zde v rozmezí přibližně půl roku), lze za opětovné
zastupování obecným zmocněncem považovat. Tento závěr opírá o judikaturu Nejvyššího soudu
(rozsudek ze dne 30. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2642/2013), která se sice vztahuje k problematice
zastupování obecným zmocněncem podle §27 odst. 2 o. s. ř., ten však obsahuje shodné důvody
nepřípustnosti zastupování jako §35 odst. 6 s. ř. s. Stěžovatel a) naopak má za to, že teprve čtvrté
a další opakované zastupovaní stejným obecným zmocněncem v různých věcech v jisté časové
souvislosti, je ve smyslu §35 odst. 6 s. ř. s. nepřípustné, jelikož je opětovným zastupováním.
32. V nyní posuzované věci kromě zastupování stěžovatele a) obecný zmocněnec P. K. (věc
sp. zn. 52 A 23/2015) zastupoval různé žalobce ještě v dalších dvou řízeních vedených u stejného
krajského soudu. Jednalo se o věc J. B. vedenou pod sp. zn. 52 A 58/2014 a o věc žalobce R. Z.
vedenou pod sp. zn. 61 A 19/2014. Ve všech třech případech se jednalo o řízení, v nichž jako
žalovaný vystupoval Krajský úřad Pardubického kraje. Tyto skutečnosti krajský soud ověřil ve své
databázi projednávaných věcí. První případ zastupování (věc sp. zn. 52 A 58/2014) se uskutečnil
v dubnu roku 2015, s odstupem přibližně půl roku poté, dne 14. 10. 2015, proběhly další dva
případy zastupování (ve věcech sp. zn. 61 A 19/2014 a sp. zn. 52 A 23/2015).
33. Smyslem a účelem institutu obecného zmocněnce je v zásadě pomoc účastníkovi řízení
v lepším hájení jeho práv a v zefektivnění řízení např. v podobě zprostředkování písemné
komunikace se soudem, či v osobní účasti zmocněnce při nařízeném ústním jednání,
jehož se osobně účastník řízení nemůže zúčastnit, nebo jiné obdobné pomoci (srov. přiměřeně
rozsudek kasačního soudu ze dne 4. 5. 2011, čj. 1 As 27/2011 - 81). Obecný zmocněnec
však zpravidla není osobou, která zastupuje účastníka řízení primárně pro svoji právní erudici,
za účelem poskytování kvalifikovaných právní služeb. K takovému odbornému právnímu
zastupování jsou naopak povolány osoby mající právní vzdělání, které poskytování právní
pomoci vykonávají jako svoji samostatnou (výdělečnou) podnikatelskou činnost, a to na rozdíl
od obecného zmocněnce na základě určité právní regulace (zejména podle zákona o advokacii).
34. V naznačeném smyslu se k zastupování obecným zmocněncem v souvislosti s právem
zakotveným v čl. 37 odst. 2 Listiny vyjádřil Ústavní soud v usnesení I. ÚS 2428/08, ze dne
10. 2. 2009, v němž mimo jiné dovodil, že „[p]okud účastník řízení projeví vůli k zastupování
tzv. obecným zmocněncem, tento vztah již nepožívá ochrany na úrovni ústavněprávních předpisů. Ústavně právní
rovina totiž nezaručuje právo na jakékoliv zastoupení účastníka řízení, ale zajišťuje právo na volbu
kvalifikované, tj. právní pomoci. Smyslem instituce obecného zmocněnce je naopak pomoci účastníkovi v určité věci
a procesně ho zastupovat, nikoli však poskytování právních služeb, právní pomoci.“ Jak dále Ústavní soud
v citovaném usnesení uvedl, „[p]oskytování právní pomoci advokacií se tedy děje ve veřejném zájmu.
Zákonodárce tak sleduje, aby se účastníku řízení, jestliže si již zvolí zastoupení za účelem poskytnutí právní
služby, dostalo skutečně kvalifikované právní pomoci, kterou od poskytovatele může opodstatněně očekávat. Stát
tak umožňuje - se zřetelem na atributy advokacie - garanci práv a svobod jednotlivců, včetně základních lidských
práv a svobod. Pokud by byli do soudního řízení připuštěni tzv. pokoutníci, na což lze usuzovat (předpokládat)
ze skutečnosti, že konkrétní osoba vystupuje jako obecný zmocněnec v různých věcech opětovně, nemohl by stát
shora nastíněný legitimní cíl účinně naplňovat. Je tedy dán veřejný zájem na ochraně v zásadě výlučného postavení
advokátů v systému ochrany práv (tedy včetně civilního řízení). Smyslem a účelem §27 odst. 2 o.s.ř. je tedy zájem
na ochraně jednotlivců jako účastníků řízení před nekvalifikovaným zastupováním osobami nenacházejícími
se ve specifickém (profesionálním) postavení osoby práva znalé (především advokáta) a ochrana (v zásadě)
výlučného postavení advokátů v systému ochrany práv, tedy ochrana před tzv. pokoutnictvím (poskytování právních
služeb za úplatu osobami práva neznalého, na které se nevztahuje zákonná úprava, především zákon
o advokacii).“ (veškerá zvýraznění provedena dodatečně soudem).
35. Práva každého na právní pomoc vyplývajícího z čl. 37 odst. 2 Listiny se dovolává
v kasační stížnosti i stěžovatel a). Ze shora uvedeného je však zřejmé, že se mýlí, pokud v kasační
stížnosti obhajuje své zastupování obecným zmocněncem P. K. právě poukazem na čl. 37 odst. 2
Listiny. Naopak zákonodárce právě tím, že v §35 odst. 6 s. ř. s. (ale shodně i v §27 odst. 2 o. s.
ř.), stanovil určité požadavky na zastupování obecným zmocněncem, omezil možnosti, za nichž
lze obecného zmocněnce jako zástupce účastníka do řízení k hájení jeho práv připustit. Těmito
kritérii, která nelze překročit, jsou právě zmíněná opětovnost zastupování, anebo skutečnost, že
osoba obecného mocněnce není k řádnému zastupování zřejmě způsobilá (což však není nyní
posuzovaný případ).
36. Jak již výše uvedeno, při posouzení naplnění kritéria opětovnosti zastupování krajský
soud vyšel z judikatury Nejvyššího soudu, z níž plyne, že „[o]kolnost, zda obecný zmocněnec vystupuje
v různých věcech opětovně, závisí na posouzení konkrétního případu. Takovým vystupováním lze zpravidla
rozumět zastupování více než dvou účastníků ve věcech, které spolu skutkově nesouvisí, zastupování stejného
účastníka ve více než dvou věcech skutkově spolu nesouvisejících apod., přičemž mezi jednotlivými případy
je taková časová souvislost, která odůvodňuje závěr, že nejde o činnost jen ojedinělou nebo jednorázovou. Není
rozhodné, zda obecný zmocněnec vystupuje jako zástupce u jednoho nebo u více soudů. Soud při rozhodování podle
§27 odst. 2 in fine o. s. ř. posuzuje pouze otázku opakovanosti (opětovnosti) zastupování obecným zmocněncem
v různých věcech, nikoliv již otázku úplatnosti či morální závadnosti takového zastupování.“ (srov. rozsudky
Nejvyššího soudu ze dne 30. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2642/2013, nebo ze dne 23. 6. 2015,
sp. zn. 30 Cdo 2281/2014).
37. Právě s poukazem na tyto závěry a výklad pojmu opětovného zastupování, jak byl podán
Nejvyšším soudem, krajský soud dovodil, že obecný zmocněnec P. K. zastupuje v různých
věcech opětovně, tudíž takové zastupování shledal nepřípustným. Ke shodnému závěru se
přiklání i Nejvyšší správní soud. Neshledává totiž důvod, pro který by nebylo možno výklad
toho, co lze chápat opětovným zastupováním, jak jej podal Nejvyšší soud, použít i v řízení ve
správním soudnictví. Kritéria nepřípustnosti zastupování obecným zmocněncem jsou
totiž procesními předpisy jak v civilním řízení (§27 odst. 2 o. s. ř.), tak i v řízení probíhajícím
podle soudního řádu správního (§35 odst. 6 s. ř. s.) nastavena zákonodárcem identicky.
38. Za neopodstatněnou považuje Nejvyšší správní soud argumentaci stěžovatele a),
jíž v kasační stížnosti brojí proti závěru krajského soudu, že ani tři případy zastupování stejným
obecným zmocněncem nenaplňují požadavek opětovnosti. To stěžovatel a) dovozuje
z gramatického a teleologického výkladu tohoto neurčitého pojmu v návaznosti na zásadu „třikrát
a dost“ a z uvedeného dále usuzuje, že teprve čtvrtý opakovaný případ zastupování by bylo
možno chápat jako zastupování opětovné, a proto nepřípustné. Jak již bylo výše uvedeno,
úmyslem zákonodárce, který považuje za nepřípustné zastupování obecným zmocněncem
v případech, kdy se jedná o opětovné zastupování v různých věcech, je veřejný zájem na ochraně
kvalifikované právní pomoci. Výklad toho, co lze rozumět opětovným zastupováním, však vždy
závisí na okolnostech konkrétního případu, v němž je zastupování obecným zmocněncem
realizováno. To, že by o opětovném zastupování bylo možno hovořit teprve ve čtvrtém
opakovaném případě zastupování různých účastníků v různých věcech, nemá oporu nejen v dikci
§35 odst. 6 s. ř. s., ale nelze to dovodit ani z důvodové zprávy k soudnímu řádu správnímu,
z níž by jinak bylo možno na případný úmysl zákonodárce usuzovat.
39. Ostatně stěžovatelem a) prezentovaný výklad pojmu „opětovné“ zastupování zcela
odporuje i obecně přijímanému významu slova „opětovně“ v běžném jazyce a je pouze
individuálním výkladem stěžovatele. Spíše naopak, dostane-li se jedinec do určité situace,
nastane-li určitý stav nebo vykoná-li jedinec stejnou činnost znovu (rozuměj podruhé), bude
to považovat za situaci, stav nebo činnost opětovnou, tedy za takovou, která se „zase“ vyskytla,
projevila či uskutečnila, tedy zopakovala. V běžném jazyce se opětovností či opakováním rozumí
již každý další případ, k němuž jednou v minulosti došlo, tedy druhé, třetí či jakékoliv další
opakování. Z uvedeného důvodu nelze náhled stěžovatele a) na výklad neurčitého pojmu
„opětovně“ tak, že jde o čtvrté a další následné opakování téhož, akceptovat. Proto Nejvyšší
správní soud nepovažuje za diskriminační, resp. v rozporu s principem proporcionality,
pokud se krajský soud při výkladu neurčitého pojmu „opětovného“ zastupování obecným
zmocněncem přidržel výkladu, jak byl podán Nejvyšším soudem a tudíž za opětovné považoval
třetí časově související opakované zastupování stejným obecným zmocněncem v řízení o žalobě
ve správním soudnictví ve věcech různých žalobců, které spolu skutkově nesouvisejí.
40. Okolnosti tohoto případu a zjištění učiněná krajským soudem v databázi projednávaných
řízení jednoznačně svědčí pro závěr vyslovený krajským soudem, že P. K. jako obecný
zmocněnec vystupuje v zastoupení různých žalobců v nesouvisejících věcech poněkolikáté
v průběhu období v délce trvání přibližně půl roku (od dubna do října roku 2015), tedy působí
takto opětovně.
41. Ačkoliv stěžovatel a) onen půlroční časový odstup mezi prvním a dalšími dvěma případy
zastupování považuje za dostatečný k tomu, aby nebylo možno dovodit časovou souvislost mezi
jednotlivými případy, Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem naopak uzavřel,
že jednotlivé případy zastupování P. K. nelze považovat za zcela nahodilé, jednotlivé a ojedinělé a
v podstatě co do jejich časového zařazení izolované. Čím blíže sobě (z časového hlediska) se
jednotlivé případy zastupování opakují, tím spíše lze usoudit, že se nejedná o nahodilost, ale ve
své podstatě o systematické zastupování, které nelze v případě obecného zmocněnce aprobovat.
Ten totiž není povolán k tomu, aby zastupování prováděl jako svoji soustavnou činnost.
42. V nynější věci nelze odhlédnout od skutečnosti, že zastupování P. K. se ve dvou věcech
(sp. zn. 52 A 23/2015 a sp. zn. 61 A 19/2014) uskutečnila v jeden a ten samý den. To v podstatě
jakoukoliv nahodilost či ojedinělost tohoto zastupování vylučuje. Zmíněné duplicitní zastupování
jedním obecným zmocněncem ve dvou různých věcech ve stejný den naopak opodstatňuje závěr,
že obecný zmocněnec P. K. toto zastupování jako procesní pomoc a usnadnění vystupování
účastníka v soudním řízení, realizuje ne nahodile a výjimečně v ojedinělých případech. Kasační
soud považuje za velmi nepravděpodobné, aby zastupování dvou různých účastníků (žalobců)
v různých věcech v jednom dni bylo dílem pouhé náhodné a ojedinělé občanské výpomoci a
usnadnění či zefektivnění procesního postavení těchto jednotlivých žalobců, bez skrytého záměru
poskytovat současně i „neoficiální právní služby“, jak se snaží stěžovatel a) předestřít. O opaku
svědčí i stížní argumentace, v níž se stěžovatel dovolává čl. 37 odst. 2 Listiny, tedy práva každého
na právní pomoc, kterou však není podle uvedeného článku Listiny povolán poskytovat obecný
zmocněnec. Za zcela nerozhodné je třeba považovat stěžovatelem a) namítanou skutečnost, zda
takto obecný zmocněnec vystupuje bezúplatně či za úplatu. Uvedené nemá pro posouzení
přípustnosti zastupování obecným zmocněncem podle §35 odst. 6 s. ř. s. žádný význam.
43. Nejvyšší správní soud proto neshledal ve výkladu §35 odst. 6 s. ř. s., jak jej provedl
krajský soud vzhledem k okolnostem projednávané věci, žádné pochybení. Za stěžejní je třeba
považovat skutečnost, že tentýž obecný zmocněnec zastupoval v průběhu relativně krátkého,
půlročního, časového úseku různé účastníky v různých věcech celkem třikrát, z toho dva případy
zastoupení se uskutečnily v jednom a tom samém dni. To zcela nepochybně nasvědčuje závěru,
že uvedený obecný zmocněnec takto působí nikoliv nahodile a ojediněle, nýbrž opakovaně, slovy
zákonodárce opětovně.
44. Stěžovatel a) v této souvislosti vytýkal, že se krajský soud nevypořádal s tím, zda doba
půl roku mezi jednotlivými případy zastupování ze strany obecného zmocněnce (mezi prvním
a dalšími dvěma případy zastupování) je dobou, naplňující judikaturou vyslovený požadavek
na časovou souvislost jednotlivých případů zastupování. Podle Nejvyššího správního soudu
však ani v tomto směru krajský soud nepochybil. Obecný návod, kdy je dána časová souvislost
jednotlivých případů zastupování, a kdy nikoliv, dát nelze. Naopak je vždy třeba důsledně dbát
okolností konkrétního případu a tuto časovou souvislost posuzovat v každé věci samostatně,
znovu a s ohledem na to, co vyjde v řízení najevo. V nyní projednávaném případě Nejvyšší
správní soud, ve shodě s krajským soudem, dospěl k závěru, že takovou časovou souvislost mezi
jednotlivými případy zastupování účastníka obecným zmocněncem P. K. dovodit lze, o čemž
bylo pojednáno shora, a proto i tuto argumentaci stěžovatele a) je třeba jako neopodstatněnou
odmítnout.
45. Stěžovateli a) nelze také přisvědčit, že nepřípustnost zastupování obecným zmocněncem
P. K. nebylo možno vyslovit, jelikož případ zastupování v této věci (sp. zn. 52 A 23/2015) byl v
pořadí druhým případem zastupování uvedeným obecným zmocněncem, a proto judikaturou
nastíněná kritéria nemohla být v tomto případě naplněna (nejednalo se o opětovné, tedy třetí,
zastupování jmenovaným obecným zmocněncem).
46. Ke zkoumání podmínek zastoupení je soud povolán kdykoliv za řízení. To, že krajský
soud nejprve s P. K. při ústním jednání dne 14. 10. 2015 ve věci sp. zn. 52 A 23/2015 jako se
zástupcem stěžovatele a) jednal a teprve následně ověřoval, zda uvedený obecný zmocněnec
nezastupuje také jiné účastníky řízení v dalších věcech, není na závadu. Naopak s poukazem na §
103 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. nelze tomuto postupu ničeho vytknout. Pokud měl krajský
soud za to, že účastníka řízení zastupuje osoba, která k zastupování není ve smyslu §35 odst. 6 s.
ř. s. způsobilá, bylo jeho povinností tuto skutečnost prověřit, což krajský soud učinil. Zda se
jednalo o řízení, které nebylo v pořadí třetím či dalším, nýbrž, jak namítá stěžovatel a), teprve
druhým, zde nehraje žádnou roli. Podstatné je, že v okamžiku, kdy soud podmínky přípustnosti
zastupování daným obecným zmocněncem posuzoval, již plné moci ve všech třech zjištěných
případech zastupování byly vůči soudu účinné, tedy kritérium opětovnosti zastupování bylo u
obecného zmocněnce P. K. naplněno.
47. Za nesprávný považuje Nejvyšší správní soud také názor stěžovatele a), že pokud
již jednou krajský soud s obecným zmocněncem v řízení jednal, nebylo možno nepřípustnost
tohoto zastoupení posléze vyslovit. Krajský soud správně poukázal na skutečnost, že účinky
dosavadních úkonů, které nepřipuštěný obecný zmocněnec učinil před tím, než bylo rozhodnuto
o nepřípustnosti zastupování, zůstaly zachovány. Nepřípustnost zastupování se může týkat pouze
následných úkonů obecného zmocněnce do budoucna poté, co se rozhodnutí soudu, jímž bylo
o nepřípustnosti tohoto zastupování rozhodnuto, stane závazným vůči účastníkům řízení
(tj. po právní moci rozhodnutí). Naproti tomu vyslovení nepřípustnosti zastupování nemá žádný
vliv na již nastalé účinky procesních úkonů, které tento zástupce v řízení učinil před tím, než bylo
o nepřípustnosti zastupování rozhodnuto. Ani v tomto směru proto krajský soud nepochybil.
V.
48. Nejvyšší správní soud uzavřel, že napadené usnesení není nepřezkoumatelné
pro neurčitost výroku a krajský soud nepochybil ani při právním posouzení nepřípustnosti
zastupování stěžovatele a) obecným zmocněncem P. K. Žádný z uplatněných kasačních důvodů
neobstál, proto soud kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
49. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti P. K. Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 3 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s., podle něhož žádný z účastníků nemá právo na
náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo žaloba odmítnuta.
50. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti stěžovatele a) Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel a) nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti svědčilo, soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly.
51. O vrácení soudního poplatku zaplaceného P. K. za kasační stížnost bylo rozhodnuto
podle §10 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Soudní poplatek ve výši 5000
Kč bude stěžovateli b) vrácen ve smyslu §10a zákona o soudních poplatcích do 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 8. července 2016
JUDr. Jan Passer
předseda senátu