ECLI:CZ:NSS:2014:9.AFS.37.2013:54
sp. zn. 9 Afs 37/2013 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobce: Město Horní Bříza,
se sídlem Třída 1. máje 300, Horní Bříza, zast. Mgr. Tomášem Čermákem, advokátem se sídlem
Na Sadech 21, České Budějovice, proti žalované: Regionální rada regionu soudržnosti
Jihozápad, se sídlem Jeronýmova 1750/21, České Budějovice, zast. JUDr. PhDr. Oldřichem
Choděrou, advokátem se sídlem Jugoslávská 481/12, Praha, proti oznámení žalované ze dne
21. 11. 2012, o kasační stížnosti žalované proti usnesení Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 11. 4. 2013, č. j. 10 A 6/2013 - 36,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 11. 4. 2013,
č. j. 10 A 6/2013 - 36, se zrušuje .
II. Žaloba proti oznámení žalované ze dne 21. 11. 2012 se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení a vymezení sporu
[1.] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví
označené usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“), kterým
krajský soud pro předčasnost odmítl žalobu podanou proti shora uvedenému oznámení
stěžovatelky ze dne 21. 11. 2012 a postupem podle ustanovení §46 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen s. ř. s.), věc postoupil Ministerstvu
pro místní rozvoj ČR k vyřízení odvolání žalobce. Žalobou napadeným oznámením bylo žalobci
sděleno krácení finančních prostředků dotace (dále jen „oznámení o krácení dotace“), poskytnuté
na základě Smlouvy o podmínkách poskytnutí dotace z Regionálního operačního programu
NUTS II Jihozápad (dále též „smlouva o poskytnutí dotace“) uzavřené mezi žalobcem
a stěžovatelkou dne 8. 2. 2011.
[2.] Smlouva o poskytnutí dotace byla uzavřena na základě usnesení stěžovatelky (Výboru
Regionální rady) ze dne 8. 11. 2010, č. 455/2010, kterým bylo kladně rozhodnuto o projektové
žádosti žalobce o poskytnutí účelové dotace na projekt s názvem „Obytná zóna V Jámě“.
Uzavřením smlouvy o poskytnutí dotace se žalobce stal příjemcem dotace z Regionálního
operačního programu Jihozápad.
[3.] Žalobce předložil dne 20. 12. 2011 Závěrečnou monitorovací zprávu spolu s žádostí
o vyplacení dotace. Žalobou napadeným oznámením o krácení dotace ze dne 21. 11. 2012
stěžovatelka žalobce vyrozuměla o snížení výše poskytnuté dotace s odůvodněním, že část
doložených výdajů nebyla uznána způsobilou k proplacení.
[4.] Spornou otázkou v projednávané věci je posouzení povahy oznámení o krácení dotace,
tedy zda se jedná o rozhodnutí správního orgánu, nebo o postup vyplývající z uzavřené smlouvy
o poskytnutí dotace (tj. spor z veřejnoprávní smlouvy).
II. Posouzení věci krajským soudem
[5.] Krajský soud se při posuzování povahy oznámení o krácení dotace předně zabýval
možností aplikace ustanovení §14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů (dále též „rozpočtová pravidla“), na základě kterého jsou
rozhodnutí o poskytnutí dotace vyloučena ze soudního přezkumu. Dospěl přitom k závěru,
že citované ustanovení není v projednávané věci aplikovatelné, neboť napadené oznámení
o krácení dotace bylo vydáno až po rozhodnutí o schválení dotace a uzavření smlouvy
o podmínkách poskytnutí dotace, nejedná se tedy o samotné rozhodnutí o poskytnutí dotace
ve smyslu §14 rozpočtových pravidel.
[6.] Na základě tříprvkové definice vymezující pojem „správní orgán“ obsažené v rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, (všechna zde uváděná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz) dospěl krajský soud
dále k závěru, že stěžovatelku lze ve smyslu zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), považovat za správní orgán, neboť byla zřízena
zákonem č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, je právnickou osobou a její činnost
je financována ze státního rozpočtu a finančních prostředků Evropské unie.
[7.] S odkazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013,
č. j. 7 As 173/2012 - 44, krajský soud dále dovodil, že oznámení o krácení dotace určitým
způsobem negativně ovlivňuje sféru žalobce, přičemž za tento negativní jev lze považovat vznik
povinností v souvislosti se zajištěním úhrady zbývající částky, do které dotace nebyla poskytnuta
či samotné náklady žalobce, které mu vznikly v souvislosti s podáním žádosti o dotace.
V této souvislosti krajský soud konstatoval, že se jedná o rozhodování v oblasti veřejné správy;
současně není sporu o tom, že právní vztah vzniklý poskytnutím dotace je vztahem
veřejnoprávním, a proto je zřejmé, že žalobou napadené oznámení o krácení dotace není
vyloučeno ze soudního přezkumu a lze na něj aplikovat obecné předpisy vztahující
se ke správnímu řízení.
[8.] Krajský soud nicméně podanou žalobu jako nepřípustnou odmítl, neboť na základě
výkladu ustanovení §169 odst 1. písm. d) správního řádu, dospěl k závěru, že žalobce
před podáním žaloby nevyčerpal opravné prostředky. Dle citovaného ustanovení rozhoduje spory
z veřejnoprávní smlouvy správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou
veřejnoprávní smlouvy. Dle názoru krajského soudu je nadřízeným správním orgánem
stěžovatelky v souladu s ustanovením §14 odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev
a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, ve znění pozdějších předpisů, Ministerstvo
pro místní rozvoj. Krajský soud proto vedle odmítnutí podané žaloby přistoupil k postoupení
věci tomuto příslušnému nadřízenému správnímu orgánu k projednání v rámci odvolacího řízení.
III. Kasační stížnost, vyjádření žalobce a replika stěžovatele
[9.] Usnesení krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b), c), d), a e) s. ř. s.
[10.] Stěžovatelka předně konstatuje, že k poskytování dotací žadatelům, resp. příjemcům,
dochází na základě uzavřené smlouvy o podmínkách poskytnutí dotace, která v projednávaném
případě již byla mezi účastníky platně uzavřena. S ohledem na veřejnoprávní charakter vztahu
je dle stěžovatelky smlouva o podmínkách poskytnutí dotace uzavřená mezi žalobcem
a stěžovatelkou veřejnoprávní smlouvou svého druhu. Rovněž orgán veřejné moci je tudíž
touto smlouvou vázán. Stěžovatelka je přesvědčena, že postup, kterým byla žalobci krácena
dotace, byl zcela v souladu s uzavřenou smlouvou o poskytnutí dotace. V případě, že žalobce
dospěl k závěru, že stěžovatelka jednala v rozporu s uzavřenou smlouvou, měl postupovat
výlučně podle ustanovení §141 správního řádu a zahájit tzv. sporné řízení. Oznámení o krácení
dotace není rozhodnutím, nelze tak o něm v žádném případně vést odvolací řízení
podle ustanovení §81 a násl. správního řádu, jak uzavřel krajský soud, neboť tuto část správního
řádu nelze na spory z veřejnoprávních smluv aplikovat. Pokud tedy mělo být podání žalobce
posouzeno podle svého obsahu, pak mohlo být vyhodnoceno jedině jako návrh na zahájení
sporného řízení dle ustanovení §141 odst. 2 správního řádu a nikoli jako odvolání dle ustanovení
§81 a násl. téhož předpisu.
[11.] Na základě shora uvedeného stěžovatelka Nejvyššímu správnímu soudu navrhla,
aby napadené usnesení zrušil a žalobu odmítl.
[12.] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na ustanovení §16e odst. 1 písm. d)
zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, dle kterého je rozhodujícím aktem
přidělení dotace usnesení Výboru Regionální rady a nikoliv smlouva o poskytnutí dotace;
smlouva tudíž nemůže nahradit individuální správní akt, neboť ten byl učiněn již usnesením
Výboru Regionální rady o přidělení dotace. Dále žalobce zdůrazňuje, že pro existenci
veřejnoprávních smluv svého druhu nevytváří správní řád prostor a spor z ní by dle ustanovení
§169 správního řádu nebyl řešitelný; ztotožňuje se nicméně s rozhodnutím krajského soudu,
který i přesto, že pokládá smlouvu za veřejnoprávní, spatřuje v krácení dotace autoritativní
postup, kterým stěžovatelka jedná nad rámec veřejnoprávní smlouvy a rozhoduje jako správní
orgán z vrchnostenské pozice. Proti takovému rozhodnutí je odvolání dle ustanovení §81
správního řádu přiměřeným způsobem obrany. Z uvedených důvodů žalobce navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost dle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[13.] Stěžovatelka v reakci na vyjádření žalobce uvedla, že rozhodnutí Výboru o přidělení
dotace považuje za podmínku nutnou pro uzavření smlouvy. Setrvala přitom na argumentačních
východiscích uvedených v kasační stížnosti.
IV. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[14.] Kasační stížnost je podle §§102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatelka formálně opírá
kasační stížnost o důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b), c), d) i e) s. ř. s. Vzhledem
k tomu, že žaloba byla krajským soudem odmítnuta, přichází v úvahu z povahy věci pouze
námitka kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jako zvláštní ustanovení ve vztahu
k ostatním důvodům podle §103 odst. 1 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, č. 625/2005 Sb. NSS). Rozsahem a důvody kasační
stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán.
[15.] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu důvodů uplatněných
v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[16.] Nejvyšší správní soud se předmětem sporu ve skutkově totožném případě již v minulosti
zabýval, přičemž dospěl k závěru, že smlouva o poskytnutí účelové dotace uzavřená
mezi regionální radou regionu soudružnosti a příjemcem dotace je veřejnoprávní smlouvu.
V případě námitky porušení smlouvy, nesouhlasu s jejím výkladem nebo při neplnění smlouvy
samotné je ochrana kterékoliv smluvní strany poskytována prostřednictvím sporu z veřejnoprávní
smlouvy dle ustanovení §169 správního řádu ve spojení s ustanovením §141 téhož zákona,
který iniciuje ta ze stran, která nesouhlasí s postupem druhé smluvní strany (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2013, č. j. 9 Afs 38/2013 – 53).
[17.] Ve shora citovaném rozsudku zdejší soud ke sporné otázce konkrétně konstatoval,
že činnost stěžovatelky při poskytování dotací je nutno rozdělit na dvě fáze – na fázi
před uzavřením veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace a fázi po uzavření této smlouvy.
[18.] Fáze před uzavřením veřejnoprávní smlouvy je charakterizována nerovností účastníků,
vrchnostenským postavením a autoritativním rozhodováním stěžovatelky, samozřejmě v mezích
zákona a s vyloučením libovůle, zákazu diskriminace, zákazu zneužití apod. Z tohoto postavení
stěžovatelky (na rozdíl od postavení účastníka v občanskoprávních vztazích) plyne, že může
v mezích zákona autoritativně rozhodovat jak o administraci žádosti o dotaci, tak o podmínkách
jejího poskytnutí. V této fázi proto mohou některé její úkony naplňovat znaky rozhodnutí
správního orgánu, které je způsobilé soudního přezkumu ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s.
Posuzování povahy těchto úkonů však není předmětem sporu v projednávané věci.
[19.] Uzavřením veřejnoprávní smlouvy dochází k úpravě vztahu mezi příjemcem
a poskytovatelem dotace, který je modifikován jak v oblasti práva hmotného, tak v oblasti práva
procesního. Veřejnoprávní smlouva stejně jako smlouva soukromoprávní je primárně založena
na tzv. smluvním konsenzu, tj. vzájemně adresovaných, obsahově shodných a v zásadě
svobodných projevech vůle dvou nebo více stran. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 22. 5. 2008, sp. zn. 2 Afs 49/2007 „Zásada pacta sunt servanda je obecným právním principem
a vztahuje se i na veřejnoprávní smlouvy. I tyto smlouvy se musí dodržovat.“ Výše uvedené platí
jak pro žadatele o dotaci, který se uzavřením smlouvy stává jejím příjemcem, tak pro stěžovatelku,
jako druhou smluvní stranu veřejnoprávní smlouvy, jakkoliv jí obsah smlouvy dává
vrchnostenský ráz a stěžovatelka uzavřením smlouvy postavení správního orgánu neztrácí.
[20.] Ochrana kterékoliv smluvní strany je v případě námitky porušení ustanovení
veřejnoprávní smlouvy, nesouhlasu s jejich výkladem nebo při neplnění smlouvy samotné
poskytována prostřednictvím sporu z veřejnoprávní smlouvy dle ustanovení §169 správního řádu
ve spojení s ustanovením §141 správního řádu, který iniciuje ta ze stran, která nesouhlasí
s postupem druhé smluvní strany.
[21.] Ohledně sporů z uzavřené smlouvy jsou stěžovatelka i žalobce ve zcela rovnocenném
postavení. Přestože stěžovatelka hájí především veřejný zájem, není při případném sporu
v postavení prvostupňového správního orgánu, ale v postavení navrhovatelky nebo odpůrkyně.
Oba účastníci sporného řízení mají na základě ustanovení §141 odst. 3 správního řádu postavení
účastníků řízení podle ustanovení §27 odst. 1 správního řádu. Teprve rozhodnutí příslušného
orgánu (ministerstva pro místní rozvoj) ze sporu z veřejnoprávní smlouvy je za splnění dalších
zákonem stanovených podmínek rozhodnutím přezkoumatelným dle ustanovení §65 s. ř. s.
ve správním soudnictví.
[22.] Shora uvedené závěry plně dopadají rovněž na posouzení nyní projednávané věci
a Nejvyšší správní soud neshledal důvody, pro které by se od nich měl odchýlit.
[23.] Se stěžovatelkou lze tedy souhlasit v tom, že při oznámení o krácení dotace postupovala
v souladu s uzavřenou smlouvou, a nesouhlasil-li žalobce s jejím postupem, potom měl iniciovat
spor z veřejnoprávní smlouvy návrhem dle ustanovení §169 správního řádu. Zákonnou
povinnost stěžovatelky postoupit písemně projevený nesouhlas žalobce s krácením dotace
příslušnému orgánu, ať už jako odvolání či jako návrh na sporné řízení, dovodit nelze.
Při akceptaci výkladu, který zaujal žalobce i krajský soud by byl zcela setřen rozdíl mezi správním
řízením, jehož cílem je vydání správního rozhodnutí, a postupem, jehož cílem je uzavření
veřejnoprávní smlouvy.
V. Závěr a náklady řízení
[24.] Krajský soud výrokem I. žalobu odmítl pro předčasnost a výrokem II. věc postoupil
ministerstvu pro místní rozvoj k projednání věci v odvolacím řízení. Žaloba však směřovala
proti úkonu, který rozhodnutím správního orgánu není, a krajský soud měl proto žalobu
odmítnout podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustnou. Přestože
z formálního hlediska byl výrok krajského soudu o odmítnutí žaloby shodný s následným
rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, byl opřen o argumentaci, kterou Nejvyšší správní
soud označil za nesprávnou, v rozporu se zákonem. V takovém případě Nejvyšší správní soud
nemůže kasační stížnost zamítnout a předmětné usnesení krajského soudu ponechat v platnosti
s tím, že v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu by bylo korigováno jeho odůvodnění.
Napadené usnesení krajského soudu by v případě zamítnutí kasační stížnosti existovalo
jako samostatné a pravomocné rozhodnutí, což vzhledem ke zde vysloveným nezákonným
a nesprávným závěrům není přípustné. Nejvyšší správní soud tedy podle ustanovení §110
odst. 1 s. ř. s. usnesení krajského soudu zrušil a žalobu sám odmítl.
[25.] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s.,
podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.
Žalovaný byl sice v řízení o kasační stížnosti úspěšný, avšak jeho náklady řízení tvoří
pouze odměna za zastupování advokáta, kterého pověřil v projednávané věci zastoupením.
Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je součástí činnosti správního orgánu
též obhajovat jím přijatá rozhodnutí. Pokud se správní orgán rozhodne pověřit tímto úkolem
advokáta, nese náklady na jeho zastoupení sám (shodně viz rozhodnutí Vrchního soudu
v Praze ze dne 14. 6. 1999, č. j. 6 A 7/1999; usnesení Ústavního soudu ze dne 29. 5. 2000,
sp. zn. II. ÚS437/99). I přes úspěšnost žalovaného v řízení o kasační stížnosti mu z uvedených
důvodů nebyla náhrada nákladů přiznána. Jelikož Nejvyšší správní soud rozhodl současně
se zrušením rozsudku krajského soudu i o odmítnutí návrhu (žaloby), rozhodl rovněž
o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 2
s. ř. s.). Z tohoto důvodu nemá jak stěžovatelka, tak i žalobce právo na náhradu nákladů řízení
ani před krajským soudem, ani před Nejvyšším správním soudem.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. února 2014
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu