ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.15.2010:110
sp. zn. 9 As 15/2010 – 110
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: J. T., zastoupený Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem Ve svahu
531/1, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem
Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 10. 2006, č. j. 655/550/06-
Mor, o povolení k uvedení velkého zdroje znečišťování ovzduší do zkušebního provozu,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: Za Dašice zdravější, občanské sdružení, se sídlem
Družstevní 743, Dašice, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 30. 7. 2009, č. j. 5 Ca 9/2007 – 61,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 7. 2009, č. j. 5 Ca 9/2007 – 61,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadá v záhlaví označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho
žaloba proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále jen „žalovaný“) ze dne
2. 10. 2006, č. j. 655/550/06-Mor. Žalovaný tímto rozhodnutím změnil rozhodnutí
Krajského úřadu Pardubického kraje, odboru životního prostředí a zemědělství (dále jen
„krajský úřad“) ze dne 24. 7. 2006, č. j. OŽPZ/21717/2005/NE, jímž krajský úřad
výrokem I. vydal povolení k uvedení velkého zdroje znečišťování ovzduší pod názvem
„Kataforesní linka v Dašicích a úpravy technologie spočívající v instalaci zařízení
na likvidaci pachových látek obsažených ve výstupních plynech polymerizační pece“,
jehož provozovatelem je společnost KATAFORESIS CZ, s. r. o., do zkušebního provozu
a stanovil podmínky zkušebního provozu a výrokem II. schválil plán snižování emisí
pachových látek pro provoz tohoto zařízení (zdroje). Změna provedená žalovaným
spočívala ve zkrácení doby realizace předloženého plánu snižování emisí z 31. 12. 2007
do 30. 6. 2007.
Stěžovatel označuje za důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném
znění (dále jen „s. ř. s.“). Uvádí, že povolení vydávané podle §17 zákona č. 86/2002 Sb.,
o ochraně ovzduší, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „zákon
o ochraně ovzduší“), je rozhodnutím nutným k provedení záměru ve smyslu zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 100/2001 Sb.“), a je vydáváno ve správním řízení. Podle ustanovení
§10 odst. 4 posledně zmíněného zákona tedy nelze povolení vydat bez stanoviska
k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí (dále jen „stanovisko EIA“).
Na tom nic nemění skutečnost, že povolení podle §17 zákona o ochraně ovzduší
následně slouží jako podkladové rozhodnutí pro rozhodování stavebního úřadu. Právní
posouzení této otázky městským soudem je podle stěžovatele také v rozporu s účelem
samotného posuzování, jak je uvedeno v §1 odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb. Stěžovatel
rovněž tvrdí, že závěr městského soudu není podložen žádnou argumentací, městský soud
nevysvětlil, proč by povolení podle zákona o ochraně ovzduší nemělo být považováno
za rozhodnutí nebo opatření nutné k provedení záměru.
Stěžovatel dále věcně napadá také samotný plán snižování emisí, který je podle
jeho názoru neúčinný a má za cíl pouze formálně naplnit zákonnou podmínku pro vydání
povolení bez toho, že by skutečně byl plánem snižování. Stěžovatel se neztotožňuje
s odůvodněním městského soudu, dle něhož bylo schválení tohoto plánu na uvážení
správního orgánu a namítaná malá účinnost plánu nemůže být důvodem pro zrušení
napadeného rozhodnutí.
Rozsudek městského soudu je podle stěžovatele nesprávný i proto, že potvrdil
rozhodnutí správních orgánů o povolení zkušebního provozu mající účinnost ještě
před instalací zařízení na čištění odpadních plynů, které má být předmětem vyzkoušení.
Městský soud se dále nepřípustně odmítl zabývat námitkami stěžovatele s tím, že se jedná
o technické připomínky. Pokud městský soud odůvodnil svůj rozsudek ve vztahu
k některým žalobním námitkám tak, že správní orgány rozhodly na základě správního
uvážení, popřel tím hmotněprávní přezkum zákonnosti žalovaného rozhodnutí. V závěru
svého rozsudku městský soud konstatoval, že žalovaný měl rozhodnout i o námitkách
obsažených v doplnění odvolání, současně však konstatoval, že žalovaný se s těmito
námitkami dostatečně vypořádal. Tato skutečnost dle názoru stěžovatele představuje
zjevný rozpor zakládající nesprávnost vydaného rozsudku.
Žalovaný vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele nepodal.
Rovněž osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Z předložené spisové dokumentace Nejvyšší správní soud zjistil následující
relevantní skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
V červnu 2003 stavební úřad Městského úřadu Dašice (dále jen „stavební úřad“)
provozovateli kataforesní linky dodatečně povolil stavební úpravy a změny stavby výrobní
haly, které byly před tímto provedeny bez povolení. Jelikož stavební úřad do okruhu
dotčených orgánů státní správy opomněl zařadit orgán ochrany ovzduší, zrušil v červnu
2004 svůj souhlas s užíváním stavby. V březnu 2005 stavební úřad vyzval provozovatele
k předložení stanoviska krajského úřadu k povolení prozatímního užívání stavby
ke zkušebnímu provozu. Poté, co bylo zahájeno řízení o vydání stanoviska,
resp. povolení, stavební úřad v prosinci 2005 přerušil řízení o prozatímním užívání stavby
výrobní haly do vydání pravomocného rozhodnutí (povolení) krajským úřadem.
V červenci 2006 krajský úřad povolil uvedení kataforesní linky do zkušebního
provozu a schválil plán provozovatele na snižování emisí. Rozhodnutím
ze dne 2. 10. 2006 žalovaný změnil rozhodnutí krajského úřadu tak, že zkrátil dobu
realizace plánu snižování emisí, v ostatním zůstalo odvoláním napadené rozhodnutí
krajského úřadu beze změny.
Žalobou podanou v této věci k městskému soudu tedy nebylo napadeno
rozhodnutí vydané v územním řízení, stavebním řízení ani kolaudačním řízení. Žaloba
směřovala proti posledně zmíněnému rozhodnutí žalovaného o odvolání proti
rozhodnutí, jímž krajský úřad jako dotčený orgán státní správy (orgán ochrany ovzduší)
povolil uvedení kataforesní linky do zkušebního provozu podle zákona o ochraně
ovzduší.
K námitce chybně vymezeného okruhu účastníků řízení městský soud konstatoval,
že každý, kdo se správnímu orgánu přihlásil jako účastník řízení, byl do řízení přibrán
a jeho práva byla respektována, ať už šlo o stěžovatele či osobu zúčastněnou na řízení.
Stěžovatel byl účastníkem řízení, nebyl tedy na svém subjektivním veřejném právu
v tomto ohledu nijak zkrácen. Pokud stěžovatel namítal, že povolení k uvedení linky
do zkušebního provozu nebylo možno vydat bez stanoviska EIA, městský soud k tomu
uvedl, že žalobou napadené rozhodnutí je rozhodnutím podkladovým, se kterým v dalším
řízení musí odpovídajícím způsobem naložit příslušný stavební úřad. Musí vyžádat
stanovisko posouzení dle procesu EIA. Ohledně plánu snížení emisí městský soud dospěl
k závěru, že je na uvážení správního orgánu, zda uloží provozovateli plnit plán snížení
emisí namísto povinnosti dodržovat některé emisní limity. Zákon blíže neupravuje
požadavky na plán snižování emisí, stěžovatelem namítaná malá účinnost plánu nemůže
být důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí. K požadavku stěžovatele, aby povolení
zkušebního provozu bylo stanoveno až pro období, kdy skutečně bude nainstalováno
nové zařízení, které má být vyzkoušeno, městský soud uvedl, že povolením zkušebního
provozu vzniká provozovateli právo započít se zkušebním provozem, nikoliv povinnost.
Městský soud zamítl jako nedůvodné, příp. irelevantní rovněž námitky stěžovatele týkající
se prověření přípustné míry obtěžování zápachem, prokazatelnosti záznamů v provozním
deníku, doby pokračování výroby v případě výpadku filtrace odpadních látek, kontroly
možných míst úniku zplodin z haly, v níž je instalována kataforesní linka, zanesení haly
v katastrálních mapách jako objektu občanské vybavenosti a nepřizvání soudního znalce
do řízení vedeného krajským úřadem a žalovaným. V závěru svého rozsudku se městský
soud vyjádřil též k jednotlivým odborně-technickým námitkám stěžovatele, vzneseným
v odvolacím správním řízení, o nichž měl podle soudu žalovaný rozhodnout. Byť tak
neučinil pod výslovně číslovanými body, byly tyto námitky vypořádány. Na základě výše
uvedeného městský soud žalobu stěžovatele zamítl.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatel ji opírá
o důvody vymezené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tj. namítá nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu spočívající v nedostatku důvodů.
Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
důvodů uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že je důvodná.
Stěžejním je na základě kasační námitky stěžovatele posouzení, zda správní orgány
jsou oprávněny vydat rozhodnutí o povolení zdroje do zkušebního či trvalého provozu
dle ustanovení §17 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně ovzduší, aniž by přitom zjišťovaly,
zda samotný zdroj jako záměr ve smyslu zákona č. 100/2001 Sb. podléhá posouzení vlivů
na životní prostředí; pokud ano a příslušným orgánem bylo o této otázce vydáno věcné
stanovisko (stanovisko EIA), zda jsou povinny jej zohlednit v řízení vedeném podle
zákona o ochraně ovzduší. V projednávané věci proti sobě stojí právní názor stěžovatele,
že krajský úřad nemohl vydat rozhodnutí o povolení zkušebního provozu bez stanoviska
EIA, a právní názor krajského úřadu, žalovaného a městského soudu, že toto stanovisko
nebylo pro rozhodnutí krajského úřadu třeba a až následně bylo až na stavebním úřadu,
aby toto stanovisko vyžádal před vydáním kolaudačního rozhodnutí (tedy v řízení
o povolení užívání stavby). Na tomto místě je vhodné podotknout, že správní orgány
se věcně nijak nevyjadřovaly k otázce, zda kataforesní linka jakožto záměr podléhá
posouzení vlivů na životní prostředí. Samy konstatovaly, že vydaly rozhodnutí podle
zákona o ochraně ovzduší bez zohlednění stanoviska EIA, které dřívějším pochybením
stavebního úřadu nebylo vyžádáno v řízení o dodatečném povolení stavby, a odkázaly
v tomto směru až na kolaudační řízení.
Společnost KATAFORESIS CZ, s. r. o., umístila kataforesní linku do již
postavené výrobní haly. Potřebné stavební úpravy samotné haly jmenovaná společnost
provedla bez stavebního povolení a až následně došlo k dodatečnému povolení stavby
(stavebních úprav). Kataforesní linka tak byla připravena ke svému provozu,
aniž by správní orgány ve stavebním řízení posuzovaly její vliv na životní prostředí,
tj. aniž by zkoumaly, zda je záměr stavby v souladu se zákony o životním prostředí
a posuzování vlivů na životní prostředí.
Z předložené spisové dokumentace vyplývá, že stavební úřad udělil poprvé souhlas
k zahájení zkušebního provozu kataforesní linky již 18. 7. 2001. Prozatímní užívání
výrobní haly, v níž se linka nachází, bylo provozovateli linky povoleno dne 29. 11. 2001.
Řízení o odstranění nepovolených stavebních úprav bylo zahájeno přibližně o rok později
a provedené stavební úpravy byly dodatečně povoleny v polovině roku 2004. Řízení,
jehož výsledkem bylo vydání rozhodnutí krajského úřadu o povolení zkušebního provozu
kataforesní linky, bylo zahájeno na žádost společnosti KATAFORESIS CZ, s. r. o.,
v dubnu 2005, krajský úřad toto rozhodnutí vydal v červenci 2006. Po celou tuto dobu již
tedy kataforesní linka byla provozována, byť zkušebně, a to bez toho, že by kterýkoli
ze správních orgánů, jež ve věci rozhodovaly, vyžádal posouzení jejího vlivu na životní
prostředí dle zákona č. 100/2001 Sb. Je třeba též konstatovat, že stavební úřad dne
15. 10. 2007 na žádost provozovatele linky o kolaudaci stavby vydal povolení k užívání
haly jako lakovny, a to opět, aniž by si vyžádal stanovisko EIA. Krajský úřad poté zahájil
přezkumné řízení a kolaudační rozhodnutí zrušil, a to právě z důvodu, že stavební úřad
nepožadoval v kolaudačním řízení doložení stanoviska příslušného dotčeného orgánu
k posouzení vlivů provedení daného záměru (kataforesní linky, resp. lakovny) na životní
prostředí a vydal rozhodnutí bez tohoto stanoviska. Následně však došlo k tomu,
že Ministerstvo pro místní rozvoj svým rozhodnutím ze dne 17. 12. 2008 rozhodnutí
krajského úřadu zrušilo a přezkumné řízení současně zastavilo. Proti tomuto rozhodnutí
již není přípustný opravný prostředek a podle judikatury Nejvyššího správního soudu
(rozsudek ze dne 5. 6. 2008, č. j. 9 As 25/2008 – 81, dostupný na www.nssoud.cz) není
toto rozhodnutí ani přezkoumatelné ve správním soudnictví. Došlo tak k situaci,
že stavební úřad stanovisko EIA nevyžádal v řízení o dodatečném povolení stavby a také
krajský úřad i žalovaný jej odmítli vyžadovat a zohledňovat v řízení o povolení
ke zkušebnímu provozu podle zákona o ochraně ovzduší s poukazem na následující
kolaudační řízení, v němž však stavební úřad opět vydal rozhodnutí, aniž by předmětné
stanovisko požadoval.
Uvedené skutečnosti pouze dokumentují celkovou situaci ohledně povolování
zkušebního provozu zmíněného zařízení. Předmětem řízení v této věci není postup
stavebního úřadu ve stavebním ani kolaudačním řízení, ale pouze posouzení, zda krajský
úřad mohl vydat povolení ke zkušebnímu provozu kataforesní linky, aniž
by od příslušného orgánu státní správy požadoval vydání stanoviska EIA jako podkladu
pro své rozhodování.
Pro řešení uvedené otázky bylo klíčovým zhodnocení vztahu stanoviska EIA
ve smyslu ustanovení §10 zákona č. 100/2001 Sb. a povolení orgánu ochrany ovzduší
vydávaného podle §17 zákona o ochraně ovzduší.
Podle §17 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně ovzduší příslušný orgán ochrany ovzduší
vydává stanoviska a povolení k řízením podle zvláštního právního předpisu, která obsahují podmínky
ochrany ovzduší. Jsou jimi povolení k uvedení zvláště velkých, velkých a středních stacionárních zdrojů
do zkušebního i trvalého provozu. Podle §5 odst. 6 téhož zákona u stacionárního zdroje, který
stanoví prováděcí právní předpis, může krajský úřad uložit provozovateli místo povinnosti dodržovat
některé emisní limity povinnost plnit plán snížení emisí znečišťujících látek, případně opatření
k omezování použití surovin a výrobků, z nichž vznikají emise znečišťujících látek, popřípadě pachových
látek, (dále jen „plán snížení emisí“).
Podle §10 odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb. příslušný úřad vydá na základě dokumentace,
popřípadě oznámení, posudku a veřejného projednání podle §9 odst. 9 a vyjádření k nim uplatněných
stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí (dále jen „stanovisko“) ve lhůtě
do 30 dnů ode dne uplynutí lhůty pro vyjádření k posudku. Náležitosti stanoviska jsou uvedeny v příloze
č. 6 k tomuto zákonu. Podle odst. 3, věty prvé, téhož ustanovení je stanovisko odborným
podkladem pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních předpisů. Podle odst. 4
správní úřad, který vydává rozhodnutí nebo opatření podle zvláštních právních předpisů (dále jen
„rozhodnutí“), zveřejní žádost o vydání tohoto rozhodnutí, a to vždy alespoň na internetu. Při svém
rozhodování bere vždy v úvahu obsah stanoviska. Bez stanoviska nelze vydat rozhodnutí nebo opatření
nutná k provedení záměru v žádném správním ani jiném řízení nebo v jiném postupu podle zvláštních
právních předpisů. V těchto řízeních a postupech je příslušný úřad dotčeným správním úřadem. Při svém
rozhodování bere správní úřad vždy v úvahu obsah stanoviska. Jsou-li ve stanovisku uvedeny konkrétní
požadavky týkající se ochrany životního prostředí, zahrne je do svého rozhodnutí; v opačném případě
uvede důvody, pro které tak neučinil nebo učinil jen částečně. Rozhodnutí musí vždy obsahovat
odůvodnění. Toto ustanovení je odbornou literaturou (Dvořák, L.: Zákon o posuzování
vlivů na životní prostředí s komentářem. 1. vydání, Praha: ABF – nakladatelství ARCH,
2005, str. 41) vykládáno následujícím způsobem: „v úvodních větách odstavce 3 je vymezen
význam stanoviska pro následní povolovací povolovací procesy. […] Stanovisko bude mít v těchto řízeních
funkci odborného podkladu (resp. objektivního odborného podkladu, jak uvádí §1 odst. 3) pro vydání
těchto rozhodnutí a oznamovatel je bude předkládat jako jeden z podkladů pro jejich vydání. […] Podle
věty první v odstavci 4 bez stanoviska nelze vydat rozhodnutí nebo opatření nutná k provedení záměru
v žádném správním ani jiném řízení nebo v jiném postupu podle zvláštních právních předpisů. V této
souvislosti vyvstává otázka, zda se toto ustanovení vztahuje i na tzv. podkladová či předběžná
rozhodnutí, vydávaná orgány ochrany životního prostředí (např. souhlas orgánu ochrany přírody podle
§12 zákona č. 114/1992 Sb. či povolení orgánu ochrany ovzduší podle §17 zákona č. 86/2002 Sb.). Na základě výslovného znění tohoto ustanovení (‚Bez stanoviska nelze vydat rozhodnutí … nutná
k provedení záměru v žádném správním ani jiném řízení…’) i věcných důvodů se odstavec 4 […]
vztahuje i na podkladová rozhodnutí.“
Podle názoru Nejvyššího správního soudu by bylo nelogické, aby informace
obsažené ve stanovisku EIA byly k dispozici pouze stavebnímu úřadu před vydáním
kolaudačního rozhodnutí (nebo příp. dle skutkové situace stavebního povolení) a nikoli
dotčenému orgánu státní správy (zde orgánu ochrany ovzduší), který je z hlediska své
působnosti povolán a nadán odbornou kompetencí posuzovat a rozhodovat odborné
otázky. V případě, kdy by příslušný dotčený orgán v řízení podle složkového zákona
rozhodl bez znalosti závěrů obsažených ve stanovisku EIA, ztratilo by do jisté míry jeho
vlastní stanovisko či rozhodnutí, sloužící jako podklad pro rozhodnutí stavebního úřadu,
svůj smysl, jelikož by závěry EIA nezohlednil, resp. zohlednit nemohl. Nelze ani vyloučit
situaci, kdy závěry stanoviska EIA a rozhodnutí dotčeného orgánu státní správy vyzní
rozporně. Dotčený orgán by proto měl mít k dispozici stanovisko EIA i proto, aby své
rozhodnutí řádně, dostatečně a přesvědčivě odůvodnil, a to především v situaci,
kdy se od závěrů stanoviska EIA odchýlí nebo s nimi bude jeho názor dokonce v přímém
rozporu. Zpětně by totiž na závěry stanoviska EIA již nemohl nijak reagovat a stavební
úřad by musel řešit situace, kdy by mu byly v podkladových rozhodnutích předloženy
rozporné závěry stanoviska EIA a dotčeného orgánu ke stejnému předmětu posuzování.
Lze předpokládat, že tyto rozpory by pravděpodobně byly řešeny zasláním stanoviska
EIA dotčenému orgánu a výzvou k vyjádření se ke vzniklým rozporům.
V projednávané věci k již zmíněným argumentům dále přistupuje skutečnost,
že podle §17 zákona o ochraně ovzduší příslušný orgán rozhoduje nejen o povolení
k uvedení dotčeného zdroje do dočasného ale i trvalého provozu (k tomu lze odkázat
zejména na související věc projednávanou zdejším soudem pod sp. zn. 9 As 40/2010),
vydává tedy rozhodnutí s platností bez časového omezení. Tím spíše je pak třeba trvat
na tom, aby orgán ochrany ovzduší před svým rozhodnutím již disponoval stanoviskem
EIA a zohlednil jej. Nebylo-li stanoviska EIA do doby rozhodování dotčeného orgánu
dosud zpracováno, neměl by bez jeho předložení či obstarání vydávat rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud se k obdobné právní otázce vyjádřil také v aktuálním
rozsudku ze dne 19. 1. 2010, č. j. 1 As 91/2009 – 83, dostupném na www.nssoud.cz, kde
posuzoval, zda stanovisko EIA má být využito a zohledněno pouze pro rozhodování
ve stavebním řízení, nebo zda závěry formulované v tomto stanovisku mají být
podkladem v každém souvisejícím správním řízení probíhajícím podle zvláštních (tzv.
složkových) zákonů. Dospěl mimo jiné k následujícím závěrům: „... Probíhalo-li řízení
o vydání souhlasu podle §12 odst. 2 a §44 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, podle správního řádu z roku 1967, musí být na stanovisko EIA nahlíženo jako na závazný
podklad pro rozhodnutí orgánu ochrany přírody, jenž musí být v tomto rozhodnutí zohledněn v rozsahu,
v jakém se vztahuje k posuzovanému předmětu řízení, […] obsah stanoviska EIA v části hodnotící
dopad zamýšlené stavby do krajinného rázu a v části zabývající se hodnocením vlivů stavby na zvláště
chráněné území, měl být zahrnut a zohledněn v napadeném rozhodnutí. […] Ustanovení §10 zákona
č. 100/2001 Sb. rovněž stanoví, že stanovisko EIA je povinným podkladem pro všechna správní řízení
a že konkrétní požadavky týkající se ochrany životního prostředí mají být zahrnuty do rozhodnutí
správního úřadu. Není určující, je-li takové ustanovení obsaženo v zákoně o posuzování vlivů na životní
prostředí; pokud by uvedené procesní ustanovení bylo obsaženo např. ve správním řádu, v zákoně
o ochraně přírody a krajiny či jiných složkových zákonech, dosáhl by zákonodárce stejného výsledku.“
Závěry citovaného rozsudku prvého senátu jsou přitom obdobně aplikovatelné i na právě
projednávanou věc. V uvedených otázkách je totiž stavební úřad povinen plně vycházet
z rozhodnutí orgánu ochrany ovzduší, z tohoto hlediska mu nepřísluší hodnotit otázky
spadající do kompetence dotčeného orgánu statní správy, stanoviskem EIA se zabývá
pouze v rozsahu jím projednávaného předmětu řízení.
Na základě výše uvedeného lze tedy uzavřít, že se Nejvyšší správní soud přiklonil
k právnímu názoru stěžovatele a jeho stěžejní námitka kasační stížnosti je tak
opodstatněná. Městský soud pochybil, pokud k totožné žalobní námitce rozhodnutí
žalovaného nezrušil a věc mu nevrátil k dalšímu řízení, čímž zatížil svůj rozsudek vadou
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky.
Další bod kasační stížnosti se vztahuje k plánu snižování emisí schválenému
rozhodnutím krajského úřadu, u něhož je namítaným důvodem nezákonnosti jeho malá
účinnost. Městský soud svým postupem podle stěžovatele odmítl přezkum této části
napadeného rozhodnutí, pokud uvedl, že je na úvaze správního orgánu, zda provozovateli
podle zákona o ochraně ovzduší uloží plnit plán snížení emisí namísto povinnosti
dodržovat některé emisní limity, přičemž namítaná malá účinnost plánu nemůže být
důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí.
V souladu s ustanovením §5 odst. 6 zákona o ochraně ovzduší může krajský úřad
uložit provozovateli místo povinnosti dodržovat některé emisní limity povinnost plnit plán snížení emisí
znečišťujících látek. Z dikce zákona tak skutečně vyplývá, že je na uvážení správního
orgánu, jakým způsobem zajistí ochranu ovzduší. K posouzení důvodnosti stěžovatelem
vznesené námitky tedy bylo nutné zkoumat, zda krajský úřad o dané otázce uvážil
v mezích zákona. V úvodu je vhodné zmínit některá specifika soudního přezkumu
správního uvážení. Podle §78 odst. 1 s. ř. s. platí, že je-li žaloba důvodná, soud zruší napadené
rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Pro nezákonnost zruší soud napadené rozhodnutí
i tehdy, zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil.
K soudnímu přezkumu rozhodnutí založených na správním uvážení Nejvyšší správní
soud ve své judikatuře opakovaně uvedl, že takové rozhodnutí podléhá přezkumu soudu
pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem,
zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly
zjištěny řádným procesním postupem (shodně viz např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 1. 2004, č. j. 5 Azs 47/2003 – 48, dostupný na www.nssoud.cz; ze dne
30. 11. 2004, č. j. 3 As 24/2004 – 79, publikovaný pod č. 739/2006 Sb. NSS).
Městský soud k žalobní námitce stěžovatele konstatoval, že krajský úřad schválil
plán snižování emisí až poté, kdy provozovatel zapracoval připomínky České inspekce
životního prostředí k provoznímu řádu i k plánu snižování emisí. Pokud měl stěžovatel
za to, že dotčený plán by měl mít za cíl razantnější snížení emisí pachových látek, městský
soud s ním v obecné rovině souhlasil, nicméně s ohledem na schválení plánu na základě
správního uvážení odmítl žalobní námitce vyhovět.
Nejvyšší správní soud dospěl v tomto ohledu k závěru, že městský soud pojal
hranice přezkumu rozhodnutí vydaného na základě správního uvážení příliš restriktivně.
Přitom zejména v případech, kdy je omezeno právo účastníka na přezkum
hmotněprávních či procesních otázek v plném rozsahu, je třeba postupovat zdrženlivě.
V případech užití správního uvážení zákon vytváří kritéria volby skutečností, které právní
norma nepředpokládá, avšak za potřebné jsou uznány uvážením správního orgánu. Soud
pak na základě námitek přezkoumává, zda správní orgán nepřekročil meze svého uvážení
nebo jej nezneužil.
Ve vztahu k projednávané věci je nepochybné, že smyslem zakotvení emisních
limitů a stejně tak i uložení povinnosti plnit plán snížení emisí je ochrana ovzduší. Měření
emisí pachových látek, hodnoty emisních limitů pro pachové látky a imisní limity
obtěžování zápachem byly v době rozhodování krajského úřadu stanoveny vyhláškou
č. 356/2002 Sb., konkrétně v jejím ustanovení §15 a v příloze 2. Dne 1. 8. 2006 nabyla
účinnosti vyhláška č. 362/2006 Sb., která již konkrétní limity neupravuje. Podle jejího §2
odst. 1 se stanovení koncentrace pachových látek provádí postupem stanoveným touto
vyhláškou a technickou normou. V příloze 3 vyhlášky č. 355/2002 Sb., vztahující
se rovněž k ochraně ovzduší, je uvedeno, že podstatou plánu snižování emisí (redukčního
plánu) je umožnit snížení emisí v ekvivalentní míře, jaké by bylo dosaženo uplatněním
emisních limitů, a rovněž je zde obsažen návod ke zpracování redukčního plánu.
Je přitom povinností správního orgánu v této části odůvodnit výrok svého
rozhodnutí jak ohledně volby schválení plánu snížení emisí namísto uložení povinnosti
dodržovat emisní limity, tak i ohledně konkrétního obsahu a věcných podmínek
samotného plánu. Pokud městský soud vyhodnotil, že krajským úřadem schválený plán
snížení emisí k ochraně ovzduší nijak nepřispíval, pak je zřejmé, že volba tohoto
prostředku, byť jinak zmiňovaná zákonem, v tomto případě nemohla vést a nevedla
k dosažení primárního účelu, tj. k ochraně ovzduší. Je nutno přisvědčit stěžovateli,
že plán snížení emisí v dané podobě byl pouze procesním prostředkem použitým
pro splnění formálních požadavků zákona bez faktických důsledků.
Městský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že lze souhlasit
se stěžovatelem, že by plán snížení emisí schválený v této věci měl mít za cíl razantnější
snížení emisí pachových látek. Přitom právě tato skutečnost mohla představovat
překročení mezí správního uvážení, jelikož každý schválený plán snížení emisí by měl
směřovat k jejich faktickému snižování, nejen naplnit formální podmínky zákona.
V souladu s tímto závěrem je třeba konstatovat, že i nízká účinnost plánu snižování emisí
může být důvodem ke zrušení rozhodnutí správního úřadu. Aby však bylo možno
k takovému hodnocení dospět, je nutné porovnat závěry správního orgánu s mezemi
správního uvážení. Případná nulová či jen minimální účinnost plánu snižování emisí totiž
zpravidla bude znamenat překročení mezí správnímu orgánu svěřenému uvážení,
příp. jeho zneužití.
Městský soud k tomu ve svém rozsudku neuvádí, zda správní uvážení krajského
úřadu vybočilo z přípustných mezí či nikoli, příp. zda je krajský úřad nezneužil. Žádný
takový závěr z rozsudku městského soudu není možno seznat, ačkoli na základě soudem
zvolené argumentace jej lze předpokládat. Při dalším rozhodování ve věci tak bude
městský soud povinen doplnit své odůvodnění v této části tak, aby bylo zřejmé, v jakém
rozsahu rozhodnutí žalovaného a krajského úřadu v této části přezkoumal a k jakým
závěrům dospěl.
K další žalobní námitce stěžovatele, dle které povolení zkušebního provozu může
být stanoveno až pro období, kdy skutečně bude nainstalováno nové zařízení, které
má být vyzkoušeno, městský soud konstatoval, že pro tento argument nelze najít
zákonnou oporu. Pokud byl zkušební provoz povolen, bylo na provozovateli,
kdy skutečně se zkušebním provozem započne. Povolením zkušebního provozu podle
městského soudu vzniká provozovateli právo, nikoliv povinnost, započít se zkušebním
provozem. Stěžovatel v kasační stížnosti nesouhlasí s odůvodněním napadeného
rozhodnutí v této části, dle jeho názoru z napadeného rozsudku nelze seznat, jak městský
soud dospěl k závěru, že povolení zkušebního provozu lze vydat ještě před tím, než-li
je zkoušená věc umístěna v provozu žadatele.
Nejvyšší správní soud k tomuto bodu kasační stížnosti nejprve podotýká,
že námitka stěžovatele není zcela jednoznačně formulována. Z textu kasační stížnosti
nelze zjistit, čeho přesně se stěžovatel domáhá, jaké jeho právo mělo být v řízení před
správními orgány či správním soudem porušeno. Stejně nekonkrétní přitom byla i žalobní
námitka stěžovatele. Procesně správným by tedy byl i takový postup městského soudu,
že by tuto námitku označil s odkazem na §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
za neprojednatelnou, případně za natolik obecnou, že se k ní lze vyjádřit také jen v obecné
rovině. S ohledem na věcné přezkoumání ze strany městského soudu se k ní v tomto
rozsahu vyjádří i kasační soud. Obecně platí, že pro naplnění účelu zkušebního provozu
musí být provoz zkoušeného zařízení skutečně zahájen. Z námitky stěžovatele však
nevyplývá, že by tomu tak v předmětné věci nebylo. Bez konkrétních namítaných
skutečností lze toliko uvést, že rozhodnutí o povolení zkušebního provozu nelze bez
dalšího označit za nezákonné pouze z toho důvodu, že zkoušené zařízení není
nainstalováno a zprovozněno nejpozději v den vydání rozhodnutí o povolení zkušebního
provozu. Zejména bude-li zkušební provoz povolen na delší časový úsek a dané zařízení
bude instalováno a zprovozněno bezprostředně po povolení zkušebního provozu, bude
zajištěn smysl tohoto institutu. Naopak, pokud by povolované zařízení bylo uvedeno
do provozu těsně před jeho ukončením, lze o naplnění účelu zkušebního provozu
s úspěchem pochybovat. Vzhledem k tomu, že městský soud reagoval na nekonkrétní
námitku stěžovatele, nelze jeho stručné vyjádření k této otázce označit za nezákonné.
Rovněž i další dvě námitky stěžovatele jsou vzneseny pouze v obecné rovině,
a pouze v tomto rozsahu je možné se s nimi vypořádat. V první z nich stěžovatel namítá
nevypořádání všech jeho odvolacích námitek ze strany žalovaného. Stěžovatel uvádí,
že žalovaný svůj postup odůvodnil tím, že se jedná o technické připomínky.
K nesprávnému posouzení právní otázky pak došlo i ze strany městského soudu,
a to ve všech případech, kdy soud zamítl žalobní body napadající nesprávné rozhodnutí
žalovaného a odůvodnil to omezeným přezkumem správního uvážení. Druhá námitka
se týká výhradně rozhodnutí městského soudu, který v závěru odůvodnění svého
rozsudku nejprve konstatoval, že správní orgán měl rozhodnout o odvolacích námitkách
obsažených v doplnění odvolání, aby následně uvedl, že se s nimi žalovaný vypořádal
dostatečně.
K první z námitek lze uvést, že městský soud skutečně použil odkazu na odborně-
technický charakter žalobních námitek stěžovatele, nicméně předtím řádně odůvodnil,
že žalovaný se dostatečně vypořádal i s námitkami uvedenými v doplnění odvolání, byť
tak neučinil pod výslovně číslovanými body, ale na stranách 8 a 10 svého rozhodnutí.
Tento závěr městského soudu stěžovatel ve své kasační stížnosti nijak nenapadá. Neúplný
přezkum správních rozhodnutí v části, v níž bylo správními orgány užito správního
uvážení, je v souladu s výše citovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Konkrétní vady a nezákonnosti stěžovatel v tomto směru vytýká rozsudku městského
soudu pouze ve vztahu k plánu snížení emisí a v tomto bodu byly všechny jím
uplatňované skutečnosti a připomínky jednotlivě vypořádány. Na tomto místě se tvrzením
stěžovatele pro jeho obecnost a neurčitost již nelze blíže zabývat. Rovněž namítá-li
stěžovatel rozpor v odůvodnění rozsudku městského soudu, nestačí toliko konstatovat
vadu řízení. Je naopak třeba blíže uvést, jaký vliv měla takto namítaná vada na zákonnost
věci samé. Pokud byla žalobní námitka pouze v obecně rovině uplatněna a městský soud
ji v tomto rozsahu vypořádal, nelze jeho rozhodnutí považovat za nezákonné. Nad rámec
výše uvedeného Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelem namítaný rozpor
v rozsudku městského soudu neshledává. S odkazem na rozsudek zdejšího soudu ze dne
26. 6. 2008, č. j. 8 As 13/2007 – 100, dostupný na www.nssoud.cz, tvoří odůvodnění
kasační stížností napadeného rozhodnutí v tomto bodu logický celek.
Nejvyšší správní soud proto rozsudek městského soudu pro nezákonnost zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud je v něm povinen
v souladu s vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu, jímž
je dle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. vázán, znovu posoudit žalobní návrh stěžovatele.
V novém rozhodnutí pak městský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti ve smyslu ustanovení §110 odst. 2 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. května 2010
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu