ECLI:CZ:NSS:2009:9.AS.2.2009:59
sp. zn. 9 As 2/2009 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci
žalobce: JUDr. J. J., proti žalovanému: ministr spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16,
Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 3. 2008, č. j. 59/2008-OJ-SZ/2, o
odvolání žalobce z funkce krajského státního zástupce, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 10. 2008, č. j. 10 Ca 102/2008 - 27,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 10. 2008, č. j. 10 Ca 102/2008 - 27,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadá v záhlaví označené
usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla odmítnuta jeho
žaloba proti rozhodnutí ministra spravedlnosti (dále též jen „žalovaný“), vydanému dne
13. 3. 2008, pod č. j. 59/2008-OJ-SZ/2. Označeným rozhodnutím žalovaný podle §10
odst. 4 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o státním zastupitelství“), stěžovatele odvolal z funkce krajského státního
zástupce.
Stěžovatel jako důvod kasační stížnosti uplatnil nezákonnost usnesení městského
soudu o odmítnutí jeho návrhu ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) s tím, že tento
stížnostní důvod v sobě koncentruje i nesprávné posouzení právní otázky soudem
ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
V této souvislosti stěžovatel konstatuje, že napadené usnesení městského soudu
vychází z nesprávné právní argumentace, že se stěžovatel žalobou domáhal ochrany
v pracovněprávním sporu, tedy ve věci, o které má jednat a rozhodnout soud
v občanském soudním řízení. Městský soud zde v plném rozsahu převzal argumentaci
žalovaného a vycházel z nálezu Ústavního soudu ze dne 6. 4. 2006, sp. zn. I. ÚS 182/05,
z něhož dovodil, že v případě podání návrhu na zahájení kárného řízení o kárné
odpovědnosti státního zástupce se jednalo o právní úkon v rámci pracovněprávního
vztahu, ve kterém jménem zaměstnavatele – České republiky v postavení právnické osoby
– činí právní úkony vedoucí příslušné organizační složky státu. Městský soud pak dospěl
k závěru, že odvolání státního zástupce z funkce vedoucího státního zástupce je také
úkonem v rámci pracovněprávního vztahu, ve kterém jménem zaměstnavatele vystupuje
ministr spravedlnosti, a že jeho rozhodnutí je úkonem pracovněprávního charakteru.
S touto argumentací stěžovatel nesouhlasí a tvrdí, že rozhodnutí ministra
spravedlnosti o odvolání z funkce vedoucího státního zástupce podle §10 odst. 4 zákona
o státním zastupitelství je rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci
výkonné a že tímto rozhodnutím bylo zasaženo do jeho veřejného subjektivního práva.
Jmenování vedoucího státního zástupce do této funkce znamená rozšíření jeho povinností
a práv, zejména k výkonu státní správy státního zastupitelství podle §13g zákona
o státním zastupitelství, kdy se stává orgánem státní správy se všemi zákonem
stanovenými právy a povinnostmi. Zatímco pro jmenování vedoucím státním zástupcem
se nepředpokládá žádná věcná podmínka, jen souhlas státního zástupce a rozhodnutí
ministra spravedlnosti, pro odvolání musí být splněny konkrétní zákonné podmínky,
které mají garantovat veřejný zájem na tom, aby takové rozhodnutí nebylo výrazem
svévole. Zvláštní postavení a vymezení práv a povinností státního zástupce ve státní
správě státního zastupitelství odůvodňuje závěr, že odvolání z funkce vedoucího státního
zástupce není pracovněprávním úkonem, ale správním aktem vydaným ministrem
spravedlnosti v oblasti výkonu státní správy státního zastupitelství jako veřejné správy.
Ministr spravedlnosti rozhoduje o právech a povinnostech vedoucího státního zástupce
v roli orgánu státní správy a je tak nositelem veřejné moci a vystupuje ve vrchnostenském
postavení s autoritativním opatřením, v jehož rámci vydal akt, kterým rozhodl o právech
a povinnostech stěžovatele, aniž by byl stěžovatel s žalovaným v rovném postavení.
Rozhodnutí ministra spravedlnosti je proto aktem veřejné moci, správním aktem
vydaným v oblasti veřejné moci orgánem moci výkonné, který rozhodl o právech
stěžovatele – fyzické osoby v oblasti veřejné správy. K přezkumu takového rozhodnutí
ministra spravedlnosti je přitom podle §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. dána pravomoc
správního soudu a pokud městský soud podle §46 odst. 2 s. ř. s. odmítl žalobu
stěžovatele, postupoval v rozporu se zákonem a vydal nezákonné rozhodnutí.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud vydal rozsudek,
kterým se napadené usnesení městského soudu zrušuje a věc se vrací tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Ve vyjádření k předložené kasační stížnosti žalovaný uvedl, že se s právním
názorem městského soud vysloveným v napadeném usnesení plně ztotožňuje a tento
názor plně koresponduje s nálezem Ústavního soudu pod sp. zn. I. ÚS 182/05. Dále
uvedl, že v případě odvolávání vedoucích státních zástupců v žádném případě
nevystupuje v pozici nositele veřejné moci, která by autoritativně rozhodovala o právech
povinnostech subjektů. Jedná se o právní úkon v rámci pracovněprávního vztahu,
ve kterém jménem zaměstnavatele – České republiky v postavení právnické osoby – činí
právní úkon vedoucí organizační složky státu, v tomto případě ministr spravedlnosti. Jeho
prostřednictvím tak zaměstnavatel státního zástupce, tj. stát, činí úkon pracovněprávního
charakteru při odvolání vedoucího zaměstnance z pracovního místa.
Za zásadní v tomto smyslu žalovaný ministr spravedlnosti považuje rovněž
i skutečnost, že odvolání vedoucího státního zástupce nemá za následek zánik funkce
státního zástupce a tudíž jeho pracovní poměr tímto nekončí. Odvolání státního zástupce
z vedoucí funkce je adekvátní reakcí na porušení povinností vyplývajících z výkonu
funkce vedoucího státního zástupce, které jsou součástí pracovního poměru vedoucího
státního zástupce, a to v souladu se speciální úpravou stanovenou zákonem o státním
zastupitelství oproti zákoníku práce.
Závěrem žalovaný konstatoval, že zákonné důvody pro odvolání stěžovatele
z vedoucí funkce byly naplněny a užití §10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství bylo
zcela na místě. Navrhl proto, aby kasační stížnost byla v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s.
jako nedůvodná zamítnuta.
Z předložené spisové dokumentace Nejvyšší správní soud zjistil následující
skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti.
Žalovaný vydal dne 13. 3. 2008 rozhodnutí, jímž stěžovatele na návrh vrchního
státního zástupce v Praze odvolal z funkce krajského státního zástupce v Ústí nad Labem,
a to dnem následujícím po dni, v němž mu bude toto rozhodnutí doručeno.
V odůvodnění daného rozhodnutí přitom poukázal na návrh vrchního státního zástupce
vytýkající stěžovateli nedostatečnou řídící, organizační a kontrolní činnost. Konkrétně
uvedl nedostatečné řešení dlouhodobě nepříznivého stavu ve vyřizování trestních věcí
u Okresního státního zastupitelství v Chomutově a Liberci s tím, že pravou příčinu
zjištěného nepříznivého stavu spatřuje v nepřijetí odpovídajícího systémového opatření.
Další vadný postup pak shledal v několikaměsíčním neobsazení funkce okresního státního
zástupce v Lounech, včetně neobsazení funkce náměstka tohoto okresního státního
zástupce, což považuje za zcela nepřijatelné pro řádné plnění funkcí státního
zastupitelství. V závěru odůvodnění ministr spravedlnosti konstatoval, že vzhledem
k tomu, že přes snahy vrchního státního zástupce nepříznivou situaci řešit, stěžovatel
nepředložil takové návrhy opatření, které by skýtaly reálný podklad pro pozitivní vyřešení
chodu uvedených státních zastupitelství, rozhodl o jeho odvolání z funkce krajského
státního zástupce.
Jelikož proti tomuto rozhodnutí není přípustný řádný opravný prostředek, napadl
jej stěžovatel přímo žalobou ve správním soudnictví. Městský soud se nejprve zabýval
otázkou, zda je dána jeho pravomoc podanou žalobu projednat a věcně o ní rozhodnout.
S odkazem na závěry vyslovené Ústavním soudem v nálezu vydaném ve věci
sp. zn. I. ÚS 182/05 konstatoval, že ministr spravedlnosti při jmenování a odvolávání
vedoucích státních zástupců nevystupuje v pozici nositele veřejné moci, a tedy
autoritativně nerozhoduje o právech a povinnostech subjektů. Naopak, jeho
prostřednictvím zaměstnavatel státního zástupce, tj. stát, činí úkon pracovněprávního
charakteru při odvolávání vedoucího zaměstnance z pracovního místa. Z uvedených
důvodů městský soud dospěl k závěru, že stěžovatel se svou žalobou domáhal ochrany
v pracovněprávním sporu, tj. ve věci, o které má jednat a rozhodnout soud v občanském
soudním řízení. Žalobu proto podle §46 odst. 2. s. ř. s. odmítl a poučil stěžovatele
o možnosti podat žalobu k věcně a místně příslušnému soudu.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatel opírá kasační
stížnost o důvody vymezené v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Poukazuje
na nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Rozsahem a důvody kasační stížnosti
je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu důvodů
uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že je důvodná.
Jak již Nejvyšší správní soud uvedl ve svém rozsudku ze dne 27. 10. 2009,
č. j. 9 As 94/2008 - 77, www.nssoud.cz, z příslušných ustanovení zákona o státním
zastupitelství zcela jednoznačně vyplývá, že zákon odlišuje vztahy uvnitř soustavy státního
zastupitelství a vztahy související se státní správou státního zastupitelství, přičemž
subordinační vztahy vznikají v obou těchto rovinách. Výslovně jsou rozlišeny vztahy
týkající se samotné působnosti státního zastupitelství, pod čímž je nutno rozumět ochranu
veřejného zájmu při zastupování veřejné žaloby, a poté vztahy týkající se výkonu správy
státního zastupitelství (tj. vytváření podmínek pro výkon působnosti a dále kontrola
v zákonem stanovených mezích řádného plnění úkolů státnímu zastupitelství svěřených).
Je zřejmé, že tato struktura je vzhledem ke zvláštnímu postavení státního zastupitelství
a veřejnoprávnímu předmětu jeho činnosti jiná a složitější, nežli u soukromoprávních
právnických osob. Vzhledem k veřejnoprávní povaze činnosti státního zastupitelství
se pak jinými pravidly a zájmy řídí též jmenování a odvolávání vedoucích státních
zástupců od jmenování a odvolávání řídících pracovníků podnikatelských subjektů
dle zákoníku práce.
V souladu s §73 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „zákoník práce“) může ten, kdo je příslušný ke jmenování,
vedoucího zaměstnance z pracovního místa odvolat. Toto oprávnění odvolat vedoucího
pracovníka vyplývá z manažerského postavení a rovněž z odpovědnosti zaměstnavatele,
který sám a na základě vlastního uvážení rozhoduje o organizaci a vedení podniku. Ministr
spravedlnosti však dle názoru Nejvyššího správního soudu není vůči vedoucímu státnímu
zástupci v postavení přirovnatelném soukromoprávnímu zaměstnavateli dle §73 odst. 1
zákoníku práce.
Úvahy o podobnosti postavení zaměstnavatele ve výše zmíněném smyslu může
zakládat ustanovení §10 zákona o státním zastupitelství, které stanoví ministru
spravedlnosti oprávnění jmenovat a za určitých podmínek též odvolat vedoucí státní
zástupce. V případě krajského státního zástupce zákon o státním zastupitelství upravuje
tři různé způsoby odvolání. Prvním z nich je odvolání na návrh vrchního státního
zástupce, pokud závažným způsobem poruší povinnosti vyplývající z výkonu funkce
vedoucího státního zástupce; tak tomu bylo v nyní projednávané věci. Jedná-li
se o odvolání z důvodu porušení povinností při výkonu státní správy státního
zastupitelství, může tak ministr spravedlnosti učinit i bez návrhu. Tyto dvě možnosti
odvolání jsou upraveny v §10 odst. 4 zákona o státním zastupitelství. Dále může ministr
spravedlnosti dle §10 odst. 5 téhož zákona odvolat krajského státního zástupce na návrh
nejvyššího státního zástupce.
Nejvyšší správní soud shledává podstatné odlišnosti mezi pravomocí
zaměstnavatele odvolat vedoucí pracovníky dle §73 zákoníku práce a pravomocí ministra
spravedlnosti odvolat vedoucí státní zástupce dle §10 zákona o státním zastupitelství.
Tyto rozdíly spatřuje zejména ve veřejnoprávní rovině výkonu funkce vedoucího státního
zástupce.
V souladu s ustanovením §18 odst. 6 zákona o státním zastupitelství se vztahy
vyplývající z pracovního poměru státních zástupců řídí zákoníkem práce, pokud tento
zákon nestanoví jinak. Toto ustanovení je součástí části šesté zákona o státním
zastupitelství, které upravuje ustanovování státních zástupců a jejich pracovní poměr. Dle
odstavce 4 téhož ustanovení se pracovní poměr státního zástupce zakládá k České
republice jmenováním do funkce státního zástupce a vzniká po složení slibu dnem,
který je stanoven k nástupu výkonu této funkce. Nestanoví-li tento zákon jinak, vykonává
práva a povinnosti z pracovního poměru státní zastupitelství, k němuž je státní zástupce
přidělen k výkonu funkce. Z citované zákonné úpravy je zřejmé, že zákon o státním
zastupitelství rozlišuje vztahy spojené s výkonem funkce státního zástupce,
které se primárně řídí zákoníkem práce, a v jiné části zákona upravuje odlišně vztahy
týkající se řízení a organizace soustavy státního zastupitelství, včetně jmenování
a odvolávání vedoucích státních zástupců.
Zákoník práce definuje pracovněprávní vztahy jako právní vztahy vznikající při výkonu
závislé práce mezi zaměstnanci a zaměstnavateli [§1 písm. a)]. Podle §2 odst. 4 zákoníku práce
se přitom za závislou práci, která je vykonávána ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti
zaměstnance, se považuje výlučně osobní výkon práce zaměstnance pro zaměstnavatele, podle pokynů
zaměstnavatele, jeho jménem, za mzdu, plat nebo odměnu za práci, v pracovní době nebo jinak stanovené
nebo dohodnuté době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě, na náklady
zaměstnavatele a na jeho odpovědnost. Z výše uvedených ustanovení zákona o státním
zastupitelství je zřejmé, že vztah mezi ministrem spravedlnosti a vedoucím státním
zástupcem nenaplňuje citovanou definici pracovněprávního vztahu. Přestože ministr
spravedlnosti disponuje právem vedoucího státního zástupce jmenovat a též i odvolat,
tato pravomoc je na rozdíl od „klasických“ zaměstnavatelů omezena zákonem o státním
zastupitelství.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu zákon o státním zastupitelství zcela
jednoznačně vymezuje kompetence ministra spravedlnosti vůči soustavě státního
zastupitelství, a stanoví jejich zákonné meze. V ustanovení §10 odst. 4, 5 mu zákon
o státním zastupitelství svěřuje pravomoc vedoucí státní zástupce odvolat, avšak za
dodržení zákonem stanovených podmínek. Důvody tohoto omezení je možno spatřovat
ve vysokém podílu veřejnoprávních aspektů v činnosti vedoucího státního zástupce.
Vedoucí státní zástupce je nad rámec náplně primární činnosti státního zástupce
významným představitelem státního zastupitelství jakožto instituce zajišťující ochranu
veřejného zájmu. Na základě jemu svěřených kompetencí (viz §8 zákona o státním
zastupitelství) je oprávněn stanovit vnitřní organizaci příslušného státního zastupitelství,
rozdělit agendu mezi státní zástupce a zajistit specializaci podle zvláštních právních
předpisů. Vedoucí státní zástupci tak nad rámec výkonu funkce „řadového“ státního
zástupce určujícím způsobem ovlivňují chod státního zastupitelství, v jehož čele stojí,
vytvářejí organizační struktury a vnitřní vztahy. Uplatněním pravomocí svěřených
vedoucímu státnímu zástupci ustanovením §12e zákona o státním zastupitelství
ve spojení s §174 a §175 trestního řádu může vedoucí státní zástupce svými pokyny
jednotlivým státním zástupcům v rámci provádění dozoru v přípravném řízení
významným způsobem přímo zasahovat do trestního řízení. Na jejich rozhodnutí v této
oblasti záleží, zda jimi řízená státní zastupitelství kvalitně a plynule zabezpečují výkon
zákonem jim svěřené působnosti – zastupování veřejné žaloby. Tímto je dán veřejný
zájem na řádném výkonu řídících a organizačních pravomocí vedoucího státního
zástupce, do něhož má být zasahováno pouze z předvídatelných zákonem stanovených
důvodů, bez možnosti nahodilosti a svévole. Zásah ministra spravedlnosti do obsazení
funkce vedoucích státních zástupců může být motivován pouze ochranou veřejného
zájmu, kterým je řádný chod státního zastupitelství jakožto veřejnoprávní instituce.
Ministr spravedlnosti tak při odvolávání vedoucích státních zástupců vystupuje v pozici
orgánu výkonné moci, tj. jako správní orgán, a nikoliv jako subjekt v oblasti
pracovněprávních vztahů, neboť neřeší otázky spojené s výkonem funkce jednotlivých
státních zástupců dle části šesté zákona o státním zastupitelství, nýbrž v oblasti veřejné
správy, kde mu bylo svěřeno oprávnění rozhodovat o vedení jednotlivých složek státního
zastupitelství.
Nejvyšší správní soud tedy nesdílí názor městského soudu, dle něhož je odvolání
vedoucího státního zástupce ministrem spravedlnosti pracovněprávním úkonem stejně
jako podání návrhu na zahájení kárného řízení vedoucím státním zástupcem vůči státnímu
zástupci přidělenému k výkonu funkce na jím řízeném státním zastupitelství. Městský
soud svůj názor opírá o nález Ústavního soudu ze dne 6. 4. 2006, vydaný ve věci
sp. zn. I. ÚS 182/05, v němž se Ústavní soud vyjadřoval k postavení okresní státní
zástupkyně jakožto orgánu jednajícího za stát – zde v pozici navrhovatelky iniciující
zahájení kárného řízení. Ústavní soud k této otázce v uvedeném nálezu konstatoval:
„... okresní státní zástupkyně, která za stát jednala, byla oprávněna toliko předmětné kárné řízení
vyvolat, tj. podat návrh na zahájení kárného řízení […]. Kárná odpovědnost dotyčného státního zástupce
byla posuzována až před kárným soudem […]. Pokud Ústavní soud vychází z výše uvedeného kritéria
pro zjištění toho, zda konkrétní státní orgán, zastupující stát, byl nositelem veřejné moci, tedy z toho
hlediska, zda rozhodoval o právech a povinnostech jiných osob a zda toto rozhodnutí bylo státní mocí
vynutitelné, pak v tomto konkrétním případě usuzuje, že okresní státní zástupkyně nositelem veřejné
moci ve výše uvedeném smyslu nebyla. Podstatné totiž je, že okresní státní zástupkyně žádné rozhodnutí
nevydala. Nevydala žádný akt, který by zakládal, měnil či rušil nebo autoritativně
ověřoval oprávnění a povinnosti dotyčného kárně obviněného státního zástupce .
(pozn: zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). Podáním kárné žaloby proto nebylo
nijak autoritativně zasáhnuto do jeho právní sféry. Bylo tím pouze iniciováno kárné řízení, v jehož rámci
potom obecné soudy, vykonávající veřejnou moc, samy autoritativně rozhodovaly o právech a povinnostech
uvedeného státního zástupce.“
Nejvyšší správní soud považuje v dané věci též za relevantní následující část
odůvodnění téhož nálezu Ústavního soudu, která se týká hodnocení postupu vedoucího
státního zástupce při podání návrhu na zahájení kárného řízení dle §13i zákona o státním
zastupitelství („Zjistí-li příslušný orgán správy státního zastupitelství, že státní zástupce zaviněně
porušil povinnost státního zástupce nebo že svým chováním nebo jednáním ohrozil důvěru v činnost
státního zastupitelství, v odbornost jeho postupu, anebo jím snížil vážnost a důstojnost funkce státního
zástupce, podá návrh na zahájení kárného řízení podle zvláštního právního předpisu; návrh na zahájení
řízení podle zvláštního právního předpisu podá též, je-li státní zástupce nezpůsobilý k výkonu funkce
podle §26.“) Ústavní soud v odůvodnění výše uvedeného nálezu k tomuto uvádí:
„V případě podání návrhu na zahájení kárného řízení o kárné odpovědnosti státního zástupce,
se jednalo o právní úkon v rámci pracovněprávního vztahu, ve kterém jménem zaměstnavatele – České
republiky v postavení právnické osoby – činí právní úkony vedoucí příslušné organizační složky
(ust. §8b odst. 2 zákoníku práce, §7 odst. 1 zákona o majetku ČR), tedy v dané věci okresní státní
zástupkyně okresního státního zastupitelství. To, že se jednalo o pracovněprávní vztah, vyplývá především
z charakteristiky pracovního poměru coby základního pracovněprávního vztahu, jehož prostřednictvím
se realizuje účast fyzické osoby v pracovním procesu a zaměstnavatel si tak zajišťuje pracovní sílu
potřebnou k plnění aktivit, které jsou předmětem jeho činnosti. Obsahem pracovního poměru je zejména
pracovní závazek na straně zaměstnance, směřující k výkonu práce, pro kterou byl pracovní poměr
založen. Státní zástupce je při výkonu své funkce – v rámci pracovního poměru ve vztahu k České
republice coby zaměstnavateli – povinen plnit řádně své povinnosti vyplývající z pracovněprávního poměru
(včetně povinnosti dodržovat jednotlivá ustanovení zákona o státním zastupitelství, které vymezují
předmět jeho činnosti – ať už pozitivním či negativním výčtem). Je to přitom právě okresní státní
zástupce, který dohlíží na řádné plnění těchto povinností státních zástupců a dalších zaměstnanců
působících u okresního státního zastupitelství (ust. §13h odst. 2 ZSZ), přičemž jednou z konkretizací
této činnosti okresního státního zástupce je možnost podat návrh na zahájení kárného řízení (v případě
zjištění zaviněného porušení povinností státního zástupce či naplnění dalších skutečností uplatněných
v hypotéze ust. §13i ZSZ). Právě výše rozebíraná povaha a cíl podání návrhu na zahájení kárného
řízení ve věci státního zástupce, činěného jako reakce na zjištění porušení určitých povinností ve smyslu
ust. §13i ZSZ, vyplývajících pro státního zástupce z jeho pracovního poměru a sledujícího zajišťování
řádného výkonu povinností státního zástupce, které jsou součástí pracovního poměru (přičemž jako možný
následek v rámci rozhodnutí kárného soudu přichází v úvahu i skončení pracovního poměru), umožňuje
přijmout závěr, že se v případě úkonu okresního státního zástupce dle ust. §13i ZSZ jedná o úkon
pracovněprávního charakteru, činěný v postavení vedoucího příslušné organizační složky státu coby
zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu. Jedná se o speciální úpravu oproti zákoníku práce v otázce
možného porušení určitých povinností, které jsou součástí pracovního poměru státního zástupce. Odlišnou
úpravou pracovního poměru státního zástupce (včetně možnosti podat návrh na zahájení kárného řízení)
je tak vyjádřeno specifikum jeho postavení, v němž se odráží významná funkce státního zastupitelství.“
V souvislosti s výše uvedeným je nutno konstatovat, že městský soud
v odůvodnění napadeného usnesení rozlišil, že v dané věci se nejednalo o řízení o kárné
odpovědnosti státního zástupce, ale o odvolání vedoucího státního zástupce. Dospěl však
k závěru, že je-li pracovněprávním úkonem podání návrhu na zahájení kárného řízení,
je jím též odvolání státního zástupce z funkce vedoucího státního zástupce, neboť ministr
spravedlnosti při jmenování a odvolávání vedoucích státních zástupců nevystupuje
v pozici nositele veřejné moci, která by autoritativně rozhodovala o právech
a povinnostech subjektů. Nejvyšší správní soud se však s takto vyslovenými závěry
neztotožňuje, neboť dle jeho názoru je určující především obsah a dále též forma úkonu
učiněného ministrem spravedlnosti. V projednávané věci mělo rozhodnutí ministra
o odvolání z funkce vedoucího státního zástupce účinky přímého zásahu do výkonu
veřejné funkce a vyvolalo její ukončení, na rozdíl od zahájení kárného řízení, v němž
je nejdříve zjišťováno, zda došlo ke kárnému provinění a teprve následně jsou
z případného kladného zjištění vyvozovány důsledky v podobě kárného opatření.
Rozhodnutí o kárném provinění a uložení kárného opatření bezpochyby představuje
zásah do výkonu funkce obviněného státního zástupce, nepocházejí však od vedoucího
státního zástupce jakožto zaměstnavatele, nýbrž jsou vydávána kárným soudem. V tomto
Nejvyšší správní soud spatřuje zásadní rozdíl mezi zde projednávanou věcí a případem
řešeným Ústavním soudem v nálezu sp. zn. I. ÚS 182/05, a v důsledku tohoto rozdílu
se domnívá, že závěry uvedené v tomto nálezu nelze na věc stěžovatele aplikovat,
respektive za použití Ústavním soudem vyslovených úvah je nutno dospět k opačnému
závěru, než který přijal v této věci městský soud. Ze shora citovaných pasáží tohoto
nálezu je patrné, že Ústavní soud zřetelně rozlišoval, že okresní státní zástupkyně
podáním návrhu na zahájení kárného řízení o kárné odpovědnosti státního zástupce
předmětné kárné řízení pouze vyvolala, čímž vyčerpala svá oprávnění. V daném případě
tak nevystupovala jako nositel veřejné moci, neboť rozhodnutí týkající se výkonu funkce
státního zástupce nevydala. „Pouhým“ podáním kárné žaloby nebylo podle Ústavního
soudu nijak autoritativně zasaženo do právní sféry kárně obviněného.
Nejvyšší správní soud se tak neztotožňuje s názorem městského soudu, dle něhož
odvoláním z funkce krajského státního zástupce nebylo z pozice ministra spravedlnosti
jakožto představitele výkonné moci zasaženo do jeho práv a povinností, neboť tento
úkon neměl za následek zánik funkce státního zástupce ani ukončení jeho pracovního
poměru. Jak totiž bylo konstatováno výše, obsahová náplň činnosti státního zástupce
a vedoucího státního zástupce se podstatně liší. Jmenováním do funkce vedoucího
státního zástupce vznikají dotyčnému státnímu zástupci odlišné povinnosti a dostává
se do jiného postavení uvnitř soustavy státního zastupitelství i vůči orgánům státní správy.
Odebráním této funkce se jeho právní postavení opět změní, zásah do jeho právní sféry
je zřejmý. Vzhledem k tomu, že se jedná o veřejnou funkci a ve věci rozhodl správní
orgán, je v rozhodování o odvolání z funkce přítomno více veřejnoprávních prvků nežli
prvků pracovněprávních. V souvislosti s odvoláním z veřejné funkce Nejvyšší správní
soud toliko pro úplnost připomíná i nález Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2006,
sp. zn. II. ÚS 53/06, publikovaný pod č. 159 Sb. n. u. US, sv. 42, str. 305,
http://nalus.usoud.cz, v němž bylo konstatováno právo na nerušený výkon veřejné
funkce včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce.
Vzhledem k převládajícímu obsahu veřejnoprávních prvků se tak dle názoru
Nejvyššího správního soudu poměr mezi ministrem spravedlnosti a vedoucím státním
zástupcem více svým charakterem blíží některému ze služebních poměrů. Tento závěr
vyplývá i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, konkrétně z rozhodnutí ve věci
Pellegrin proti Francii (ze dne 8. 12. 1999), v němž je rozlišení mezi soukromoprávní
a veřejnoprávní povahou pracovního poměru provedeno dle následujících kritérií: „Soud
se bude v každé věci zabývat tím, zda zaměstnání stěžovatele implikuje – s ohledem na povahu funkcí
a odpovědností, které zahrnuje – přímou či nepřímou účast na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž
posláním je ochrana obecných zájmů státu.“ (citace dle Berger, V.; Judikatura Evropského soudu
pro lidská práva; 1. české vydání 2003; nakl. IFEC; str. 279). V případě funkce vedoucího
státního zástupce je dle názoru Nejvyššího správního soudu účast na výkonu veřejné moci
a ochrana obecných zájmů státu nezpochybnitelná.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud
se dopustil pochybení, pokud žalobu stěžovatele odmítl podle ustanovení §46 odst. 2
s. ř. s. Jelikož v posuzovaném případě nebyly splněny podmínky pro odmítnutí žalobního
návrhu, Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu pro nezákonnost zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud je v dalším řízení povinen
v souladu s vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu, jímž je dle
ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. vázán, znovu posoudit žalobní návrh stěžovatele.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. října 2009
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu