ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.235.2014:51
sp. zn. 9 As 235/2014 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a Mgr. Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: hlavní
město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, zast. JUDr. Jiřím Brožem, CSc.,
advokátem se sídlem Dykova 1158/17, Praha 10, proti žalovanému: Státní pozemkový úřad,
se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství,
Pozemkového úřadu Praha, ze dne 10. 5. 2012, č. j. PÚ 608/12, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. 8. 2014, č. j. 10 A 120/2014 – 15,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla odmítnuta
jeho žaloba proti shora uvedenému rozhodnutí Ministerstva zemědělství, Pozemkového úřadu
Praha (dále jen „správní orgán“). Jím bylo podle §9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě
vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o půdě“), rozhodnuto, že pan Ing. J. S. je vlastníkem nemovitostí v k. ú. Horní
Počernice uvedených ve výroku tohoto rozhodnutí. Žalobou se stěžovatel domáhal vyslovení
nicotnosti rozhodnutí správního orgánu z toho důvodu, že správní orgán nebyl věcně příslušný k
jeho vydání.
[2] Městský soud vyšel z toho, že se vzhledem k tomu, že se stěžovatel domáhal pouze
vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí, jímž bylo (alespoň zdánlivě) správním orgánem
rozhodnuto v soukromoprávní věci, je dána věcná příslušnost k rozhodnutí soudu ve správním
soudnictví. Vyšel přitom z usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 5. 3. 2012, č. j. Konf 53/2011 – 25, publ.
pod č. 2644/2012 Sb. NSS (dále jen „usnesení zvláštního senátu ve věci nicotnosti“). Dále dospěl
k závěru, že stěžovatelem podaná žaloba je opožděná, neboť počátek lhůty pro její podání
je určen dnem oznámení rozhodnutí správního orgánu i v případě, kdy jediným důvodem žaloby
je tvrzená nicotnost rozhodnutí. Zde se odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 – 65, publ. pod č. 2837/2013 Sb. NSS,
ve věci M. P. (dále jen „usnesení M. P.“). Vzhledem k tomu, že žaloba byla podána po uplynutí
dvouměsíční lhůty pro její podání, městský soud ji podle §46 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako opožděnou
odmítl.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Proti usnesení městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, v níž uplatňuje
námitky, které podřazuje pod §103 odst. 1 písm. b) a e) s. ř. s.
[4] Podle stěžovatele nebyl správní orgán věcně příslušný vydat napadené rozhodnutí, neboť
pozemky, o kterých bylo rozhodováno, nespadaly mezi pozemky uvedené v §1 odst. 1 zákona
o půdě, neboť nebyly využívány k zemědělským účelům, ale byly určeny k zastavení. Jednalo
se tedy o zastavěné pozemky ve smyslu §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě. Proto nebyla v dané
věci dána působnost zákona o půdě a správní orgán nebyl příslušný ve věci rozhodnout.
[5] Dle názoru stěžovatele není možné na daný případ aplikovat ustanovení §72
odst. 1 s. ř. s. z toho důvodu, že nicotné rozhodnutí není běžným nezákonným rozhodnutím,
ale rozhodnutím, které pro jeho vady nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu,
není s to vyvolat veřejnoprávní účinky a nelze proto na něj ani uplatnit presumpci platnosti
a správnosti rozhodnutí vydaných orgány veřejné správy. Omezení možnosti podání žaloby
na vyslovení nicotnosti rozhodnutí lhůtou dle ustanovení §72 odst. 1 s. ř. s. se v kontrastu
s ustanovením §78 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „spr. ř.“), ve kterém
není prohlášení nicotnosti omezeno lhůtou, jeví jako nedůvodné, v rozporu s úmyslem
zákonodárce a závěry správněprávní doktríny, kterou blíže nespecifikuje.
[6] V daném případě se jedná o důvod nicotnosti rozhodnutí uvedený v ustanovení v §77
odst. 1 spr. ř., tedy že ve věci rozhodoval správní orgán, který k tomu nebyl vůbec věcně
příslušný. Z tohoto důvodu se dle §78 odst. 1 spr. ř. nicotnost zjišťuje a prohlašuje z moci
úřední, a to kdykoliv. Proto by se nemělo na daný případ ustanovení §72 odst. 1 s. ř. s. aplikovat.
[7] I pokud by se soud s tímto názorem neztotožnil, pak je stěžovatel toho názoru, že v jeho
případě byla žaloba podána včas. Rozhodnutí správního orgánu napadl žalobou podanou dne
23. 7. 2012 k Obvodnímu soudu pro Prahu 9 podle páté části zákona č. 99/1963 Sb., občanského
soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“). S ohledem na tuto skutečnost
byla lhůta pro podání žaloby dle s. ř. s. zachována. Ustanovení §72 odst. 3 s. ř. s. upravuje
možnost podání žaloby po uplynutí lhůty 2 měsíců od doručení rozhodnutí, a to tehdy, „jestliže
soud rozhodující v občanském soudním řízení zastavil řízení proto, že šlo o věc, v níž měla být podána žaloba
proti rozhodnutí správního orgánu, může ten, kdo takovou žalobu v občanském soudním řízení podal, podat
u věcně a místně příslušného soudu žalobu ve správním soudnictví do jednoho měsíce od právní moci rozhodnutí
o zastavení řízení. V takovém případě platí, že žaloba byla podána dnem, kdy došla soudu rozhodujícímu
v občanském soudním řízení.“ Věcně příslušným k vyslovení nicotnosti rozhodnutí je soud
rozhodující ve správním soudnictví. Skutečnost, že nedošlo k zastavení řízení vedeného dle páté
části o. s. ř., nemůže jít k jeho tíži a lhůta po podání žaloby dle s. ř. s. byla zachována tím,
že podal žalobu k Obvodnímu soudu pro Prahu 9 dne 23. 7. 2012.
[8] Usnesení městského soudu proto považuje za nezákonné a navrhuje Nejvyššímu
správnímu soudu, aby jej zrušil a buď sám vyslovil nicotnost rozhodnutí správního orgánu, nebo
věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je řádně zastoupen ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté
přezkoumal napadené usnesení v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil
při tom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[11] Ačkoli stěžovatel dovozuje naplnění stížnostních důvodů podle §103 odst. 1 písm. b) a e)
s. ř. s., lze podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS)
v případě usnesení o odmítnutí žaloby podat kasační stížnost pouze z důvodu podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto přezkoumal napadené usnesení městského soudu
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy z toho důvodu, zda rozhodnutí o odmítnutí žaloby bylo
nezákonné. Nejvyšší správní soud se proto ve svém rozsudku může (a musí) zabývat toliko
zákonností odmítnutí žaloby stěžovatele, a to v rozsahu jím vznesených stížnostních námitek,
případně (s ohledem na §109 odst. 4 s. ř. s.) nad jejich rámec z úřední povinnosti i důvody
pro zmatečnost řízení před soudem, jež vyústilo v rozhodnutí o odmítnutí žaloby, dále vadami
tohoto soudního řízení, které mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí o odmítnutí žaloby,
a případnou nepřezkoumatelností rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby.
[12] První námitka stěžovatele směřuje k tomu, že pokud jde o žalobu domáhající se vyslovení
nicotnosti rozhodnutí, pak nelze aplikovat §72 odst. 1 s. ř. s. stanovící lhůtu pro podání žaloby
na dva měsíce poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení
nebo jiným zákonem stanoveným způsobem. Zde je třeba poukázat na to, že touto
problematikou se podrobně zabýval rozšířený senát v usnesení M. P., od něhož nevidí Nejvyšší
správní soud důvod se odchylovat, kde mimo jiné konstatoval: „[51] Dále v případě žaloby obsahující
jen tvrzení o nicotnosti rozhodnutí správního orgánu nelze uvažovat o tom, že by tvrzený nicotný správní akt
nebylo možné účinně oznámit, že by tak lhůta pro podání takové žaloby vůbec neběžela a že by v důsledku toho
žaloba mohla být podána kdykoliv. Na nicotný správní akt se totiž sice hledí jako na neexistující a zdánlivý,
avšak otázka jeho nicotnosti je právě předmětem soudního přezkumu a soud tak může po posouzení obsahu
napadeného rozhodnutí vyslovit jeho nicotnost až ve výroku rozsudku, kterým se řízení podle §65 a násl. s. ř. s.
končí. Z tohoto důvodu musí běžet lhůta i pro podání takové žaloby, v níž je namítána jen nicotnost rozhodnutí
správního orgánu. Při opačném závěru by ostatně ani nebylo možné řízení o takové žalobě vést, neboť pokud
by nicotné rozhodnutí nebylo možné žalobci účinně oznámit, nemohlo by při této logice ani založit, změnit, zrušit
nebo závazně určit jeho práva nebo povinnosti, v důsledku čehož by žalobce nebyl aktivně legitimován k podání
žaloby podle §65 a násl. s. ř. s.“ I v případě žaloby domáhající se vyslovení nicotnosti proto podle
závěrů rozšířeného senátu běží lhůta pro podání žaloby podle §72 odst. 1 s. ř. s.
[13] To samozřejmě nic nemění na tom, že pokud je napadené rozhodnutí skutečně nicotné,
pak, jak správně poukazuje stěžovatel, nelze jej vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu
a není s to vyvolat veřejnoprávní účinky. I k tomuto se ostatně vyslovil rozšířený senát v usnesení
M. P., když konstatoval: „[56] S ohledem na již zmíněnou nutnost hledět na nicotné rozhodnutí jako
na neexistující, zdánlivé a nezakládající žádné právní následky bez ohledu na to, zda nicotnost byla či nebyla
výslovně deklarována, však musí být k nicotnosti přihlédnuto z úřední povinnosti ve všech řízeních, která
na takový zdánlivý správní akt navazují. … Účastníci všech těchto navazujících řízení jsou přitom oprávněni
namítat nicotnost podkladového rozhodnutí a příslušný správní orgán je povinen se touto námitkou zabývat.“
Stejné závěry platí i pro řízení před soudy v občanském soudním řízení, které jsou povinny
si otázku nicotnosti správního rozhodnutí posoudit jako otázku předběžnou, pokud
o ní nebylo dosud pravomocně rozhodnuto (k tomu srovnej i závěry obsažené v usnesení
zvláštního senátu ve věci nicotnosti, nebo například rozsudky Nejvyššího soudu ze dne
11. 4. 2012, sp. zn. 28 Cdo 3745/2011, a ze dne 14. 3. 2012, sp. zn. 28 Cdo 730/2011).
[14] Skutečnost, že je stěžovateli pro opožděnost znemožněno domoci se deklaratorního
výroku soudu o nicotnosti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §76 odst. 2 s. ř. s., tak
neznamená, že takové rozhodnutí nebude v jiných řízeních z pohledu nicotnosti přezkoumáváno
nebo že by nemohlo dojít k deklaraci jeho nicotnosti podle §78 spr. ř. Opožděnou žalobou
se stěžovatel pouze připravil o jednu z možností obrany. Žádná z námitek stěžovatele tak
neodůvodňuje to, že by z důvodu specifik nicotného rozhodnutí oproti běžnému nezákonnému
rozhodnutí bylo možné podat žalobu domáhající se deklarace nicotnosti po nijak neomezenou
dobu.
[15] Nelze souhlasit ani s kasační námitkou, podle které byla žaloba ve správním soudnictví
podána včas, neboť měla být posuzována stejně, jako kdyby civilní soud řízení zastavil, protože
šlo o věc, v níž měla být podána žaloba proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §72
odst. 3 s. ř. s. Toto ustanovení navazuje na §104b odst. 1 o. s. ř., podle něhož soud řízení zastaví,
pokud věc náleží do věcné příslušnosti soudu, který rozhoduje věci správního soudnictví.
Aplikace §72 odst. 3 s. ř. s. je tak vázána striktně na situaci, kdy soud rozhodující v občanském
soudním řízení dojde k závěru, že není dána jeho pravomoc, ale je dána pravomoc soudů
rozhodujících ve správním soudnictví, a proto ve věci meritorně nerozhodne. Smyslem §72 odst.
3 s. ř. s. je, aby žalobci bylo umožněno věcné projednání jeho žaloby, ačkoliv ji podal k soudu,
který nemá pravomoc o věci rozhodnout, a mezitím by mu skončila lhůta pro její podání u soudu,
který pravomoc má. Pokud však soud v občanském soudním řízení žalobu věcně projednává,
nemůže si soud rozhodující ve správním soudnictví posoudit při posuzování včasnosti žaloby
předběžně sám, zda soud v občanském soudním řízení neměl řízení zastavit podle §104b odst. 1
o. s. ř. Ze spisu vedeného Obvodním soudem pro Prahu 9, sp. zn. 7 C 118/2012, který se týká
žaloby stěžovatele podané dne 23. 7. 2012, a který si Nejvyšší správní soud vyžádal, je přitom
zřejmé, že soudy v občanském soudním řízení žalobu stěžovatele věcně projednávají a řízení
podle §104b odst. 1 o. s. ř. nezastavily, což ostatně ani stěžovatel netvrdil. Není tak splněna
hypotéza normy obsažené v §72 odst. 3 s. ř. s. a toto ustanovení proto nelze aplikovat.
[16] Městský soud proto správně posoudil žalobu stěžovatele jako opožděnou, když byla
podána více jak dva roky po uplynutí lhůty pro její podání.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci při tom rozhodl bez
jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší
správní soud zpravidla bez jednání.
[18] Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovanému, který by jinak měl
právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly v řízení o kasační stížnosti žádné náklady.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. července 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu