ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.287.2014:48
sp. zn. 9 As 287/2014 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: V. P.,
zast. JUDr. Ing. Ondřejem Horázným, advokátem se sídlem Ondříčkova 1304/9, Praha 3,
proti žalovanému: Městský úřad Lipník nad Bečvou, se sídlem náměstí T. G. Masaryka
89/11, Lipník nad Bečvou, ve věci ochrany před nezákonným zásahem, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne
1. 10. 2014, č. j. 65 A 22/2014 – 18,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 1. 10. 2014,
č. j. 65 A 22/2014 – 18, se zru š u je a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Kasační stížností brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti v záhlaví označenému
usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci (dále jen „krajský soud“), kterým
byla odmítnuta jeho žaloba.
[2] Žalobou ze dne 18. 7. 2014 označenou jako „Žaloba k ochraně před nezákonným zásahem
správního orgánu“ se stěžovatel domáhal vydání rozsudku s následujícími výroky: (1.) Blokace jeho
řidičského oprávnění provedená v registru řidičů ke dni 11. 6. 2014 je nezákonným zásahem. (2.)
Povinnost k odevzdání řidičského průkazu stanovená písemností žalovaného je nezákonným
zásahem. (3.) Žalovanému se zakazuje, aby do doby pravomocného rozhodnutí o námitkách proti
záznamu bodů v bodovém hodnocení řidiče pokračoval v blokaci jeho řidičského oprávnění,
a přikazuje se mu, aby tuto blokaci v registru řidičů neprodleně odstranil a aby vrátil žalovanému
odevzdaný řidičský průkaz.
[3] Stěžovatel v žalobě uvedl, že mu bylo dne 12. 5. 2014 doručeno oznámení o dosažení
celkového počtu 12 bodů v bodovém hodnocení řidičů a výzva k odevzdání řidičského průkazu
v důsledku pozbytí řidičského oprávnění. Proti záznamu bodů v bodovém hodnocení podal dne
16. 5. 2014 podle §123f zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o silničním provozu“), písemné námitky. S ohledem na to, že námitky byly
podány do pěti dnů od doručení přípisu ze dne 12. 5. 2014 a byl namítán záznam, kterým bylo
dosaženo 12 bodů, došlo podle §123f odst. 4 zákona o silničním provozu k přerušení běhu lhůt
stanovených v §123c odst. 3 zákona o silničním provozu pro pozbytí řidičského oprávnění
a odevzdání řidičského průkazu až do doby, kdy nabude právní moci rozhodnutí o zamítnutí
námitek. Žalovaný ho vyzval k doplnění podání, protože obsahuje pouze obecné námitky.
V reakci na tuto výzvu proto přípisem ze dne 4. 6. 2014 sdělil, že jeho podání netrpí žádnými
vadami, což náležitě odůvodnil. Žalovaný mu následně oznámil, že neshledal důvody k zahájení
řízení z moci úřední a že k 11. 6. 2014 došlo k pozbytí řidičské oprávnění, z čehož plyne
povinnost odevzdat řidičský průkaz. Stěžovatel řidičský průkaz odevzdal a nechal si vystavit výpis
z registru řidičů, ze kterého plyne, že již od 11. 6. 2014 má v registru řidičů provedenou „blokaci“
z důvodu „bodové hodnocení“.
[4] Krajský soud shledal žalobu nepřípustnou dle §85 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a proto ji odmítl. S odkazem
na judikaturu Nejvyššího správního soudu uvedl, že v řízení o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem je soud povinen zkoumat, zda se lze v daném případě domáhat
ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky. Pokud dospěje k závěru, že je možná soudní
ochrana žalobou před nečinností dle §79 a násl. s. ř. s., je na místě žalobu před nezákonným
zásahem odmítnout s ohledem na zásadu subsidiarity.
[5] Řízení o námitkách podle §123f zákona o silničním provozu je řízením o žádosti
a je zahájeno dnem, kdy námitky proti záznamu bodů v bodovém hodnocení dojdou správnímu
orgánu. Žalovaný měl proto o námitkách rozhodnout, nikoliv je vypořádat sdělením, že neshledal
důvody pro zahájení řízení z moci úřední. Za situace, kdy sám stěžovatel tvrdí, že o jeho
námitkách nebylo rozhodnuto řádně, tedy že jejich podáním bylo zahájeno řízení, v němž správní
orgán nevydal patřičné rozhodnutí, je nutné domáhat se ochrany proti nečinnosti, a to v první
řadě u nadřízeného správního orgánu dle §80 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů, a následně využít práva na soudní ochranu proti nečinnosti správního
orgánu podle §79 a násl. s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Zmíněné usnesení krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, ve které uvádí,
že spatřuje nesprávné posouzení právní otázky soudem v tom, že věc má dvě na sobě relativně
nezávislé části: (1.) odmítnutí zahájení řízení o námitkách při vyřizování jeho podání a (2.) blokaci
řidičského oprávnění jako faktický, evidenční úkon orgánu příslušného k vedení registru řidičů.
Odmítnutí zahájení řízení o námitkách bylo protiprávní, ale samotná blokace řidičského
oprávnění byla provedena zcela autonomně mimo správní řízení. Blokace řidičského oprávnění
s případným řízením o námitkách sice souvisí, ale jde právě o nezákonný zásah správního orgánu.
Podmínky podání žaloby proti nezákonnému zásahu dle §82 a násl. s. ř. s. jsou nepochybně
splněny, neboť blokace řidičského oprávnění, tedy záznamu v registru řidičů o tom, že řidič není
v daný okamžik držitelem řidičského oprávnění, mu fakticky znemožňuje řídit motorové vozidlo.
Proti takovému protiprávnímu zásahu neexistuje žádná možnost obrany ve správním řízení,
když o správní řízení vůbec nešlo. Obrana jinými právními prostředky proti nezákonné blokaci
nebyla v okamžiku podání žaloby možná, a žaloba proto byla přípustná.
[7] Z procesní opatrnosti přesto podal Krajskému úřadu Olomouckého kraje
(dále jen „krajský úřad“) žádost o ochranu před nečinností, který ji shledal nedůvodnou
a nezahájení řízení o námitkách vyhodnotil jako souladné se zákonem. Žalovaný podáním ze dne
24. 11. 2014 sdělil, že po konzultaci s blíže nespecifikovaným nadřízeným orgánem provedl
opravu blokace z 11. 6. 2014 na 20. 5. 2014. I tato skutečnost naznačuje, že se jednalo
o nezákonný zásah. Právní důvody této změny mu k jeho dotazu nebyly sděleny, pouze byl
vyrozuměn, že blokace byla provedena na základě §123c odst. 3 zákona o silničním provozu.
[8] Jestliže krajský soud stěžovateli vyčítal, že se měl bránit nejprve prostředky správního
práva, odkazuje na své podání ze dne 7. 7. 2014 odeslané žalovanému a označené jako „odvolání,
alternativně stížnost“, které bylo učiněno z důvodu formálního vyčerpání řádných opravných
prostředků a s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012,
č. j. 5 Ans 8/2011 – 63. Krajský úřad, kterému bylo toto podání postoupeno, vyhodnotil podání
ze dne 7. 7. 2014 jako podnět k postupu dle §126 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a dovodil, že postup žalovaného byl správný.
[9] Pokud jde o otázku nečinnosti správního orgánu a ochranu před ní, stěžovatel konstatuje,
že podání takové žaloby je pro něj v tuto chvíli bez užitku vzhledem k tomu, že žalovaný
a krajský úřad mají řízení o námitkách z 16. 5. 2014 za nezahájené. Podal proto opět dne
13. 11. 2014 podání označené jako „Námitky proti záznamu bodů“. Řízení o námitkách bylo nyní
po drobné obstrukci zahájeno. Toto podání je pak nutno považovat za doplnění původního
a s ohledem na splnění podmínky §123f zákona o silničním provozu je nadále naplněna
podmínka pro přerušení běhu lhůty, jejíž marné uplynutí by teprve vedlo k pozbytí řidičského
oprávnění. Podání krajským soudem odmítnuté žaloby směřovalo k tomu, aby stěžovatel mohl
svá práva uplatňovat za situace, kdy je neustále držitelem řidičského oprávnění.
To mu odmítnutím žaloby bylo znemožněno.
[10] Napadené usnesení je mimo to nepřezkoumatelné, protože ho krajský soud nedostatečně
srozumitelně odůvodnil, „když vztáhl povinnost zásady subsidiarity do souvislosti se správním řízením“.
[11] S ohledem na shora uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud usnesení
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení s tím, že je nutné ve věci meritorně
rozhodnout.
[12] Žalovaný nevyužil svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti.
III. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Následně přezkoumal napadené
usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a zkoumal při tom, zda netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud před dalším odůvodněním konstatuje, že byla-li žaloba odmítnuta,
přichází pojmově v úvahu pouze kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jako zvláštní
ustanovení ve vztahu k ostatním důvodům podle §103 odst. 1 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS).
[15] Následně se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
usnesení. Pokud by totiž byla tato vada shledána, mohlo by to bránit přezkumu dalších stížních
námitek. Jde přitom o vadu natolik závažnou, že k ní soud přihlíží z úřední povinnosti (k otázce
nepřezkoumatelnosti dále viz bohatou a ustálenou judikaturu zdejšího soudu, zejména rozsudky
ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003-130, publ. pod č. 244/2004 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52,
či ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013-25).
[16] Stěžovatel namítá, že napadené usnesení je nedostatečně odůvodněné, co se týče aplikace
zásady subsidiarity v souvislosti se správním řízením. Dle Nejvyššího správního soudu krajský
soud srozumitelně vyložil, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je nepřípustná,
pokud je možné se domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky, a zároveň
odkázal na příslušnou judikaturu zdejšího soudu. Správní řízení je výslovně v usnesení
zmiňováno pouze, pokud soud odkazuje stěžovatele na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu. V této souvislosti totiž uvádí, že je nutné se před podáním žaloby dle §79 s. ř. s. obrátit
na nadřízený správní orgán podle §80 správního řádu. Z napadeného usnesení je tak patrné,
jakými úvahami byl krajský soud veden při aplikaci zásady subsidiarity, a to i ve vztahu
k povinnosti vyčerpat opravné prostředky v rámci správního řízení. Námitka
nepřezkoumatelnosti proto není důvodná.
[17] Otázku, kterou je nutno dále v nyní projednávané věci posoudit, je naplnění zákonných
předpokladů pro odmítnutí žaloby, aniž by se soud mohl zabývat vlastním meritem věci,
tedy důvodností žaloby.
[18] Ustanovení §82 s. ř. s. pod nadpisem „žalobní legitimace“ stanoví, že každý, kdo tvrdí,
že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho
důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti
němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování.
[19] Podle ustanovení §85 s. ř. s. je však žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy
domáhat jinými právními prostředky. V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje,
že řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu
je subsidiární formou soudní ochrany ve správním soudnictví, která pokrývá širokou škálu
tzv. faktických zásahů a která nastupuje jen v případě, že jiná právní možnost ochrany chybí.
[20] V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je soud povinen posoudit,
před tím než přistoupí k věcnému přezkumu žaloby, zda se lze v daném případě domáhat
ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky. Dospěje-li soud k závěru, že se žalobce může
domáhat soudní ochrany žalobou nečinnostní (§79 s. ř. s.), je na místě žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem odmítnout s ohledem na zásadu subsidiarity zásahové žaloby
vyjádřenou v §85 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2011,
č. j. 1 Aps 1/2011 - 101).
[21] Účelem nečinnostní žaloby je pak umožnit, aby soud přinutil správní orgán vydat
rozhodnutí (ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.) ve věci samé a také případně osvědčení (viz usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98,
publ. pod č. 2206/2011 Sb. NSS.). Žalobou na ochranu proti nečinnosti se tak lze domáhat
soudní ochrany pouze v případě, že správní orgán je povinen vydat rozhodnutí ve smyslu §65
s. ř. s.
[22] S ohledem na shora uvedené lze krajskému soudu přisvědčit v tom, že pokud by byl
správní orgán nečinný s vydáním rozhodnutí či osvědčení a žalobce by se jejich vydání domáhal,
byl by na místě – po bezvýsledném vyčerpání prostředků stanovených procesním předpisem pro
řízení před tímto orgánem – postup dle §79 a násl. s. ř. s. V takovém případě by soud postupoval
správně, jestliže by podanou žalobu proti nezákonnému zásahu odmítl. V posuzované věci
je ovšem z petitu žaloby zřejmé, že stěžovatel neusiloval o to, aby v jeho věci bylo vydáno
rozhodnutí o námitkách, nýbrž se domáhal mimo jiné vyslovení, že údaj v registru řidičů
o pozbytí řidičského oprávnění a povinnost k odevzdání řidičského průkazu jsou nezákonnými
zásahy. Nezákonný zásah tak nespatřuje v tom, že v jeho věci nebylo zahájeno řízení o jeho
námitkách, resp. že nebylo o námitkách rozhodnuto, ale právě v uvedeném záznamu v registru
řidičů a povinnosti vydat řidičský průkaz.
[23] Provedení záznamu v registru řidičů o pozbytí řidičského oprávnění a povinnost řidiče
vydat řidičský průkaz nepochybně souvisí s řízením, v jehož rámci je vydáno rozhodnutí
o nedůvodných námitkách proti provedení záznamu. Podle §123f odst. 4 zákona o silničním
provozu platí, že podáním námitek proti provedenému záznamu, kterým bylo dosaženo
celkového počtu 12 bodů, se běh lhůt podle §123c odst. 3 zákona, ve kterých je řidič povinen
odevzdat řidičský průkaz a ve kterých pozbývá řidičské oprávnění, přerušuje ode dne doručení
námitek příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností do dne, v němž zamítavé
rozhodnutí o nedůvodných námitkách nabude právní moci. Vzájemnou souvislost je třeba
spatřovat v tom, že jak nástup účinku dle §123f odst. 4 zákona na běh lhůt, který dočasně
znemožňuje „blokaci“ řidičského oprávnění a zadržení řidičského průkazu, tak i povinnost
rozhodnout o námitkách je důsledkem uplatnění námitek, a že pokračování běhu lhůt se odvíjí
od právní moci zamítavého rozhodnutí o námitkách.
[24] Nicméně mezi neoprávněným záznamem v registru řidičů a zadržením řidičského
oprávnění na jedné straně a nevydáním rozhodnutí o námitkách na straně druhé je ve shora
naznačených intencích nutné rozlišovat. Jedná se o dvě rozdílné otázky dotýkající se rozdílných
oblastí právní sféry stěžovatele, proti kterým přichází v úvahu jiná procesní obrana, která
má v případě úspěchu rozdílné důsledky. Jejich vzájemná vazba však nespočívá v tom,
že by vydání rozhodnutí o námitkách mohlo samo o sobě sanovat neoprávněně prováděnou
„blokaci“ řidičského oprávnění či neoprávněný požadavek na odevzdání řidičského průkazu,
jak vyplývá z napadeného usnesení krajského soudu.
[25] Jestliže by stěžovatel postupoval v souladu s poučením krajského soudu a jeho žaloba
na ochranu před nečinností správního orgánu by byla důvodná, soud by správnímu orgánu uložil
povinnost vydat rozhodnutí o námitkách proti záznamu v přiměřené lhůtě (§81 odst. 2 s. ř. s.).
Ovšem otázka záznamu v registru řidičů a povinnost vydat řidičský průkaz od podání námitek
až do konce příslušných lhůt přerušených do právní moci rozhodnutí by nebyla soudním
rozhodnutím řešena. Úspěšné procesní vyústění uvedeného postupu by se tak zcela míjelo s nyní
formulovaným žalobním petitem a ve vztahu k němu by bylo pro stěžovatele bez jakéhokoliv
užitku.
[26] Výše uvedené lze pro názornost ilustrovat na relativně obdobném příkladu, ve kterém
by stavební úřad zahájil řízení o odstranění stavby provedené bez patřičného rozhodnutí
vyžadovaného zákonem č. 183/2006 Sb., zákonem o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a před pravomocným skončením tohoto řízení
by přistoupil k faktické realizaci odstranění stavby. V takovém případě by byl zjevně nesprávný
postup krajského soudu, který by odmítl zásahovou žalobu proti faktickému odstraňování stavby
s odůvodněním, že se má vlastník stavby domáhat prostřednictvím ochrany před nečinností
vydání rozhodnutí v řízení o odstranění stavby. Tímto postupem by sice vlastník mohl dosáhnout
vydání rozhodnutí v tomto řízení, je však zřejmé, že jeho primárním zájmem je ukončení
závadného stavu, kdy dochází k nezákonnému odstraňování jeho stavby. Naopak v jeho zájmu
jistě nebude, aby na základě ochrany před nečinností bylo vydáno rozhodnutí, kterým
se mu přikáže odstranění stavby, která by již stejně mohla být v mezidobí odstraněna.
[27] Úvahy krajského soudu jsou vzhledem k shora uvedenému nesprávné, protože
prostředkem ochrany či nápravy před tvrzeným nezákonným záznamem v registru řidičů
o pozbytí řidičského oprávnění a povinností vydat řidičský průkaz v uvedené situaci nemůže být
ochrana před nečinností spočívající v nevydání rozhodnutí o námitkách proti provedenému
záznamu v registru řidičů, kterým bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů. Soud proto nebyl
oprávněn odmítnout žalobu z důvodu, že se stěžovatel může ochrany domáhat jiným právním
prostředkem, který soud spatřuje právě v ochraně před nečinností správního orgánu podle
§79 s. ř. s.
[28] Ke skutečnostem, které stěžovatel uplatňuje teprve v kasační stížnosti (zaslání přípisu
žalovaného ze dne 24. 11. 2014, absentující odpověď na jím položený dotaz ze dne 4. 12. 2014,
odeslání přípisu ze dne 7. 7. 2014 a reakce na něj, zahájení řízení o námitkách na základě přípisu
podaného dne 13. 11. 2014) nemohl Nejvyšší správní soud vzhledem k §109 odst. 5 s. ř. s.
přihlédnout.
[29] S ohledem na shora uvedené shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou.
V souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. usnesení krajského soudu v plném rozsahu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, ve kterém bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.) ohledně nemožnosti ochrany před
v žalobě tvrzeným nezákonným zásahem cestou ochrany před nečinností spočívající ve vydání
rozhodnutí o námitkách proti záznamu bodů.
[30] Závěrem zdejší soud připomíná, že v projednávané věci nebyla předmětem přezkumu
možnost ochrany před záznamem v registru řidičů o pozbytí řidičského oprávnění a povinností
vydat řidičský průkaz jinými právními prostředky než je ochrana před nečinností spočívající
v nevydání rozhodnutí o námitkách proti provedenému záznamu v registru řidičů či povaha
tohoto záznamu a povinnosti vydat řidičský průkaz coby zásahu ve smyslu §82 s. ř. s. Nejvyšší
správní soud tak svým rozhodnutím nijak nepředjímá další postup krajského soudu
v projednávané věci. Zároveň nad rámec uvedeného poznamenává, že s ohledem na to, k jakým
závěrům krajský soud v napadeném usnesení dospěl, bylo na místě žalobu odmítnout dle §46
odst. 1 písm. d) s. ř. s., nikoli dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Tento závěr je však vzhledem
k výsledku kasačního řízení irelevantní.
[31] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. února 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu