ECLI:CZ:NSS:2016:9.AS.294.2015:48
sp. zn. 9 As 294/2015 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: L. K.,
zast. Mgr. Barborou Kubinovou, advokátkou se sídlem Milešovská 1312/6, Praha 3,
proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/7,
Praha 1, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
25. 11. 2015, č. j. 9 A 164/2015 – 58,
takto:
I. Kasační stížnost se v části směřující proti výroku I. rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 25. 11. 2015, č. j. 9 A 164/2015 – 58, zam í t á .
II. Výroky II. a III. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2015,
č. j. 9 A 164/2015 – 58, se zrušují .
III. Žaloba se v části, ve které se žalobce domáhal určení, že zásah žalovaného spočívající
v nepředložení spisu ministrovi školství, mládeže a tělovýchovy jako nadřízenému
správnímu orgánu ve lhůtě k tomu určené poté, kdy žalobce podal stížnost na postup při
vyřizování žádosti ze dne 14. 7. 2015, v níž si stěžuje na postup při vyřizování jeho
žádosti o poskytnutí informací ze dne 26. 6. 2015, evidované u žalovaného pod
č. j. MSMT-25062/2015-1, byl nezákonný, se odmítá .
IV. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“). Výrokem I. tohoto
rozsudku bylo řízení zastaveno v části, ve které se žalobce domáhal, aby bylo stěžovateli zakázáno
pokračovat v zásahu spočívajícím v nepředložení spisu ministrovi školství, mládeže a tělovýchovy
jako nadřízenému správnímu orgánu ve lhůtě k tomu určené poté, kdy žalobce podal stížnost
na postup při vyřizování žádosti ze dne 14. 7. 2015, v níž si stěžuje na postup při vyřizování jeho
žádosti o poskytnutí informací ze dne 26. 6. 2015, evidované u stěžovatele pod č. j. MSMT-
25062/2015-1 (dále jen „žalovaný zásah“). Výrokem II. napadeného rozsudku bylo určeno,
že žalovaný zásah byl nezákonný. Výrokem III. napadeného rozsudku byla stěžovateli uložena
povinnost zaplatit žalobci náklady řízení ve výši 18 456 Kč, a to do jednoho měsíce od právní
moci rozsudku.
I. Vymezení věci
[2] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku konstatoval, že výrokem I. podle §47
odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), řízení zastavil v části, v níž se žalobce domáhal, aby bylo stěžovateli zakázáno
pokračovat v žalovaném zásahu, neboť žalobce vzal v tomto rozsahu podáním ze dne
10. 11. 2015 žalobu zpět.
[3] K výroku II. napadeného rozsudku městský soud po odkazu na relevantní
právní úpravu uvedl, že vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, který pro shledání důvodnosti podané žaloby vyžaduje kumulativní
splnění šesti podmínek, a sice že žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech
(2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (zásahem
správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka)
a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo
(5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit
opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze
ochranu podle §82 a násl. s. ř. s. poskytnout. Domáhá-li se žalobce pouze akademického
(určovacího výroku), šestá podmínka odpadá a není třeba ji zkoumat (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Afs 60/2014 - 48).
[4] S ohledem na to, že se žalobce domáhal pouze akademického (určovacího) výroku,
zabýval se soud pouze prvními pěti podmínkami a dospěl k závěru, že byly splněny. Je tomu tak
proto, že podle obsahu spisového materiálu žalobce podal dne 14. 7. 2015 u stěžovatele stížnost
evidovanou pod č. MSMT-25062/2015-2 na postup při vyřizování jeho žádosti o informace
ze dne 26. 6. 2015. Ve lhůtě 7 dnů stanovené v §16a odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o informacích“), však stěžovatel (ministerstvo) jako povinný subjekt stížnost spolu se spisovým
materiálem nadřízenému orgánu, kterým je podle §178 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), ministr, nepředložil,
ačkoliv v této lhůtě stížnosti sám nevyhověl ani nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti.
[5] Za takový postup totiž nelze považovat odpověď žalobci na žádost a stížnost ze dne
17. 7. 2015, č. j. MSMT-25062/2015-3, jejímž obsahem je sdělení, že žádost o informace posoudil
jako žádost o nahlížení do spisu, proto považuje stížnost za bezpředmětnou, neboť při jejím
vyřizování nelze postupovat podle zákona o informacích. Tímto sdělením stěžovatel žalobce
uvědomil o svém nezájmu zabývat se jeho žádostí o informace a stížností na její vyřizování
z důvodu ve sdělení uvedených. Žalobce s takovým postupem stěžovatele nesouhlasil a požádal
o uplatnění opatření proti nečinnosti podáním ze dne 6. 8. 2015, došlým stěžovateli téhož dne
pod č. j. MSMT-25062/2015-4, a žádal, aby ve lhůtě 15 dnů ministr učinil opatření proti
nečinnosti podle §80 odst. 4 písm. a) správního řádu a uložil ministrovi o stížnosti do 15 dnů
rozhodnout. Rozhodnutím ze dne 17. 8. 2015, č. j. MSMT-25062/2015-5, stěžovatel žádost
žalobce o informace podle §15 odst. 1 a §20 odst. 4 ve spojení s §2 odst. 3 zákona
o informacích odmítl. Tím se stala stížnost bezpředmětnou.
[6] Na základě uvedeného dospěl městský soud k závěru, že žalobce byl postupem
stěžovatele spočívajícím v nepředložení stížnosti spolu se spisovým materiálem nadřízenému
orgánu (ministrovi) ve stanovené lhůtě přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech
(2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem správního orgánu v širším smyslu, který nebyl
rozhodnutím (4. podmínka), ale byl zaměřen přímo proti němu, resp. v jeho důsledku bylo proti
němu přímo zasaženo (5. podmínka). První až pátá podmínka pro shledání důvodnosti podané
žaloby tak byly splněny.
[7] Soud se neztotožnil s argumentací stěžovatele ve vyjádření k žalobě, že pojmově
je předložení stížnosti nadřízenému orgánu v rámci jednoho ústředního státního úřadu
ve formální podobě v zásadě vyloučeno, neboť příslušnému orgánu k rozhodnutí o stížnosti již
byla stížnost doručena a má ve své dispozici spisový materiál, není tedy co kam předkládat. Soud
měl oproti tomu za to, že povinnost předložit stížnost se spisovým materiálem nadřízenému
orgánu podle §16a odst. 5 zákona o informacích dopadá i na ústřední orgány státní správy, byť
je řízení vedeno pouze v rámci tohoto jednoho ústředního orgánu, kde je povinným subjektem
ministerstvo a nadřízeným správním orgánem jeho ministr. Městský soud trval na přísné
formalizovanosti aktu předložení stížnosti spolu se spisovým materiálem ministrovi postupem
podle §16a odst. 5 zákona o informacích, neboť ve shodě se závěry rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012 – 278, nelze
přehlédnout vnitřní strukturu ústředních orgánů státní správy, v čele s jejich vedoucími
a rozumně předpokládat, že tito vedoucí mají detailní přehled o všech řízeních, která u ústředního
správního orgánu probíhají.
[8] Městský soud nepřisvědčil ani poukazu stěžovatele na nepřiléhavost žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem, neboť lze na ochranu práv žadatele o informace úspěšně
použít nástroje na ochranu proti nečinnosti. Při posouzení soud vyšel z judikatury Nejvyššího
správního soudu (rozsudek ze 29. 6. 2005, č. j. 6 Ans 1/2004 – 70 a ze dne 20. 5. 2015,
č. j. 6 As 129/2014 -35) podle které, nečinnost spočívající v nepostoupení spisu není nečinností
ve smyslu §79 s.ř.s., neboť se nejedná o nečinnost ve vztahu k rozhodnutí či osvědčení, nýbrž o
nečinnost ve vztahu k určitému faktickému úkonu správního orgánu s tím, že při splnění
podmínek se však může jednat o nezákonný zásah podle §82 a násl. s.ř.s.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[9] Proti rozsudku městského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[10] Městský soud v napadeném rozsudku vůbec neozřejmuje, jak by měl správní orgán, který
měl nezákonný zásah provést, postupovat, a uvádí pouze stručné odkazy na judikaturu,
ze kterých není zřejmé, jaká pravidla se na daný případ vztahují.
[11] Stěžovatel má za to, že městský soud zcela pominul zásadu subsidiarity soudní ochrany,
jeho konstrukce umožňuje podávání zcela zbytečných žalob, které nemohou reálně žádné právo
ochránit a naopak vytváří další překážku k tomu, aby se mohl účastník domáhat svých práv.
[12] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dovodil, že účastník řízení se nemusí bránit při
podání stížnosti podle §16a odst. 1 písm. b) zákona o informacích nečinnosti ministerstva
podnětem na učinění opatření proti nečinnosti podle správního řádu (viz rozsudek ze dne
22. 4. 2010, č. j. 4 Ans 1/2010 – 102). Po podání stížnosti podle zákona o informacích a uběhlých
lhůtách může ihned podat žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu.
[13] Městský soud by naopak nad rámec tohoto požadavku předpokládal v určitých případech
nutnost podat mezitím žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Tímto se účastník řízení
nechrání, ale naopak se mu klade další podmínka použití obranného prostředku, aby se domohl
konečného rozhodnutí v jeho věci.
[14] Podle stěžovatele nemá žaloba na ochranu před nezákonným zásahem v tomto případě
místo. Jestliže podá účastník řízení stížnost podle §16a odst. 1 písm. b) zákona o informacích
a uběhnou lhůty stanovené pro rozhodnutí, může podat žalobu na ochranu před nečinností. Bylo
by absurdní, kdyby se ministr žalobě na ochranu proti nečinnosti mohl bránit tak, že konstatuje,
že mu nebyla věc v rámci ministerstva předložena, a nezačaly mu tudíž běžet lhůty pro
rozhodnutí.
[15] Městský soud vychází mylně ze striktního dělení jednoho ústředního orgánu na dva
stupně, které považuje za oddělené správní orgány i ve formálním smyslu. Jelikož lhůty běží bez
ohledu na to, zda byla v rámci jednoho ministerstva věc předávána z podatelny nebo mezi
jednotlivými odbory či kabinetem ministra, bude ve všech případech správní soud rozhodovat
o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem časově až v době, kdy bude účastníkovi svědčit
právo podat žalobu na ochranu proti nečinnosti. Systémově by tak při akceptaci napadeného
rozhodnutí existovala žaloba, jejímž výsledkem vždy bude akademický výrok bez reálného
přispění k naplnění veřejných subjektivních práv účastníka řízení.
[16] Vhodnější pro účastníky řízení i pro zachování zásady subsidiarity soudního rozhodování
je vyložit právní úpravu tak, že ministerstvu a ministrovi běží lhůty pro rozhodnutí
„kontinuálně“, bez ohledu na to zda byl ministrovi předán spis. Tento výklad umožňuje použití
nástrojů na ochranu proti nečinnosti účastníkovi bez dalšího a ministrovi neumožňuje bránit
svou nečinnost konstatováním, že mu nebyla věc předána. Tento výklad nevyžaduje
po účastníkovi, aby podával žalobu na nezákonný zásah proto, aby přiměl ministra rozhodnout.
[17] Podmínky pro podání žaloby na nezákonný zásah definované v rozhodnutí ve věci
sp. zn. 2 Aps 1/2005 nejsou materiálně naplněny.
[18] Na okraj stěžovatel uvádí, že ve správním řízení, které je předmětem této věci, žalobce
nástroje na ochranu před nečinností využil a ministerstvo ve věci vydalo rozhodnutí předtím, než
se vůbec dozvědělo o tom, že byla podána žaloba na nezákonný zásah. I to tedy dokazuje,
že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem není v tomto případě přiléhavá a na ochranu
práv žadatele o informace lze úspěšně použít nástroje na ochranu proti nečinnosti podle zákona
o informacích, správního řádu a s. ř. s.
[19] Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ve věci sp. zn. 6 Ans 1/2004 uvedl,
že nepostoupení spisu je nečinností ve vztahu „k určitému faktickému úkonu správního orgánu“.
Na rozdíl od městského soudu však neuvádí, že by se muselo jednat při předání věci
o formalizovaný úkon. Předložení stížnosti nadřízenému orgánu v rámci jednoho ústředního
státního úřadu v nějaké formální podobě je pojmově v zásadě vyloučeno. Předložení jako
formalizovaný úkon přichází v úvahu tam, kde o stížnosti rozhoduje orgán odlišný od povinného
subjektu. Jestliže je však jak povinným subjektem podle zákona o informacích, tak nadřízeným
orgánem monokratický orgán, není třeba činit žádné formální předložení stížnosti nadřízenému
orgánu.
[20] Městský soud se vyhnul otázce, kdo a komu by měl spis předat a jak by měl akt předání
formálně vypadat. Stěžovatel v této souvislosti poukazuje na situace, kdy je jeden útvar pověřen
rozhodováním v prvním stupni a zároveň přípravou podkladů pro rozhodnutí ministra v druhém
stupni. Tak tomu je v případě Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, kde návrhy
na rozhodnutí o stížnosti připravuje stejný útvar, který o žádosti o informace rozhodl v prvním
stupni (jako důkaz stěžovatel navrhuje organizační řád ministerstva dostupný na webových
stránkách). Dle stěžovatele platí, že orgán příslušný k rozhodnutí o stížnosti (ministr)
má ve své dispozici jak stížnost, tak spisový materiál. Vnitřní organizace zpracování stížnosti
(a přípravy rozhodnutí) je organizační věcí ministerstva nemající dopady na vlastní řízení
o stížnosti.
[21] S ohledem na výše uvedené navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[22] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 4. 1. 2016 uvádí, že argumentace
stěžovatele k subsidiaritě soudního rozhodování nerozlišuje prostředky ochrany pro nečinnosti
povinného subjektu a proti nečinnosti nadřízeného orgánu, v důsledku čehož se míjí s důvody
uvedenými v napadeném rozsudku. S rozsudkem Nejvyššího správního soudu ve věci
sp. zn. 4 Ans 1/2010 není napadený rozsudek v rozporu.
[23] Při využití stížnosti dle ustanovení §16a odst. 1 písm. b) zákona o informacích
je povinností povinného subjektu, nevyužije-li možnost autoremedury, předložit dle §16a odst. 5
zákona o informacích stížnost nadřízenému orgánu. Neučiní-li tak, nezačne nadřízenému orgánu
plynout lhůta k rozhodnutí o stížnosti dle §16a odst. 8 zákona o informacích, nemůže tedy ani
uplynout, a v takovém případě nemá žadatel možnost podat žádost o uplatnění opatření proti
nečinnosti nadřízeného orgánu dle §80 správního řádu, čili ani následně podat žalobu na ochranu
proti nečinnosti nadřízeného orgánu.
[24] K argumentaci týkající se formálnosti aktu předložení žalobce uvádí, že městský soud
učinil skutkový závěr, že stížnost nebyla nadřízenému orgánu vůbec předložena. Právní názor
o přísné formalizovanosti aktu předání je již jen obiter dictum.
[25] Dne 12. 1. 2016 bylo Nejvyššímu správnímu soudu doručeno doplnění kasační stížnosti.
Stěžovatel uvádí, že mu bylo dne 28. 12. 2015 doručeno podání žalobce učiněné v řízení před
městským soudem označené „Reakce na vyjádření žalovaného k replice“. Stěžovatel se s tímto
podáním nemohl seznámit v řízení před městským soudem a adekvátním způsobem na něj
reagovat. Tato možnost nebyla stěžovateli dána ani na jednání ve věci dne 25. 11. 2015.
Stěžovateli tedy byla odňata možnost seznámit se s veškerými podklady, na jejichž základě soud
rozhodoval. V uvedeném jednání stěžovatel spatřuje porušení svých procesních práv náležejících
mu z titulu účastenství v řízení, konkrétně se městský soud dopustil jednání v rozporu s §36
odst. 1 s. ř. s.
[26] Žalobce ve vyjádření k doplnění kasační stížnosti ze dne 27. 1. 2016 poukazuje na to,
že stěžovatel neuvádí, jaký dopad mělo neseznámení se s uvedeným podáním do jeho procesních
práv, tedy zda by se jeho postavení změnilo v případě, kdy by s podáním seznámen byl a jaký vliv
mohlo mít neseznámení se s podáním na zákonnost napadeného rozsudku. Dle žalobce nemělo
neseznámení stěžovatele s uvedeným podáním na jeho postavení jakýkoli dopad. Za toto podání
(neúčelný úkon) nepřiznal městský soud žalobci náhradu nákladů řízení a ani z tohoto podání
nevycházel.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[27] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná pověřená osoba ve smyslu ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal
napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je částečně důvodná.
[28] Soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí. Vlastní
přezkum rozhodnutí městského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené
rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které
je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak,
jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou
vadou, že k ní soud přihlíží i bez námitky, z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[29] Veškerá výše uvedená kritéria napadené rozhodnutí splňuje. Jedná se o srozumitelné
rozhodnutí opřené o dostatek relevantních důvodů. Je z něj zcela zřejmé, proč městský soud
rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Městský soud odůvodnil naplnění podmínek
pro shledání důvodnosti zásahové žaloby ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu
(rozsudek ve věci sp. zn. 2 Aps 1/2005) a vypořádal se i s argumentací stěžovatele (srov. shrnutí
v odstavcích 3 až 8 tohoto rozsudku).
[30] S námitkou stěžovatele, že městský soud neozřejmil, jak by měl správní orgán, který měl
nezákonný zásah provést, postupovat, se soud neztotožnil. Městský soud v napadeném rozsudku
dospěl mimo jiné k závěru, že povinnost předložit stížnost se spisovým materiálem dopadá
i na ústřední orgány státní správy a trval na přísné formalizovanosti aktu předložení stížnosti
spolu se spisovým materiálem ministrovi podle §16a odst. 5 zákona o informacích (srov. shrnutí
v odstavci 7 tohoto rozsudku). Podrobně vysvětlit, jak by měl akt předání stížnosti se spisovým
materiálem formálně vypadat, městský soud povinen není.
[31] Soud se dále zabýval namítanou vadou řízení spočívající v tom, že městský soud nedal
stěžovateli příležitost seznámit se s přípisem žalobce ze dne 19. 11. 2015 nazvaným „Reakce
na vyjádření žalovaného k replice“ a neumožnil mu na tento přípis adekvátně reagovat.
[32] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 12. 2007, č. j. 7 Afs 205/2006 – 60,
konstatoval, že „účastníci řízení mohou legitimně očekávat, že budou seznámeni s každým důkazem nebo
stanoviskem, jehož účelem je ovlivnit rozhodování soudu, a musí mít možnost se k němu vyjádřit. Soud je tedy
povinen doručit účastníku řízení vyjádření jiného účastníka, a to zejména pokud z něj bude při rozhodování
vycházet. V situaci, kdy bylo ve věci samé rozhodnuto bez nařízení jednání, je nutno tento závěr aplikovat
ještě důsledněji, protože účastníci řízení se nemohou o skutečnostech, z nichž bude soud vycházet, a o podáních
druhého účastníka řízení dozvědět při nařízeném jednání. Je tak nutné, aby jim veškerá relevantní vyjádření byla
doručena. Přitom je na úvaze soudu, zda se jedná o takové vyjádření, které je z hlediska spravedlivého procesu
nutné, protože jednalo-li by se o vyjádření nepřínosné a repetitivní, nemusí z něj soud vycházet a není třeba,
aby na něj účastník řízení reagoval.“
[33] Městský soud v napadeném rozsudku na straně 5 uvedl, že „[v] replice ze dne 19. 11. 2015
(2. replika) žalobce uváděl obdobně jako v podané žalobě.“ Z uvedeného je zřejmé, že městský soud
považoval podání žalobce ze dne 19. 11. 2015 za nepřínosné a repetitivní, a nevycházel z něj
(za toto podání městský soud ostatně ani nepřiznal žalobci náhradu nákladů řízení). Nejvyšší
správní soud posoudil obsah uvedeného podání a dospěl k závěru, že žalobce skutečně opakuje
argumenty, které již v řízení před městským soudem uplatnil ve svých dřívějších podáních.
Za uvedené situace nebyl městský soud povinen toto podání zasílat stěžovateli. Stěžovatel ostatně
ani neuvádí, proč považuje za nutné na zmíněné podání žalobce reagovat a jak by na toto podání
reagoval.
[34] Stěžovatel se kasační stížností domáhá zrušení napadeného rozsudku jako celku. Proti
výroku I. napadeného rozsudku, kterým bylo zastaveno řízení v části, ve které se žalobce
domáhal, aby bylo stěžovateli zakázáno pokračovat v žalovaném zásahu, však nebrojí žádnými
konkrétními argumenty. Nejvyšší správní soud ze spisu městského soudu ověřil, že žalobce vzal
podanou žalobu v uvedeném rozsahu částečně zpět podáním ze dne 10. 11. 2015. Městský soud
tedy postupoval správně, když řízení o žalobě v tomto rozsahu dle §47 písm. a) s. ř. s. zastavil.
Zastavení řízení z důvodu zpětvzetí návrhu má dle judikatury Nejvyššího správního
soudu (rozsudek ze dne 8. 2. 2007, č. j. 8 As 24/2005 – 69, a rozsudek ze dne 16. 5. 2012,
č. j. 4 As 24/2012 – 18) přednost před případným odmítnutím návrhu (k tomu viz dále).
Za uvedené situace Nejvyšší správní soud kasační stížnost v části směřující proti výroku I.
napadeného rozsudku zamítl.
[35] Nejvyšší správní soud se následně zabýval přípustností žaloby na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu spočívajícím v nepředložení spisu nadřízenému orgánu
v rozporu s §16a odst. 5 zákona o informacích.
[36] Podle §16a odst. 5 zákona o informacích povinný subjekt předloží stížnost spolu
se spisovým materiálem nadřízenému orgánu do 7 dnů ode dne, kdy mu stížnost došla, pokud
v této lhůtě stížnosti sám zcela nevyhoví tím, že poskytne požadovanou informaci nebo
konečnou licenční nabídku, nebo vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti.
[37] Podle §16a odst. 8 zákona o informacích nadřízený orgán o stížnosti rozhodne do 15 dnů
ode dne, kdy mu byla předložena.
[38] Podle §85 s. ř. s. je žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými
právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl
nezákonný.
[39] Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 4. 11. 2015, č. j. 2 As 198/2015, podrobně
zabýval tvrzeným nezákonným zásahem spočívajícím v nepředání spisu prvostupňovým správním
orgánem odvolacímu správnímu orgánu v režimu správního řádu. Dospěl k následujícím
závěrům: „Z napadeného rozsudku vyplývá, že krajský soud za porušené veřejné subjektivní právo žalobce jako
účastníka řízení považuje „právo“ na předání spisu prvostupňovým správním orgánem odvolacímu správnímu
orgánu ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení odvolání. Nejvyšší správní soud však s hodnocením krajského soudu
nesouhlasí. Z §88 odst. 1 správního řádu sice vyplývá, že prvostupňový správní orgán má do 30 dnů ode dne
doručení odvolání, pokud neshledá důvody pro autoremeduru (§87 správního řádu), předat spis se svým
stanoviskem odvolacímu správnímu orgánu. Z uvedené úpravy však neplyne žádné veřejné subjektivní právo
účastníka řízení, do nějž by mu mohlo být zasaženo, nýbrž se jedná o úpravu pouhého procesního postupu tak,
aby byl technicky zajištěn průběh řízení po podání odvolání. Je tedy na prvostupňovém správním orgánu
a na odvolacím správním orgánu, aby v souladu se zásadami stanovenými v §6 odst. 1 věta prvá správního řádu
([s]právní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů) a v §8 odst. 2 správního řádu ([s]právní orgány vzájemně
spolupracují v zájmu dobré správy), dodržely lhůty stanovené pro rozhodnutí o odvolání.“
Jakkoliv je pochopitelné, že žalobce chce, aby odvolací správní orgán o jeho odvolání rozhodl, a brání
se proto proti průtahům spočívajícím v zadržování spisu žalovaným - prvostupňovým správním orgánem (o čemž
se žalobce dozvěděl na základě své žádosti o informace ohledně polohy spisu), nelze k tomu využít obrany v podobě
žaloby proti nezákonnému zásahu.
Pokud účastník řízení podá odvolání, je jeho cílem vydání rozhodnutí v určité zákonem stanovené době
(§90 odst. 6 ve spojení s §71 správního řádu). Jelikož zákonodárce zakotvil možnost provedení autoremedury
prvostupňovým správním orgánem, účastník řízení se (nejpozději) po uplynutí lhůty stanovené pro provedení
autoremedury či pro předání spisu a stanoviska k odvolání (§88 odst. 1 správního řádu) a po uplynutí
lhůty k vydání rozhodnutí (§90 odst. 6 ve spojení s §71 správního řádu) může domáhat ochrany proti
nečinnosti odvolacího orgánu opatřením proti nečinnosti (§80 správního řádu) a následně nečinnostní žalobou
dle §79 s. ř. s. právě proti odvolacímu správnímu orgánu. Právní řád tak umožňuje žalobci domoci se ochrany
tímto způsobem, což vylučuje použití žaloby proti nezákonnému zásahu.
Nejvyšší správní soud tak, i s ohledem na výše uvedené, nepřisvědčil názoru krajského soudu, který má
za to, že nečinnostní žalobou se žalobce nemohl v daném případě bránit proti odvolacímu správnímu orgánu, neboť
tento orgán neměl spis ve své dispozici. Není totiž povinností účastníka řízení, aby sám zjišťoval, kde se spis
zrovna nachází. Účastník řízení má však právo na to, aby rozhodnutí o jeho odvolání bylo vydáno ve lhůtách
uvedených shora.“
[40] Výše uvedené závěry lze plně aplikovat i na tvrzený nezákonný zásah spočívající
v nepředložení spisového materiálu nadřízenému orgánu pro řízení o stížnosti dle §16a zákona
o informacích. Právní úprava předání/předložení spisu a počátku běhu lhůty pro vydání
rozhodnutí nadřízeného/odvolacího orgánu se v úpravě správního řádu a zákona o informacích
v podstatných okolnostech pro posouzení věci neliší (srov. §16a odst. 5 a odst. 8 zákona
o informacích a §88 odst. 1 a §90 odst. 6 správního řádu). I v režimu zákona o informacích
je tedy nutné dospět k závěru, že úprava předání spisu nadřízenému orgánu je pouhou úpravou
procesního postupu správních orgánů a neplyne z ní účastníku řízení žádné veřejné subjektivní
právo, do něhož by mohlo být zasaženo.
[41] Žalobce má možnost se po uplynutí lhůty pro předání spisu (7 dnů) a lhůty pro
rozhodnutí o stížnosti (15 dnů) domáhat ochrany proti nečinnosti nadřízeného orgánu prostředky
podle správního řádu (což ostatně žalobce učinil žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti
ze dne 6. 8. 2015) a následně nečinnostní žalobou dle §79 a násl. s. ř. s. (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2012, č. j. 9 Ans 5/2012 – 29).
[42] Mimo to má žalobce možnost se nečinnostní žalobou domáhat přímo po povinném
subjektu (ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy) vyřízení žádosti o poskytnutí informací
(k tomu srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, č. j. 4 Ans 4/2009 – 86,
ze dne 22. 4. 2010, č. j. 4 Ans 1/2010 – 102, a již zmíněný rozsudek ze dne 31. 5. 2012,
č. j. 9 Ans 5/2012 – 29).
[43] Lze tedy uzavřít, že soudní řád správní umožňuje žalobci domoci se ochrany jinými
právními prostředky než žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu,
a to konkrétně žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle §79 a násl. s. ř. s.
Za uvedené situace je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem nepřípustná podle
§85 s. ř. s. (k principu subsidiarity zásahových žalob srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 12. 2015, č. j. 8 Azs 144/2015 – 30).
[44] Nejvyšší správní soud proto zrušil výrok II. a na něm závislý výrok III. napadeného
rozsudku městského soudu a žalobu v části, ve které se žalobce domáhal určení nezákonnosti
žalovaného zásahu, odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť pro to byly dány důvody již
v řízení před městským soudem (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[45] Kasační argumentací stěžovatele týkající se formálnosti aktu předložení spisu
nadřízenému orgánu (odstavce 19 a 20 tohoto rozsudku) se Nejvyšší správní soud pro
nadbytečnost nezabýval, neboť byla žaloba shledána nepřípustnou (viz výše).
IV. Závěr
[46] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost v části směřující proti výroku I. napadeného rozsudku zamítl. Výroky II. a III.
napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud zrušil podle §110 odst. 1 s. ř. s. a podanou žalobu
v části, ve které se žalobce domáhal určení nezákonnosti žalovaného zásahu, odmítl, neboť pro
to byly dány důvody již v řízení před městským soudem.
[47] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud zrušil výroky II. a III. napadeného rozsudku
městského soudu a žalobu částečně odmítl, je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení
o kasační stížnosti i o nákladech řízení před městským soudem (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.).
Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek
a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s.
[48] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 3 s. ř. s., větu první, podle níž nemá
žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo žaloba
odmítnuta. Podmínky pro aplikaci věty druhé §60 odst. 3 s. ř. s. („Vzal-li však navrhovatel podaný
návrh zpět pro pozdější chování odpůrce nebo bylo-li řízení zastaveno pro uspokojení navrhovatele, má navrhovatel
proti odpůrci právo na náhradu nákladů řízení.“) nebyly v posuzované věci naplněny, neboť žalobce
vzal podanou žalobu zpět pouze částečně.
[49] Ze spisu městského soudu vyplynulo, že žalobce zaplatil soudní poplatek ve výši 2000 Kč.
Jelikož proběhlo dne 25. 11. 2015 před městským soudem ústní jednání, nebyly naplněny
podmínky pro vrácení zaplaceného poplatku či jeho části (§10 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. března 2016
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu