ECLI:CZ:NSS:2016:9.AS.299.2015:53
sp. zn. 9 As 299/2015 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: Ing. T. M.,
zast. JUDr. Janem Tuláčkem, advokátem se sídlem Hošťálkova 1949/29, Praha 6,
proti žalovanému: Státní pozemkový úřad, se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, proti
oznámení žalovaného ze dne 29. 7. 2015, sp. zn. SPU 380637/2015, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2015, č. j. 45 A 25/2015 – 23,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného usnesení Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), kterým byla dle §70
písm. a), §68 písm. e) a §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odmítnuta jeho žaloba jako nepřípustná, protože
napadené oznámení žalovaného ze dne 29. 7. 2015, sp. zn. SPU 380637/2015, nepovažoval soud
za rozhodnutí.
[2] Krajský soud z §78 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), dovodil, že proces prohlášení nicotnosti se v případě podání
podnětu rozpadá na dvě fáze. Je to jednak fáze vyhodnocení důvodnosti podnětu a jednak fáze
samotného řízení o prohlášení nicotnosti, jež následuje až v případě, že podnět je shledán
důvodným.
[3] První fáze je dle soudu vedena mimo správní řízení a v případě negativního vyřízení
ukončena pouhým sdělením podateli o tom, že nebyly shledány důvody k zahájení řízení
o prohlášení nicotnosti. Správní orgán tedy nevydává rozhodnutí, své stanovisko podateli sdělí
s uvedením důvodu, a to do 30 dnů. Toto oznámení je tedy pouhým intimátem (tj. sdělením
správního orgánu), nikoliv rozhodnutím.
[4] Žalobou podle §65 odst. 1 s. ř. s. se lze bránit pouze proti rozhodnutí, tedy proti úkonu
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti.
S vyřízením podnětu se však žádná práva ve smyslu uvedeného ustanovení nepojí,
neboť s podnětem se nepojí právo na jeho meritorní projednání.
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Stěžovatel napadá usnesení krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody lze podřadit
pod §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[6] Má za to, že rozhodnutí krajského soudu je nepřezkoumatelné, protože soud ignoroval
zákonnou úpravu i ustálenou judikaturu (stěžovatel na vybrané pasáže judikatury Nejvyššího
správního soudu podrobně odkazuje) ve věci výkladu pojmu rozhodnutí. V žalobě uplatnil
námitku, že přípis žalovaného je nutné posoudit dle obsahu nikoliv dle označení. Tuto námitku
krajský soud pominul a nevypořádal se s ní. Krajský soud se dále nevypořádal s námitkou týkající
se nutnosti soudního přezkumu přípisu správního orgánu vyhotoveného dle §78 odst. 1
správního řádu.
[7] Dále stěžovatel odkazuje na odbornou publikaci Soudní řád správní, komentář, 1. vydání
z roku 2013, autorského kolektivu Jemelka, Podhrázký, Vetešník, Zavřelová, Bohadlo, Šuránek.
Z ní cituje pasáže týkající se výkladu k §65 s. ř. s., jehož autorem je Mgr. Ing. Šuránek, který byl
i členem rozhodujícího senátu krajského soudu. Mgr. Ing. Šuránkovi muselo být známo, že přípis
je nutné posoudit jak po formální stránce, tak materiální stránce, a to ve vazbě na právní sféru
stěžovatele. Protože se tak nestalo, dovozuje z toho stěžovatel libovůli a účelovost rozhodnutí
krajského soudu, následně i podjatost rozhodujících soudců.
[8] Stěžovatel trvá na tom, že sdělení správního orgánu, že neshledal důvody k prohlášení
nicotnosti lze subsumovat pod legislativní zkratku „rozhodnutí“ obsaženou v §65 odst. 1 s. ř. s.
Na podporu svého tvrzení odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. 10. 2009,
č. j. 22 Ca 121/2009 – 50, v němž soud dospěl ke stejnému závěru. Přípis žalovaného je nutné
chápat jako negativní rozhodnutí, kterým se deklaruje správnost, zákonnost rozhodnutí
pozemkového úřadu z roku 2006. Pokud by však byla vyslovena nicotnost rozhodnutí
pozemkového úřadu, tak by to zasáhlo do právní sféry stěžovatele, protože by se opětovně stal
vlastníkem (spolu s manželkou) sporného pozemku. To znamená, že i negativní rozhodnutí
zasahuje do jeho právní sféry. Vyslovení nicotnosti by umožnilo protistraně, aby se bránila
žalobou dle §65 odst. 1 s. ř. s. Má za to, že nelze ztotožňovat institut podnětu dle §42 s. ř. s.
a §78 odst. 1 s. ř. s. Tím, že má být sdělení o neshledání důvodů k zahájení řízení o prohlášení
nicotnosti odůvodněno, zákonodárce vyjádřil úmysl o soudní přezkoumatelnosti tohoto
rozhodnutí. Z právní úpravy dovozuje, že správní orgány by měly vždy na základě podnětu
zahajovat řízení z moci úřední. Byla by dána větší transparentnost.
[9] Pokud by se kasační soud neztotožnil s argumenty stěžovatele o porušení jeho hmotných
práv, tak tvrdí porušení práv procesních žalovaným. To spatřuje v nevypořádání námitek
uvedených v podnětu. Stěžovateli by tak mohla být dána žalobní legitimace dle §65 odst. 2 s. ř. s.
[10] Pokud by soud neshledal žalobní legitimaci dle §65 odst. 1, resp. odst. 2 s. ř. s.,
pak lze jeho žalobu posoudit dle jejího obsahu jako žalobu zásahovou. Závěrečný návrh zněl
na zrušení rozhodnutí žalovaného. Je mu jedno, zda to bude formou zrušení správního
rozhodnutí či ukončení nezákonného zásahu, tj. povinností vydat řádně odůvodněné rozhodnutí.
[11] Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje, aby napadené usnesení krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[12] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadené usnesení
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[14] Spornou otázkou v projednávané věci je, zda oznámení o neshledání důvodů k zahájení
řízení o prohlášení nicotnosti dle §78 odst. 1 správního řádu je rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelným ve správním soudnictví.
[15] Nejprve se soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností. Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí je vadou rozhodnutí, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet i bez námitky,
tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je možný
pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy,
že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů,
z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[16] Veškerá výše uvedená kritéria rozhodnutí krajského soudu splňuje. Jedná
se o srozumitelné rozhodnutí opřené o dostatek důvodů. Krajský soud v napadeném usnesení
rozebral dostatečným způsobem ustanovení §78 odst. 1 správního řádu, přičemž konstatoval,
že vyhodnocení důvodnosti podnětu se děje mimo správní řízení. V případě negativního vyřízení
je podateli odpovězeno sdělením, správní orgán nevydává rozhodnutí. S vyřízením podnětu
se však žádná práva ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. nepojí, neboť s podnětem se nepojí právo
na jeho meritorní projednání. Z napadeného usnesení je zcela zřejmé, proč soud nepovažoval
oznámení o neshledání důvodů k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti za rozhodnutí ve smyslu
§65 s. ř. s. a rozhodl o odmítnutí stěžovatelovy žaloby.
[17] Soud nesdílí názor stěžovatele o nepřezkoumatelnosti z důvodu nevypořádání
s jeho dílčími námitkami. Krajský soud stručně a výstižně sdělil, z jakých důvodů nepodléhá
oznámení o neshledání důvodů k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti soudnímu přezkumu,
čímž se vypořádal s relevantními argumenty stěžovatele, který se domníval, že toto rozhodnutí
přezkumu před správními soudy podléhá.
[18] K samotnému věcnému posouzení, tj. zda oznámení o neshledání důvodů k zahájení
řízení o prohlášení nicotnosti dle §78 odst. 1 správního řádu je rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelným ve správním soudnictví, se již Nejvyšší správní soud vyjádřil
v rozsudku ze dne 30. 7. 2010, č. j. 8 As 16/2009 - 31. V něm konstatoval, že „ [u]stanovení §78
odst. 1 správního řádu umožňuje vyjmenované skupině osob dát podnět k prohlášení nicotnosti. Tento podnět sám
o sobě nevede k zahájení řízení. Správní orgán na jeho základě v rámci postupu před zahájením řízení
(srov. systematickým výkladem §42, příp. §137 správního řádu) pouze zvažuje, zda zahájí řízení o prohlášení
nicotnosti (srov. §78 správního řádu). Neučiní-li tak, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů ve stanovené lhůtě
podateli. Nelze přitom dovodit, že by toto sdělení bylo rozhodnutím ve smyslu §67 a násl. správního řádu,
resp. zejm. §65 odst. 1 s. ř. s. Ostatně, ani podnět ve smyslu §78 odst. 1 správního řádu není žádostí ve smyslu
§44 a §45 správního řádu a nevede nutně k zahájení řízení“. V tomto rozsudku soud dále uvedl,
že „možnost stěžovatele dát podnět k prohlášení nicotnosti nepředstavuje jeho právo domáhat se vyslovení
nicotnosti v řízení před správním orgánem ve smyslu §68 písm. c) s. ř. s“. Z uvedeného vyplývá,
že uplatnění podnětu není podmínkou přístupu k soudu.
[19] Nelze přisvědčit stěžovatelově argumentaci, že negativní rozhodnutí o podnětu zasahuje
do jeho právní sféry, popř. že jeho protistrana se může při vyslovení nicotnosti bránit žalobou
a on při negativní odpovědi na podnět nikoli. Z výše uvedeného rozhodnutí osmého senátu zcela
jasně vyplývá, že podnět k prohlášení nicotnosti nevede k zahájení řízení. Jelikož se jedná o řízení
z moci úřední, není na jeho zahájení právní nárok. Uplatnění podnětu není podmínkou přístupu
k soudu. To znamená, že stěžovateli není upřena efektivní ochrana soudní mocí,
pokud se domnívá, že je určité rozhodnutí nicotné. Takové rozhodnutí správního orgánu může
rovnou napadnout žalobou dle §65 s. ř. s.
[20] Lze jen dodat, že soud se ztotožňuje se stěžovatelovými poukazy na materiální pojetí
pojmu rozhodnutí a s tím souvisejícího konceptu zásahu do právní sféry. Stěžovatel však pomíjí
určitý formální korektiv tohoto přístupu. Ten říká, že „formální de?niční znaky (správního) rozhodnutí
de?nice rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 sice sama o sobě neobsahuje, jsou však přítomny jako znaky vymezující
nezbytné vlastnosti přezkoumávaného aktu na těch místech dílu prvního části druhé soudního řádu správního,
která se týkají např. časových podmínek podání žaloby (oznámení rozhodnutí jako zásadně písemného
formalizovaného aktu) či vlastností, které nutně musí mít, aby obstál v přezkumu (přezkoumatelnost; náležitosti,
mj. formální, které vylučují, že by šlo o akt nicotný)“ [srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne
16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98].
[21] Bez zkoumání těchto znaků by nebylo dobře možné odlišit kategorii „rozhodnutí“
od kategorie „zásahů“ podle §82 s. ř. s. Dále by bez zohlednění formálních znaků i neformální
úkony musely být přezkoumatelné podle §65 odst. 1 s. ř. s. Za tyto formální znaky lze považovat
např. formalizovanou podobu úkonu, který se sestává z jednoho či několika výroků
a z odůvodnění; skutečnost, že úkon je vydáván v rámci formálního řízení (byť nemusí jít o řízení
ve smyslu správního řádu nebo daňového řádu); o průběhu řízení je veden správní spis; výsledný
úkon je oznamován účastníkům řízení (zpravidla doručením).
[22] V projednávané věci vyhodnocení důvodnosti podnětu k prohlášení nicotnosti probíhá
mimo správní řízení, na jehož zahájení není ani právní nárok. Podnět je vyřízen formou pouhého
sdělení podateli. Správní řád zde proto nepředpokládá v tomto ohledu vydávání jakéhokoliv
rozhodnutí. K tomu dochází až v samotném řízení o prohlášení nicotnosti. Stěžovatelem
napadený akt nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelným
ve správním soudnictví právě s ohledem na absenci formy správního rozhodnutí. V tomto ohledu
se lze plně ztotožnit s tím, jak věc posoudil krajský soud, který žalobu správně jako nepřípustnou
odmítl.
[23] To, jak věc posoudil Krajský soud v Ostravě, na jehož rozhodnutí poukazuje stěžovatel,
není pro Nejvyšší správní soud závazné.
[24] Soud neshledal opodstatněné ani námitky směřující do podjatosti rozhodujících soudců.
Z výše uvedené argumentace je zřejmé, že krajský soud rozhodl zcela v souladu se zákonnou
úpravou i dostupnou judikaturou vztahující se k §65 s. ř. s. Vyšel především se závěrů týkajících
se formálních definičních znaků (správního) rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
(srov. usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 7 Aps 3/2008). Tyto závěry jsou obsažené
i v komentářové literatuře, kterou argumentuje stěžovatel, nicméně je pomíjí. Stěžovatel pojmy
libovůle a podjatost užívá spíše v důsledku nespokojenosti s posouzením předmětu sporu,
než že by pod ně podřazoval relevantní skutečnosti.
[25] Z ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. vyplývá, že žalobu proti rozhodnutí správního orgánu
může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn
podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která mu
příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Pojem
rozhodnutí je nutné vykládat v intencích odstavce 1 uvedeného ustanovení. Protože oznámení
o neshledání důvodů k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti dle §78 odst. 1 správního řádu
nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., nepřichází v úvahu žalobní
legitimace ani dle §65 odst. 2 s. ř. s., jak se domnívá stěžovatel.
[26] K alternativnímu posouzení jeho žaloby jako zásahové soud uvádí, že podle judikatury
Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197) nelze
jednotlivé žalobní typy ve správním soudnictví zaměňovat ani směšovat. Pro určení žalobního
typu není rozhodné, jak žalobce žalobu označil, ale je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu,
přičemž pro soud je závazný její petit. Stěžovatel svoji žalobu koncipoval jako žalobu proti
rozhodnutí, žalobní petit zněl tak, že se domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného. Soud neměl
důvod se domnívat, že by se jednalo o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem
nebo donucením ve smyslu §82 a násl s. ř. s. Zásada dispoziční vkládá možnost disponovat
s předmětem řízení zejména do rukou účastníků řízení. Bylo tedy výlučně na stěžovateli,
aby předmět řízení před správními soudy sám vymezil; v důsledku uplatnění zásady dispoziční
pak případné riziko nesprávně formulované žaloby, a potažmo i neúspěchu ve sporu, nese právě
stěžovatel, nikoliv soud.
[27] Rozdíl mezi obecným institutem podnětu dle §42 správního řádu a podnětem dle §78
odst. 1 správního řádu je ve specialitě ustanovení §78 odst. 1. Ta spočívá pouze v tom,
že nadřízený správní orgán musí vždy uvědomit do 30 dnů osobu podnět podávající o tom,
že důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti neshledal, a to i když o to výslovně
nepožádala. To u §42 neplatí, protože zde je nutná žádost osoby, která podnět podala. Soud
úmysl zákonodárce o soudní přezkoumatelnosti oznámení o neshledání důvodů k zahájení řízení
o prohlášení nicotnosti v této skutečnosti neshledal.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] S ohledem na výše uvedené dospěl soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem
podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud
zpravidla bez jednání.
[29] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel,
který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému
žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Z uvedených důvodů soud
rozhodl, že žádnému z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. května 2016
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu