ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.33.2010:75
sp. zn. 9 As 33/2010 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobců: 1) Ing. D. Š., 2) Bc. M. Š., obou zastoupených JUDr. Antonínem Janákem,
advokátem se sídlem nám. T. G. M. 142, Příbram, proti žalovanému: Ministerstvo
pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 30. 11. 2007, č. j. 37332/2006 – 83/2255, o povolení stavební úpravy,
o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 10. 2009,
č. j. 6 Ca 39/2008 – 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížností napadají v záhlaví označené
usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla odmítnuta
jejich žaloba proti rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj (dále jen „žalovaný“), ze dne
30. 11. 2007, č. j. 37332/2006 – 83/2255. Tímto rozhodnutím bylo zrušeno rozhodnutí
Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru územního a stavebního řízení (dále jen
„krajský úřad“), ze dne 4. 8. 2006, č. j. 106010/2006/KUSK, a současně bylo rozhodnuto
o zastavení přezkumného řízení. Zahájení tohoto přezkumného řízení iniciovali
stěžovatelé podáním svého podnětu, jímž brojili proti pravomocnému rozhodnutí
Městského úřadu Dobříš, stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“). Tímto
rozhodnutím byla povolena stavební úprava „přestavba garáže – zřízení bytové jednotky
k autodílně Dobříš, Mánesova č.p. 1113“ na pozemku st. p. 2566, parc. č. 348/87
v katastrálním území Dobříš.
Stěžovatelé označují za důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění
(dále jen „s. ř. s.“). Namítají, že v širším smyslu je rozhodnutí žalovaného rozhodnutím,
kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti stran, neboť toto
rozhodnutí zasáhlo do jejich práv tím, že znemožnilo zrušit rozhodnutí, které
ve správním řízení napadli. Je-li umožněn soudní přezkum proti rozhodnutím vydaným
v odvolacích řízeních (řádný opravný prostředek), není důvodu pro to, aby z přezkumu
bylo vyloučeno i rozhodnutí o mimořádném opravném prostředku. Pokud měl krajský
úřad za to, že rozhodnutí vyžaduje provedení přezkumu, nebylo namístě, aby žalovaný
dané řízení zastavil a zamezil tak stěžovatelům v bránění svých v dobré víře získaných
práv. Tímto dle stěžovatelů došlo k zásahu do jejich práv a došlo k rozhodnutí, jímž
se mění, ruší nebo určují práva a povinnosti. Dále stěžovatelé na podporu svých tvrzení
uvádějí další argumenty, které se týkají věcného posouzení projednávaného případu.
Žalovaný dle svého vyjádření ke kasační stížnosti shodně s městským soudem
zastává názor, že žalobou napadeným rozhodnutím nemohlo dojít k určení, změně
či zrušení práv nebo povinností stěžovatelů, neboť výsledek přezkumného řízení, tedy
zrušení rozhodnutí krajského úřadu je vzhledem k právům a povinnostem účastníků
řízení zcela neutrální. Dále uvádí, že pokud by v důsledku rozhodnutí správního orgánu
mělo dojít k získání práv, muselo by takové rozhodnutí nabýt právní moci či jiných
účinků, což se však v daném případě nestalo. Předmětné rozhodnutí krajského úřadu
vydané v přezkumném řízení bylo na základě přípustného a včasného odvolání zrušeno
žalovaným jako odvolacím správním orgánem a přezkumné řízení bylo zastaveno.
V důsledku rozhodnutí krajského úřadu podle žalovaného, i přes subjektivní názor
stěžovatelů, nedošlo k založení jakýchkoliv práv, neboť daným rozhodnutím bylo pouze
zrušeno prvoinstanční rozhodnutí stavebního úřadu. Vzhledem k výše uvedenému
nepovažuje žalovaný za účelné se více vyjadřovat k opakovaným tvrzením stěžovatelů
obsaženým v kasační stížnosti. Zastává názor, že kasační stížnost stěžovatelů není
důvodná.
Z předložené spisové dokumentace Nejvyšší správní soud zjistil následující
relevantní skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti stěžovateli podané kasační
stížnosti:
Dne 13. 6. 2005 podal stavebník J. H. u stavebního úřadu žádost o stavební povolení
na stavební úpravy, za které označil přestavbu garáže a zřízení bytové jednotky
k autodílně. Stavební úřad svým rozhodnutím ze dne 24. 10. 2005 stavební úpravu
povolil. Rozhodnutí nebylo napadeno odvoláním a nabylo právní moci dne 2. 12. 2005.
Krajský úřad, jakožto stavebnímu úřadu nadřízený správní orgán, si na základě
návrhu (resp. správně podnětu) stěžovatelů na zahájení řízení ze dne 1. 6. 2006
od stavebního úřadu vyžádal veškerý spisový materiál. Po jeho obdržení dospěl k závěru,
že porušení právního předpisu je zjevné již ze samotné spisové dokumentace, jsou
splněny i ostatní podmínky pro přezkumné řízení a není třeba vysvětlení účastníků. Proto
provedl zkrácené přezkumné řízení, u kterého se neprovádí dokazování a prvním úkonem
je vydání rozhodnutí. Svým rozhodnutím ze dne 14. 8. 2006 vydaným ve zkráceném
přezkumném řízení rozhodnutí stavebního úřadu (stavební povolení) zrušil.
Proti rozhodnutí krajského úřadu podal stavebník odvolání. O tomto odvolání
rozhodoval žalovaný, který dospěl k závěru, že nebyly splněny správním řádem (zákonem
č. 500/2004 Sb., ve znění platném pro projednávanou věc) stanovené podmínky
pro zrušení rozhodnutí stavebního úřadu v přezkumném řízení. K jednotlivým věcným
bodům nejprve konstatoval, že stavební úřad ve stavebním povolení vyloučil zásah
požárně nebezpečného prostoru stavby na pozemek stěžovatelů a v odůvodnění svého
rozhodnutí srozumitelně a dostatečně podrobně uvedl úvahy, které ho k tomuto závěru
vedly. K vymezení okruhu účastníků řízení stavební úřad dle žalovaného zjišťoval, kteří
z vlastníků sousedních pozemků a staveb na nich mohou být stavebním povolením přímo
dotčeni ve svých vlastnických a jiných právech. Vycházel přitom z povahy posuzovaného
návrhu i jeho předvídatelných dopadů a uzavřel, že stěžovatelé nejsou ve svých právech
dotčeni. Stavby garáže a autodílny jsou podle žalovaného stále (i po povolení stavebních
úprav) doplňkovými stavbami k rodinnému domu stavebníka. Stavební úřad se již dříve
zabýval také přesahem požárně nebezpečného prostoru přes hranici stavebního pozemku,
v tomto smyslu udělil stavebníkovi v projednávané věci výjimku. Žalovaný dále vyslovil
názor, že krajský úřad nesprávně určil okruh účastníků přezkumného řízení. Závěrem
shrnul, že pro provedení (zkráceného) přezkumného řízení nebyl shledán důvod
a rozhodnutí krajského úřadu nemohlo být vydáno. Proto rozhodnutí krajského úřadu
vydané v přezkumném řízení zrušil a řízení přezkumné zastavil.
Rozhodnutí žalovaného bylo ze strany stěžovatelů napadeno žalobou ve správním
soudnictví. Městský soud tuto žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. výše označeným
usnesením napadeným kasační stížností v tomto řízení odmítl. V odůvodnění tohoto
rozhodnutí se zabýval charakterem přezkumného řízení. Z ustanovení §94 až §99
správního řádu podle jeho právního názoru vyplývá, že přezkumné řízení je zahájeno
vždy na základě úkonu správního orgánu. Účastník řízení může podat toliko podnět
k přezkoumání rozhodnutí, který není návrhem, jenž by toto řízení zahajoval.
Na přezkoumání pravomocného rozhodnutí v přezkumném řízení nemá účastník řízení
nárok. Tento přezkum není mimořádným opravným prostředkem, nýbrž dozorčím
prostředkem správního orgánu. Vzhledem k tomu, že stěžovatelé nemají nárok
na zahájení přezkumného řízení a zahájené přezkumné řízení bylo zastaveno, městský
soud dospěl k závěru, že nedošlo k určení, změně či zrušení práv nebo povinností
stěžovatelů. Žalobou napadené rozhodnutí žalovaného městský soud označil za úkon
vyloučený ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s. Městský soud dále vycházel
ze zákonné premisy, že domáhá-li se žalobce v řízení před krajským soudem přezkoumání
rozhodnutí, které je z přezkumu vyloučeno, je jeho návrh podle §68 písm. e) s. ř. s.
nepřípustný. Takový návrh soud usnesením dle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
odmítne.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatelé formálně opírají
kasační stížnost o důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s.,
tj. o nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení, která měla za následek nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí
návrhu. Vzhledem k tomu, že žaloba byla městským soudem odmítnuta a nedošlo
k meritornímu přezkoumání žalobních bodů, přichází v úvahu z povahy věci pouze
námitka kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. V rámci tohoto stížního bodu
může být též přezkoumáno posouzení právní otázky, dle něhož byla žaloba odmítnuta.
Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu důvodů
uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že není důvodná.
Právní rámec přezkumu projednávané věci tvoří zejména ustanovení správního řádu
upravující přezkumné řízení. Podle §94 odst. 1 správního řádu „v přezkumném řízení správní
orgány z moci úřední přezkoumávají pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat
o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy. Přezkumné řízení lze zahájit, i pokud
je rozhodnutí předběžně vykonatelné podle §74 a dosud nenabylo právní moci; pokud bylo po zahájení
takového přezkumného řízení podáno odvolání, postupuje se podle ustanovení hlavy VIII této části.
Účastník může dát podnět k provedení přezkumného řízení; tento podnět není návrhem na zahájení
řízení; jestliže správní orgán neshledá důvody k zahájení přezkumného řízení, sdělí tuto skutečnost
s uvedením důvodů do 30 dnů podateli“.
„Jestliže správní orgán po zahájení přezkumného řízení zjistí, že právní předpis porušen nebyl,
řízení usnesením zastaví. Usnesení se pouze poznamená do spisu“ (§97 odst. 1 správního řádu).
„Rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, příslušný správní orgán zruší nebo změní,
popřípadě zruší a věc vrátí odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně; tyto
správní orgány jsou vázány právním názorem příslušného správního orgánu“ (odst. 3 téhož
ustanovení).
Z citovaných ustanovení správního řádu vyplývá, že podnět k provedení
přezkumného řízení není návrhem na zahájení řízení. Účastník, který takový podnět podá,
tedy nemá právní nárok na vydání rozhodnutí v přezkumném řízení. Pokud by v této věci
krajský úřad neshledal důvod k zahájení přezkumného řízení, tento jeho závěr by nebylo
možno napadnout žalobou ve správním soudnictví. Stejný názor vyslovil Nejvyšší správní
soud již v minulosti, například v rozsudku ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 – 71
(dostupný na www.nssoud.cz, stejně jako veškerá dále uvedená rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu), kde uvedl: „Přípis, jímž správní orgán intimuje, že neshledává důvody k zahájení
přezkumného řízení (§94 odst. 1 správního řádu z roku 2004), je pouhým sdělením úřadu straně
a není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.; takový úkon je vyloučen z přezkoumání soudem ve správním
soudnictví a žalobu proti němu podanou správní soud odmítne jako nepřípustnou (§46 odst. 1 písm. d/,
§68 písm. e/, §70 písm. a/ s. ř. s.).“ Ke shodnému závěru dospěl Nejvyšší správní
soud při posouzení totožné právní otázky i v rozsudku ze dne 22. 5. 2008,
č. j. 9 Ans 1/2008 – 135, v němž převzal názor vyjádřený v usnesení Vrchního soudu
v Praze ze dne 27. 2. 1998, č. j. 6 A 53/97 – 18.
V předmětné věci však krajský úřad na podnět stěžovatelů reagoval a pravomocné
rozhodnutí stavebního úřadu zrušil. O tomto zrušujícím rozhodnutí krajského úřadu lze
naopak v souladu s rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 – 73, konstatovat, že je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.
a podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, neboť zasáhlo do existujících
hmotných práv účastníků původního správního řízení, nabytých pravomocným
rozhodnutím správního orgánu. Na tomto místě považuje zdejší soud za nutné zdůraznit,
že názor žalovaného, dle něhož rozhodnutím krajského úřadu nebyla dotčena práva
stěžovatelů, proto není správný. Rozhodnutí krajského úřadu však bylo zrušeno následně
vydaným rozhodnutím žalovaného v odvolacím řízení a z hlediska právní sféry
stěžovatelů (i všech ostatních účastníků řízení) byl obnoven právní stav existující před
zahájením přezkumného řízení, resp. vydáním rozhodnutí ve zkráceném přezkumném
řízení, tj. existence pravomocných a účinných rozhodnutí stavebního úřadu. Je nutno
respektovat povahu přezkumného řízení, které není skutečným mimořádným opravným
prostředkem, jehož pojmovým znakem je založení právního nároku žadatele na meritorní
projednání, ale pouze prostředkem dozorčího práva sloužícího především k realizaci
vnitřní kontroly činnosti správních orgánů (shodně viz Vedral, J.: Správní řád – komentář,
1. vydání. Praha, Polygon 2006, str. 554 a násl.).
Jestliže tedy přezkumné řízení skončilo jeho zastavením a rozhodnutím odvolacího
orgánu o zrušení předchozího rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení, tedy
„odstraněním“ úkonů provedených v rámci přezkumného řízení, pak je jeho výsledek
vzhledem k právům a povinnostem účastníků řízení zcela neutrální. Pokud účastníci
původního správního řízení nemají nárok na zahájení a provedení přezkumného řízení,
pak nemohou být ani zkráceni na svých právech tím, že původně zahájené řízení již
neprobíhá a veškeré účinky úkonů provedených v jeho rámci, které by se jejich právní
sféry případně mohly dotknout, byly eliminovány. Stejný názor byl vysloven Vrchním
soudem v Praze v usnesení ze dne 9. 2. 2000, č. j. 5 A 142/99 – 16, dle něhož:
„Rozhodnutím správního orgánu o zastavení řízení, zahájeného o přezkoumání rozhodnutí mimo
odvolací řízení (§65 a násl. správního řádu) se nezakládají, nemění, neruší ani autoritativně nestvrzují
práva a povinnosti. Účastník původního řízení před správním orgánem nemohl být proto ve svých právech
zastavením řízení zkrácen. Takové rozhodnutí proto je z přezkumu soudem vyloučeno dle §244,
resp. §247 odst. 1 o. s. ř. [zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád ve znění pozdějších
předpisů] a contrario. I kdyby účastník řízení byl původním (přezkoumávaným) rozhodnutím zkrácen
na svých právech, nedošlo k tomuto zkrácení zastavením řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací
řízení. K zásahu do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob dochází jedině tehdy,
jestliže původní pravomocné rozhodnutí je v řízení o přezkoumání rozhodnutí zrušeno nebo změněno,
a to rovněž pravomocně.“ [Pozn.: Správním řádem je míněn zákon č. 71/1967 Sb., správní
rád, ve znění pozdějších předpisů; institut přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení
zakotvený v ustanoveních §65 až 68 zákona č. 71/1967 Sb. byl v novém správním řádu
nahrazen přezkumným řízením (§94 – 99 zákona č. 500/2004 Sb.)].
Prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu, kterým se stěžovatelé prvotně cítili být
dotčeni na svých právech, zůstalo po ukončení přezkumného řízení nedotčeno, Nejvyšší
správní soud se proto ztotožnil se závěrem městského soudu, který žalobu proti
rozhodnutí vydanému v přezkumném řízení z tohoto důvodu odmítl. Stěžovateli
uplatněné kasační námitky nebyly ve vztahu k napadenému usnesení městského soudu
shledány důvodnými, v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky, ke kterým Nejvyšší
správní soud dle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti, kasační stížnost byla
proto v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta.
Obsáhlé věcné námitky stěžovatelů (body III., IV. a V. kasační stížnosti) Nejvyšší
správní soud nemohl v rámci řízení o kasační stížnosti přezkoumat. Předmětem řízení
před zdejším soudem byla toliko správnost (zákonnost) rozhodnutí o odmítnutí žaloby,
která byla potvrzena.
Obiter dictum Nejvyšší správní soud uvádí, že v projednávané věci krajský úřad
podání stěžovatelů ze dne 1. 6. 2006 označené jako návrh na zahájení přezkumného řízení
posoudil jako podnět k provedení přezkumného řízení. Nejvyšší správní soud zde
poukazuje na povinnost správního orgánu posuzovat podání účastníků podle jeho
skutečného obsahu, bez ohledu na to, jak je označeno (§37 odst. 1 správního řádu).
Podáním stěžovatelů bylo zpochybněno vymezení okruhu účastníků řízení. Otázka
účastenství je pro zákonnost správního řízení zcela zásadní a správní orgán ji nemůže
ponechat v pochybnostech. Ustanovení §84 správního řádu předpokládá i situaci, kdy
odvolání proti rozhodnutí podá osoba, se kterou správní orgán nejednal jako
s účastníkem řízení. Odvolací správní orgán v takovém případě musí jako předběžnou
otázku posoudit, zda tato osoba měla či neměla být účastníkem řízení, dle výsledku
tohoto posouzení odvolání posoudit jako včasné, opožděné nebo nepřípustné.
Z ustanovení §84 správního řádu vyplývá, že pochybnosti ohledně správného vymezení
účastníků musí být ze strany správních orgánů primárně řešeny cestou řádných opravných
prostředků. Ze spisové dokumentace předložené k projednávané věci nelze zjistit,
zda správní orgán na základě podání stěžovatelů zahájil pouze přezkumné řízení, či zda
tvrzení stěžovatelů prověřoval též z hlediska §84 správního řádu. Pokud by se tak nestalo,
je ze strany stěžovatelů namístě se tohoto posouzení domáhat. Správní orgán byl povinen
dle obsahu podání rozhodnout, zda může být odvoláním podaným ve lhůtě dle §84
správního řádu či nikoliv a z jakých důvodů. Takové rozhodnutí by též bylo na základě
případné žaloby přezkoumatelné ve správním soudnictví.
Zároveň je však nutno zdůraznit, že v projednávané věci bylo předmětem řízení
přezkumné řízení, jehož provedení bylo v pravomoci krajského úřadu. Výše konstatovaná
povinnost odvolacího orgánu vypořádat se s podáním i z hlediska §84 správního řádu
nemá vliv na závěr městského soudu, dle něhož rozhodnutím o zastavení přezkumného
řízení a zrušení předchozího rozhodnutí nemá vliv na existující práva a povinnosti
stěžovatelů.
Stěžovatelé, kteří neměli v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemají právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s.). Žalovanému, jak vyplývá z obsahu spisu, náklady v tomto řízení nevznikly,
Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. května 2010
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu