ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.72.2010:152
sp. zn. 9 As 72/2010 - 152
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně:
H. Z. C. J. a.s., se sídlem Karlovarská 106, Jeneč, zastoupená JUDr. Tomášem
Těmínem, Ph.D., advokátem se sídlem V Jirchářích 148/4, Praha 1, proti žalovanému:
Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 24. 1. 2007, č. j. 176209/2006/KÚSK/OŽP/Št, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: Obec Čečelice, se sídlem Všetatská 41, Čečelice, zastoupená
Mgr. Radkem Motzke, advokátem se sídlem Dvořákova 13, Brno, ve věci zákazu činnosti
z důvodu ochrany zvláště chráněných druhů živočichů, o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 4. 2010, č. j. 5 Ca 97/2007 – 83,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) domáhá
zrušení shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“),
kterým tento soud zamítl její žalobu podanou proti rozhodnutí Krajského úřadu
Středočeského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství (dále též „správní orgán“),
ze dne 24. 1. 2007, č. j. 176209/2006/KÚSK/OŽP/Št. Uvedeným rozhodnutím správní
orgán rozhodl o odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí Městského úřadu Mělník, odboru
životního prostředí a zemědělství (dále též „prvostupňový správní orgán“ či „MěÚ
Mělník“) ze dne 23. 10. 2006, č. j. 475/ZP/06/DIMA, a to tak, že je podle ust. §90
odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“), zamítl a napadené rozhodnutí MěÚ Mělník potvrdil. Rozhodnutím
prvostupňového správního orgánu byl stěžovatelce uložen podle ust. §66 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o ochraně přírody“ či „zákon č. 114/1992 Sb.“), zákaz činnosti – zákaz navážení
zeminy a dalších materiálů a jejich rozhrnování na pozemky parc. č. 1244, 1234 a 1235
v k. ú. Čečelice z důvodu možné nedovolené změny obecně a zvláště chráněné části
přírody, nebo až zániku biotopu skokana skřehotavého (Rana ridibunda), ropuchy obecné
(Bufo bufo) a ještěrky obecné (Lacerta agilis), jejichž výskyt byl v dobývacím prostoru
Čečelice, včetně pozemků parc. č. 1244, 1234 a 1235 v k. ú. Čečelice, prokázán.
Specifikovaná činnost byla rozhodnutím zakázána do doby nabytí právní moci
případného pozitivního rozhodnutí ve věci výjimky ze základních podmínek ochrany
zvláště chráněných druhů živočichů, vydaným příslušným orgánem ochrany přírody.
Shora označené rozhodnutí MěÚ Mělník přitom bylo vydáno znovu poté, co bylo jeho
předchozí rozhodnutí ze dne 22. 3. 2006, č. j. 475/ZP/06/DIMA, k odvolání
stěžovatelky zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 24. 7. 2006,
č. j. 60821/2006/KÚSK/OŽP/Št, a to pro procesní pochybení, a věc vrácena
prvostupňovému správnímu orgánu k dalšímu řízení.
Jako právní důvody kasační stížnosti stěžovatelka uvedla důvody uvedené
v ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatelka předně zdůraznila,
že se v žádném případě nemůže ztotožnit s právními závěry správního soudu, považuje
je za diskriminační, schematické, nevyvážené, nepodložené a stranící nepřístojnému
ekologickému tlaku, jehož pravou podstatou je politická objednávka za účelem jejího
zničení ze strany zúčastněné osoby, žalovaného a jiných, jež nemá žádnou podstatu
ve skutečném stavu. V konkrétnostech se stěžovatelka neztotožňuje s argumentací
městského soudu ohledně skutečnosti, zda bylo zahájeno správní řízení ve věci před
vydáním napadeného rozhodnutí, přičemž tuto okolnost má za nejzásadnější z hlediska
míry porušení svých procesních práv. Pokud žalovaný své rozhodnutí odůvodnil tak,
že uvedl, že před vydáním nového rozhodnutí v téže věci všichni účastníci řízení věděli,
že je správní řízení vedeno a prvoinstanční orgán dal účastníkům řízení možnost
se ke všem podkladům rozhodnutí vyjádřit, zaměňuje institut vedeného správního řízení
s institutem správních úkonů, vedoucích k vydání správního rozhodnutí. Pokud městský
soud k tomu dodal, že žalobní námitka, že správní řízení nebylo řádně zahájeno,
neobstojí, ve věci bylo vydáno rozhodnutí již dne 22. 3. 2006, přičemž toto rozhodnutí
bylo stěžovatelce doručeno a tato byla se skutečnostmi, které musí obsahovat oznámení
o zahájení řízení, seznámena, a že skutečnost, že správní orgán formálně nezahájil správní
řízení, nelze mít za vadu, která by mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí,
nerozhodl podle stěžovatelky v souladu se zákonem. V dané věci k žádnému úkonu, jaký
má na mysli ust. §46 odst. 1 správního řádu, nedošlo, MěÚ Mělník neoznámil zahájení
řízení účastníkům ani doručením oznámení ani ústním prohlášením, ačkoliv na tuto
skutečnost stěžovatelka několikrát upozorňovala. S uvedeným pochybením souvisí i to,
že správní orgán nikdy v tomto řízení neprokázal výskyt předmětných druhů živočichů,
ani odchytem na předmětných pozemcích. Zákaz činnosti stěžovatelku překvapil,
nemohla na něj reagovat adekvátním způsobem, podané odvolání sice bylo úspěšné,
nicméně řízení proběhlé po jeho aplikaci bylo schematické, presumovalo výskyt
předmětných druhů a omezilo stěžovatelku v námitkách ohledně prokázání takové
skutečnosti. V dané věci neexistoval navíc ani jiný úkon MěÚ Mělník, se kterým by mohl
tento spojit ve smyslu ust. §46 odst. 3 správního řádu oznámení o zahájení řízení, když
předchozí rozhodnutí MěÚ Mělník ze dne 22. 3. 2006, č. j. 475/ZP/06/DIMA, bylo
žalovaným zrušeno. Pokud by stěžovatelce bylo řízení oznámeno, zdůrazňuje,
že by se vymezila proti „nehoráznému tvrzení, že v dané lokalitě ke dni zahájení řízení,
resp. vydání rozhodnutí o zákazu činnosti, nějací živočichové ze zvláště chráněných druhů
žijí.“ Správní orgán však tuto zásadní věc nezkoumal a zkoumat měl od samého počátku,
tj. od zahájení, chybí-li úkon o zahájení, chybí i správný postup vedoucí ke spravedlivému
rozhodnutí správního orgánu.
Stěžovatelka dále uvedla, že žalovaný svým rozhodnutím aproboval okruh
účastníků sestávající se ze stěžovatelky a obce Čečelice. S ohledem na ust. §66 zákona
o ochraně přírody a ust. §32 odst. 3 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití
nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „horní
zákon“), je však podle jejího názoru třeba považovat za účastníky řízení ve smyslu
ust. §27 odst. 3 správního řádu všechny vlastníky dotčených pozemků (konkrétně
pozemků parc. č. 1234 – J. K. a P. K. a parc. č. 1235 – J. Š.), neboť jejich právní postavení
se může napadeným rozhodnutím změnit. S ohledem na tuto skutečnost považuje
stěžovatelka žalobou napadené rozhodnutí za nepravomocné, neboť nebylo řádně
oznámeno všem účastníkům řízení. Stěžovatelka přitom nesouhlasí s právním názorem
městského soudu uvedeným v této souvislosti, neboť situace je taková, že vlastníci
pozemků mají uzavřené nájemní smlouvy se stěžovatelkou, výše plnění je závislá na
činnosti stěžovatelky v dané lokalitě, resp. na jejich pozemcích. Pokud se mají vlastníci
pozemků podle ust. §33 horního zákona vyjadřovat k případnému střetu zájmů v rámci
plánované činnosti, měli by se argumentum a minori ad maius vyjadřovat i k případnému
zákazu činnosti. Tuto úvahu, resp. tento právní argument městský soud neaplikoval,
pouze poukázal na ustanovení zákona o ochraně přírody, který danou problematiku
neřeší, resp. řeší ji pouze zkratkovitě, což implikuje povinnost soudu překlenout takový
stav výkladem práva.
Stěžovatelka stále trvá na tom, že rozhodnutí správního orgánu
je nepřezkoumatelné, neboť doba, na kterou byl zákaz činnosti uložen, tj. do doby nabytí
právní moci případného pozitivního rozhodnutí ve věci výjimky ze základních podmínek
ochrany zvláště chráněných druhů živočichů, není specifikována určitě. Poukazuje přitom
na to, že neexistuje ustanovení zákona o ochraně přírody, které by jí ukládalo takovou
výjimku opatřit, a současně zdůraznila, že její činnost je v dobývacím prostoru
vykonávána na základě dřívějších rozhodnutí, jež byla vydána v souladu s platnými
právními předpisy, včetně zákona č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 40/1956 Sb.“). V této souvislosti si podle
stěžovatelky městský soud odporuje v tom, že tvrdí, že v době vydání dřívějších
rozhodnutí nebyl zjištěn výskyt předmětných druhů živočichů, avšak na druhé straně
uvádí, že účinností zákona o ochraně přírody byla založena povinnost každého nechat
přezkoumat, zda povolená činnost nezasahuje do práva na ochranu takových druhů.
Závěrem městského soudu o tom, že zákon o ochraně přírody vnesl do vydaných
rozhodnutí nejistotu, by však byla paralyzována veškerá činnost v tomto státě,
když by nebylo jisté, co může platit a co bude zakázáno. „Navodil by se tak stav
známý z 50. let, kdy udělená práva byla přezkoumávána, zda vyhovují novému
lidově-demokratickému zřízení. Uvedený závěr odporuje rovněž čl. 4 Listiny základních
práv a svobod (dále jen „Listina“), když zákonem (nebo na jeho základě) nabyté právo
může být zpochybněno pouze zákonem stejné právní úrovně (zákon o ochraně přírody
však o nějakém přezkoumání mlčí) a na základě soudního rozhodnutí (tu však právo
odejímá správní orgán).“ Proto pokud žalovaný aplikoval na danou věc zákon o ochraně
přírody, dopustil se jednoho z nejzásadnějších a nejvážnějších zásahů do práv žalobkyně
a současně prohřešku proti základnímu právnímu principu, jakým je zákaz retroaktivity.
Stěžovatelka dále poukazuje na skutečnost, že žalovaný v rozporu se svým
předchozím zrušovacím rozhodnutím aproboval napadené rozhodnutí, ve kterém
se necituje, u jakých chráněných druhů považuje správní orgán za vhodné, aby výjimka
byla udělena. V tomto ohledu je výrok napadeného rozhodnutí podle stěžovatelky
neurčitý a nevykonatelný.
Stěžovatelka namítá, že žalovaný ani prvostupňový správní orgán se nevypořádaly
se skutečností, že podle ust. §66 zákona o ochraně přírody nelze omezovat činnost již
povolenou. Uvedenou námitkou se pak nezabýval ani městský soud, a to s poukazem
na to, že nebyla uplatněna ve správním řízení. Předmětný odkaz je však podle
stěžovatelky nesprávný, neboť správní soudy přezkoumávají napadená správní rozhodnutí
v plné jurisdikci a nejsou vázány na její uplatnění v předchozím řízení.
Zároveň je podle názoru stěžovatelky správní rozhodnutí nepřezkoumatelné proto,
že se žalovaný ani prvostupňový správní orgán vůbec nezabývaly, zda byly vůbec dány
podmínky pro aplikaci ust. §66 zákona ochraně přírody v tom smyslu, zda se skutečně
jedná o činnost, která by mohla způsobit nedovolenou změnu; a pokud ano,
zda se v uvedeném prostoru nalézá obecně nebo zvláště chráněná část přírody. Pokud
by snad bylo možno hypoteticky uvažovat o tom, že podmínky pro aplikaci ust. §66
zákona o ochraně přírody jsou dány, je nutno v daném případě rozhodnout se zřetelem
k nutnosti aplikace zásady proporcionality. Odůvodnění rozhodnutí městského soudu
v tomto směru pokládá stěžovatelka za nesrozumitelné, neboť není patrno, proč městský
soud nepovažuje tuto žalobní námitku za důvodnou. Uvedení, že si lze stěží představit,
že by bylo lze stanovit podmínky pro další činnost, přesahuje přezkumnou pravomoc
soudu, když by bylo lze uvažovat, pakliže se vůbec nějací živočichové nacházejí v dané
lokalitě, o jejich odchytu a přenesení. Žalovaný a MěÚ Mělník se měl předtím, než činnost
zakázal, hodnověrným a přezkoumatelným způsobem zabývat tím, zda není možno
činnost pouze omezit či stanovit podmínky pro její provádění v souladu se zákonem
o ochraně přírody. Pokud tak žalovaný neučinil, zatížil své rozhodnutí vadou a vybočil
z mezí daných čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny.
Podle stěžovatelky se žalovaný dále vůbec nezabýval tím, zda se druhy živočichů
zde hypoteticky vyskytují a zda činnost stěžovatelky nespadá pod dovolený zásah podle
ust. §50 odst. 3 zákona o ochraně přírody, kdy jí povolená činnost je takové kvality,
že ji lze subsumovat pod pojem nezbytný zásah v důsledku běžného obhospodařování
nemovitostí nebo jiného majetku. Pokud městský soud uvedl, že se o běžné
obhospodařování nejedná, postrádá stěžovatelka úvahu, proč tomu tak je, co je běžným
obhospodařováním a co nikoliv.
Stěžovatelka v této souvislosti zdůrazňuje, že současný stav lokality není přirozený,
neboť se jedná o dobývací prostor, který by se stal pouze náhradním biotopem
uvedených druhů. Původně se totiž jednalo o lesní porost, nyní jde o vodní a související
plochy, které nejsou přirozené. Záměrem ochrany krajiny musí být podle stěžovatelky to,
že jí bude dán její původní smysl, který tu měla při svém vzniku, tedy v daném případě les,
přičemž dobývací prostor a s ním související přetrvávající vodní plochu je třeba chápat
jako přechodné, nikoliv finální stádium tvárnosti dotčené krajiny. Zájem na ochraně
přirozenosti krajiny je třeba vnímat v souladu a v rovnováze se zájmem na ochraně
živočichů s tím, že ochrana živočichů nesmí upozadit v žádném případě ochranu krajiny
a jejího rázu. Stanovisko, které je v rozporu s tímto principem, považuje stěžovatelka
za jednostranné až demagogické. Navíc rozhodnutí žalovaného a městského soudu staví
stěžovatelku a danou lokalitu do neřešitelné situace. Stěžovatelka má podle horního
zákona povinnost provádět v dobývacím prostoru hornickou činnost na základě
dřívějších rozhodnutí, nese za ni odpovědnost, plní povinnosti podle horního zákona.
V této situaci je jí však tato činnost zakázána do doby vydání pozitivního rozhodnutí
o výjimce, které však nemusí vůbec padnout, neboť tato výjimka není v moci orgánů
báňské správy, nýbrž orgánu ochrany přírody, a v takovém případě nelze na dané lokalitě
žádnou činnost již nikdy vykonávat a stav, který zde panuje (nedokončená rekultivace),
nebude ku prospěchu nikoho.
Stěžovatelka stále trvá na tom, že ve správním spise není založen důkaz svědčící
o tom, že uvedení živočichové se nalézají na stanovených pozemcích parc. č. 1244, 1234
a 1235 v k. ú. Čečelice. Zaměření pozemků považuje stěžovatelka za natolik
sofistikovanou činnost, kterou musí vždy provést odborný zeměměřič, že není možné
spolehnout se na přesvědčení správního orgánu nebo názory účastníka řízení, že uvedený
živočich se nalézá určitě na tomto konkrétním pozemku. Pokud žalovaný v tomto směru
poukazuje na posudek „Biologické posouzení záměru rekultivace DP Čečelice“,
vypracovaný Ing. M., stěžovatelka uvádí, že ani náznakem se tento znalec ke shora
uvedeným pozemkům konkrétně nevyjádřil. Stěžovatelka neakceptuje ani odůvodnění,
které v této souvislosti uvedl žalovaný. Předně nesouhlasí s tím, že podle žalovaného stačí
výskyt pouze „podchytit“, neboť nerozumí kvalitě takového důkazu a poukazuje na to, že
ust. §66 zákona o ochraně přírody je zásadním zásahem do práv každého podnikatele, a
proto se nelze spolehnout ani na osvědčení, tím méně na podchycení výskytu.
Stěžovatelka trvá na tom, že výskyt by měl být prokázán tím, že by byli jedinci chyceni,
označeni a jako důkaz by se s nimi pracovalo. Stěžovatelka totiž z vlastní zkušenosti ví, že
odlišení skokana skřehotavého a skokana obecného, který chráněn není, je velice
sofistikovaná činnost a pouhým pohledem do vody tak učinit nelze.
Stěžovatelka uvádí, že rozhodnutí žalovaného bylo vydáno dne 24. 1. 2007
a rozhodnutí MěÚ Mělník, které mu předcházelo, dne 23. 10. 2006, místní šetření, kterého
se stěžovatelka účastnila, však proběhlo před více než 2 lety, tj. dne 14. 5. 2004. Prohlídka
SCHKO nebyla provedena procesně validním způsobem, resp. byla provedena mimo
správní řízení, stěžovatelka se jí neúčastnila a nemohla se k ní vyjádřit.
Závěrem poukazuje stěžovatelka na politickou úroveň tohoto případu. V průběhu
uvedeného správního řízení podala stěžovatelka podnět k MěÚ Mělník, aby tento provedl
prohlídky veškerých dobývacích prostorů jiných provozovatelů se stejným biotopem jako
je dobývací prostor stěžovatelky. Bylo jí však sděleno, že toto není možné. Stěžovatelka
je však přesvědčena, že na základě §66 zákona o ochraně přírody by bylo lze zakázat
nejen provoz všech dobývacích prostorů na Mělnicku, nýbrž i provoz Jaderné elektrárny
Temelín. Ze všech shora uvedených důvodů navrhla zrušení rozsudku městského soudu
a vrácení věci tomuto soudu zpět k dalšímu řízení.
Správní orgán ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 14. 7. 2010 uvedl, že obsah
kasační stížnosti má podpůrný a vyloženě účelový charakter. Rozsudek městského soudu
podrobně v odůvodnění zohledňuje zjištěný skutkový a právní stav věci. Stěžovatelka
si dokonce pro nedostatek věcné argumentace vypomáhá „demagogickou“ textací,
přičemž sebekriticky nechce uznat ani skutečnost, že ačkoliv mohla podat žádost
o povolení výjimky z ochranných podmínek zvláště chráněných živočichů u příslušného
správního orgánu, tuto žádost fakticky nepodala, a to ani v průběhu celého soudního
řízení. Stěžovatelka v podstatě opakuje svoje nesprávně vyvozené závěry vůči správním
orgánům a následně pak vůči městskému soudu. Na podání stěžovatelky bylo ze strany
žalovaného písemně reagováno, přičemž tímto odkazuje na všechna svá písemná podání,
která činí nedílnou součástí tohoto vyjádření. Rozhodnutí MěÚ Mělník bylo podle
žalovaného věcně správné, stejně tak nebyl žádný věcný důvod k tomu, aby byl okruh
účastníků rozšiřován o pana J. a Ja. K., jak se mylně domnívá stěžovatelka, neboť vlastníci
pozemků nemohli být dotčeni ve svých právech rozhodnutím, jímž byla stěžovatelce
zakázána předmětná činnost. I další a navazující tvrzení stěžovatelky pokládá žalovaný za
ryze účelová. Správní orgány se hodnověrně zabývaly všemi okolnostmi, které byly
důležité pro vydání rozhodnutí, a výskyt chráněných živočichů byl řádně prokázán, což je
ve správním spise doloženo. S celým spekulativním obsahem kasační stížnosti žalovaný
zásadně nesouhlasí a stejně tak s tvrzením o údajně politické úrovni případu. Správní
orgány totiž rozhodovaly nestranně a nezávisle bez jakéhokoliv politického ovlivňování.
Vzhledem k výše uvedenému navrhl žalovaný správní orgán zamítnutí kasační stížnosti
jako nedůvodné v celém rozsahu.
K věci se vyjádřila rovněž osoba zúčastněná na řízení, a to přípisem ze dne
21. 7. 2010, ve kterém v podrobnostech označila stěžovatelkou vznesené námitky
za nedůvodné a odkázala na svá předchozí vyjádření. Zdůraznila přitom, že stěžovatelka
napadla předcházející rozhodnutí bez toho, aniž by svá tvrzení jakkoliv doložila. Faktem
podle osoby zúčastněné na řízení zůstává, že stěžovatelka dlouhodobě nelegálně zaváží
předmětnou vodní nádrž stavebním odpadem. Činí tak navzdory apelům ze strany orgánů
ochrany přírody, zúčastněné osoby a občanů, aby se této činnosti zdržela, neboť je jednak
v rozporu se zákonem a jednak vede ke zničení přírodně cenné lokality, kde se vyskytují
kriticky ohrožené druhy živočichů. Z chování stěžovatelky je zřejmé, že ohledy na životní
prostředí od počátku nezahrnula do svých podnikatelských úvah a nadále je ignoruje.
Předmětná vodní plocha pro ni zůstává místem, které chce komerčně využít tím,
že jej zaveze stavebním odpadem. V tomto světle je třeba vidět její emotivní výpady proti
jakémukoli opatření, které má tomuto neodpovědnému chování zabránit. Stížní námitku,
že stěžovatelce nebylo řádně oznámeno zahájení řízení, označila osoba zúčastněná
na řízení za formalistní a nedůvodnou, neboť stěžovatelka o probíhajícím řízení
prokazatelně věděla, aktivně se ho účastnila a využila svého práva seznámit se s podklady
rozhodnutí a vyjádřit se k nim. Ve vztahu k námitce nesprávně stanoveného okruhu
účastníků řízení uvedla, že stěžovatelce tato námitka nepřísluší, přičemž vlastníci okolních
pozemků nemohli být s ohledem na povahu rozhodnutí o zákazu činnosti tímto dotčeni.
Pokud jde o neurčitost doby trvání zákazu činnosti, je tento podle jejího názoru
specifikován dostatečně určitě, neboť prvostupňový správní orgán pomocí rozhodnutí
vydaného na základě ust. §66 zákona o ochraně přírody vztáhl obecný zákonný zákaz
plynoucí z ust. §50 odst. 2 téhož zákona na daný případ, který stěžovatelka
nerespektovala. Tvrzení stěžovatelky, že její činnost byla v minulosti povolena, a proto
ji nelze podrobovat povinnostem dle současné legislativy, je podle názoru osoby
zúčastněné na řízení účelové. Historická rozhodnutí báňského úřadu měla jednak
omezenou platnost, která v osmdesátých letech vypršela, a stěžovatelce bylo dále v roce
2006 na její žádost vydáno povolení k likvidaci dobývacího prostoru. Z hlediska námitky
dostatečného prokázání výskytu zvláště chráněných živočichů na předmětné lokalitě
osoba zúčastněná na řízení zdůraznila, že z kasační stížnosti není jasné, proč místní šetření
a vizuální ohledání lokality a živočichů by neměly poskytnout dostatečný důkaz o jejich
přítomnosti. V závěru pak osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby kasační stížnost byla
zamítnuta v celém rozsahu.
V replice k vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení ze dne 19. 10. 2010
projevila stěžovatelka nesouhlas s výše uvedenými vyjádřeními a v nich obsaženými
právními názory, přičemž v jednotlivostech odkázala na podanou kasační stížnost. Podle
ní správní orgán rozhodl tak, že navodil stav, kdy řešení problematiky dané lokality
je naprosto vyloučené. Důvodem je skutečnost, že v této lokalitě je napadeným správním
rozhodnutím zakázána jakákoliv činnost, nicméně stěžovatelka upozorňuje na to,
že v dobývacím prostoru má práva stanovená ust. §31 odst. 4 písm. a) a b) horního
zákona, povinnosti ve smyslu ust. §10 odst. 1 písm. a) až h) téhož zákona, jakož i další
povinnosti stanovené zejména horním zákonem a zákonem č. 61/1988 Sb., o hornické
činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o hornické činnosti“). Stěžovatelka rovněž poukázala na ust. §4 odst. 1 vyhlášky
č. 26/1989 Sb., o bezpečnosti a o ochraně zdraví při práci a bezpečnosti provozu
při hornické činnosti a při činnosti prováděné hornickým způsobem na povrchu, ve znění
pozdějších předpisů, které stanoví, že objekty, pracoviště a zařízení musí být ohraženy
nebo jinak zabezpečeny proti vstupu nepovolaných osob. V souladu s tímto ustanovením
tak nechala ohradit dobývací prostor, hrazení je v jejím vlastnictví a musí o něj pečovat.
Nad rámec povinností stanovených v citovaném ustanovení nechal její právní předchůdce
ohrazení povolit rozhodnutím stavebního úřadu a samotné ohrazení nechal i kolaudovat.
Za účelem péče o ohrazení, které je v jejím vlastnictví, potřebuje též do dané lokality
přístup prostřednictvím stávající cesty. Stěžovatelka zdůraznila, že se jedná jen o zlomek
povinností, které je povinna plnit. V tomto výčtu přitom volila takové povinnosti, které
musí plnit i v tom případě, že na dané lokalitě je jí zakázána jakákoliv činnost související
s dobýváním a likvidací. Ze všech shora uvedených důvodů je podle stěžovatelky třeba
zajistit v lokalitě lomu Čečelice činnost ve smyslu shora uvedených ustanovení a není tedy
možné minimálně činnost ve shora uvedeném rozsahu zakazovat. Navíc je podle
ní zřejmé, že situace dané lokality se stává do budoucna neřešitelná. Lokalita totiž bude
opuštěná, nebude do ní přístup, břehy se nebudou zpevňovat, nikdo nebude kontrolovat,
zda se dodržuje bezpečnost osob a majetku. V lokalitě tak bude nezabezpečené jezero,
v němž se nebude moci z důvodu bezpečnosti nikdo koupat ani jinak rekreovat, bude
zarůstat křovím a nastane jeho zabahnění. Tím vším bude podle stěžovatelky porušen
závazek rekultivace daného prostoru pevně spojený s povolením těžby v dané lokalitě.
Městský soud si byl této alternativy vědom, nicméně způsob, jakým se s ní vypořádal,
se může jevit jako alibistický. Poukázal totiž na to, že je možné zákaz činnosti omezit
do doby vydání výjimky z ochrany zvláště chráněných živočichů. Stěžovatelka o takovou
výjimku z opatrnosti požádala Krajský úřad Středočeského kraje podáním ze dne
4. 5. 2010, avšak jeho rozhodnutím ze dne 25. 6. 2010, č. j. 069006/2010/KUSK, výjimka
udělena nebyla s odůvodněním, že jakákoliv činnost by nepříznivě ohrozila biotop zvláště
chráněných živočichů, a proto nebude absolutně nikdy udělena. V důsledku této
skutečnosti poukazuje stěžovatelka na absurditu této situace, kdy v předmětné lokalitě byl
les, státní báňská a lesní správa povolila odejmout pozemky z plnění funkcí lesa za účelem
těžby a těžba byla provedena s tím, že bude rekultivováno zpět na les. Po 20 letech
je na předmětném místě jezero, které není původním charakterem krajiny, a orgán
ochrany přírody brání předchozímu rozhodnutí státní báňské a lesní správy v rekultivaci,
neboť by se údajně zasáhlo do biotopu zvláště chráněných živočichů, ohledně nichž však
stěžovatelka dodává, že jejich výskyt není původní.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského
soudu z důvodů v této stížnosti uplatněných a dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Stěžejní námitka podaná v kasační stížnosti se týká městským soudem
provedeného výkladu ust. §46 odst. 1 správního řádu a s tím spojeného oznámení
o zahájení řízení z moci úřední.
Podle ust. §46 odst. 1 správního řádu je řízení z moci úřední zahájeno dnem, kdy
správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v §27 odst. 1 doručením
oznámení nebo ústním prohlášením, a není-li správnímu orgánu tento účastník znám, pak
kterémukoliv jinému účastníkovi. Oznámení musí obsahovat označení správního orgánu,
předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední
osoby.
Podle ust. §46 odst. 3 téhož zákona může být oznámení o zahájení řízení spojeno
s jiným úkonem v řízení.
Z obsahu správního spisu, který měl zdejší soud k dispozici, vyplývá, že MěÚ
Mělník sice formálně nevydal oznámení o zahájení řízení z moci úřední ve smyslu
ust. §46 odst. 1 správního řádu, přičemž tato skutečnost nebyla správními orgány ani
městským soudem nikterak rozporována, učinil však celou řadu dalších úkonů,
jak vhodně upozornil městský soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí, z nichž byly
patrny obsahové náležitosti oznámení o zahájení řízení ve smyslu shora citovaného
ustanovení. V této souvislosti nelze ponechat bez povšimnutí, že nejpozději
od rozhodnutí MěÚ Mělník ze dne 22. 3. 2006, č. j. 475/ZP/06/DIMA, jež bylo
stěžovatelce doručeno dne 27. 3. 2006 (viz dodejka založená ve správním spise
u předmětného rozhodnutí), byl stěžovatelce znám (prvostupňový) správní orgán
provádějící správní řízení, předmět tohoto řízení, jakož i údaje o oprávněné úřední osobě.
Svědčí o tom i skutečnost, že proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka úspěšně
odvolání, na základě kterého bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 24. 7. 2006,
č. j. 60821/2006/KÚSK/OŽP/Št, zrušeno rozhodnutí prvostupňového správního
orgánu a věc mu vrácena k dalšímu řízení. V tomto dalším (novém) řízení prvostupňový
správní orgán již postupoval v souladu se zákonem, odstranil odvolacím správním
orgánem vytčená procesní pochybení, když umožnil stěžovatelce účastnit se prováděných
úkonů, čehož využila, seznámil ji se všemi podklady pro rozhodnutí a dal jí možnost
se k nim v souladu s ust. §36 odst. 3 správního řádu vyjádřit, příp. navrhnout jejich
doplnění (viz zejména oznámení o ukončení dokazování ze dne 20. 9. 2006,
č. j. 475/ZP/06/DIMA).
Za této situace nelze podle zdejšího soudu v žádném případě hovořit
o překvapivosti rozhodnutí prvostupňového správního orgánu či dokonce o omezení
stěžovatelky v možnosti adekvátní obrany proti takovému rozhodnutí, včetně obrany
proti tvrzení o výskytu zvláště chráněných druhů živočichů v předmětné lokalitě, neboť,
jak je z výše uvedeného patrno, stěžovatelka byla seznámena se všemi podklady
pro rozhodnutí prvostupňového správního orgánu, byla jí dána možnost se k nim vyjádřit
a navrhnout jejich případné doplnění a následně mohla a také brojila proti rozhodnutí
MěÚ Mělník řádným opravným prostředkem v podobě odvolání, o němž bylo
rozhodnuto. V samotné skutečnosti, že rozhodnutí správních orgánů pro ni vyzněla
nepříznivě, nelze spatřovat pochybení na straně těchto orgánů či dokonce nezákonnost
jejich rozhodnutí.
S ohledem na výše uvedené se proto Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěrem,
který v této souvislosti uvedl městský soud, tj. že předmětné pochybení v podobě
formálně absentujícího oznámení o zahájení řízení z moci úřední sice představovalo vadu,
avšak tato nemohla a neměla v nyní projednávané věci vliv na zákonnost rozhodnutí [§76
odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Stěžovatelka dále namítala, že prvostupňový správní orgán nesprávně stanovil
okruh účastníků řízení, v důsledku čehož je jeho rozhodnutí nepravomocné, neboť
pominul vlastníky dotčených pozemků. Ve vztahu k této námitce je předně třeba podle
Nejvyššího správního soudu zdůraznit, že stěžovatelka není k této námitce legitimována,
neboť jí v souladu s ust. §65 odst. 1 s. ř. s. náleží hájit toliko svá vlastní práva a nikoliv
práva jiných subjektů, což přiléhavě konstatoval i městský soud. I přesto se však, tedy nad
rámec, k této námitce městský soud vyjádřil, a proto je i zdejší soud povinen se jí zabývat.
Stěžovatelka je přesvědčena, že vlastníky dotčených pozemků je třeba s ohledem
na ust. §66 zákona o ochraně přírody a ust. §32 odst. 3 horního zákona považovat
za účastníky řízení podle ust. §27 odst. 3 správního řádu, neboť jejich právní postavení
se může napadeným rozhodnutím změnit.
Takováto argumentace stěžovatelky je však podle zdejšího soudu nesprávná,
neboť okruh účastníků řízení o uložení zákazu činnosti je v návaznosti na ust. §27
správního řádu, jež v obecné rovině stanoví okruh účastníků správního řízení,
jednoznačně určen ust. §66 zákona o ochraně přírody, podle kterého je orgán ochrany
přírody oprávněn stanovit fyzickým a právnickým osobám podmínky pro výkon činnosti, která by mohla
způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, popřípadě takovou činnost
zakázat, a dále ust. §71 odst. 3 téhož zákona, podle kterého jsou obce ve svém územním obvodu
účastníkem řízení podle tohoto zákona, pokud v téže věci nerozhodují jako orgány ochrany přírody,
jak shodně dovodil i městský soud. Zatímco je tedy účast stěžovatelky dána na základě
ust. §27 odst. 1 písm. b) správního řádu ve spojení s ust. §66 zákona o ochraně přírody,
účast obce Čečelice v předmětném řízení je založena ust. §71 odst. 3 zákona o ochraně
přírody ve spojení s ust. §27 odst. 3, větou první, správního řádu.
Účast jiných osob pak nelze dovodit ani z obecného ustanovení §27 odst. 2
správního řádu, ani ze zvláštního zákona, jak jej má na mysli ust. §27 odst. 3 správního
řádu. Odkaz stěžovatelky na ust. §32 odst. 3 horního zákona, podle kterého jestliže
by otvírkou, přípravou a dobýváním byl ohrožen provoz nebo využití výhradního ložiska v dobývacím
prostoru jiné organizace, stanoví obvodní báňský úřad nezbytná opatření, zejména pořadí a způsob
vydobytí výhradních ložisek, považuje Nejvyšší správní soud s ohledem na předmět
a charakter řízení o uložení zákazu činnosti za nepřípadný. Stejně tak nelze jejich
účastenství dovodit z ust. §33 horního zákona, jež upravuje řešení střetů zájmů
při využívání výhradních ložisek, tj. diametrálně odlišný okruh právních vztahů.
Na základě výše uvedeného proto Nejvyšší správní soud nepřisvědčil argumentaci
stěžovatelky, tuto pokládá za nepřípadnou a námitku shledal nedůvodnou.
Zdejší soud se neztotožňuje ani s další stížní námitkou, která se týká
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí prvostupňového správního orgánu, kterou stěžovatelka
spatřuje v tom, že doba, na kterou byl uložen zákaz činnosti, není podle jejího názoru
specifikována určitě. Vymezení zákazu činnosti do doby nabytí právní moci případného
pozitivního rozhodnutí ve věci výjimky ze základních podmínek ochrany zvláště
chráněných druhů živočichů vydaným příslušným orgánem ochrany přírody totiž
považuje nejenom za dostatečně určité a jednoznačné, ale rovněž korespondující zájmům
ochrany přírody a krajiny, jež jsou v předmětném řízení ze strany příslušných orgánů
ochrany přírody chráněny. Ostatně stěžovatelka ani blíže neuvedla, v čem spatřuje
neurčitost takto vymezeného zákazu.
V návaznosti na shora citované stěžovatelka namítá, že žádné ustanovení zákona
o ochraně přírody jí neukládá povinnost opatřit takovou výjimku a zdůrazňuje,
že její činnost je v dobývacím prostoru vykonávána na základě dřívějších rozhodnutí,
jež byla vydána v souladu s platnými právními předpisy, včetně zákona č. 40/1956 Sb.
Stěžovatelka však touto námitkou zjevně pomíjí ust. §90 odst. 4 zákona o ochraně
přírody, podle kterého jsou citovaný zákon a předpisy vydané k jeho provedení zvláštními předpisy
ve vztahu k předpisům o lesích, vodách, územním plánování a stavebním řádu, o ochraně nerostného
bohatství, ochraně zemědělského půdního fondu, myslivosti a rybářství. S účinností zákona o ochraně
přírody, tj. 1. 6. 1992, tak vznikla stěžovatelce povinnost dodržovat jeho jednotlivá
ustanovení, včetně povinnosti dodržovat základní podmínky ochrany zvláště chráněných
živočichů ve smyslu ust. §50 citovaného zákona. Předmětné podmínky ochrany však
nejsou v zákoně koncipovány jako absolutní, a proto v případě, že stěžovatelka hodlala
vyvíjet činnost (rekultivace dobývacího prostoru zavážením pozemků), která bezpochyby
mohla škodlivě zasáhnout do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, umožňuje
jí ust. §56 citovaného zákona požádat o udělení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných
druhů živočichů. O udělení příslušné výjimky pak rozhoduje orgán ochrany přírody,
přičemž ji lze povolit toliko ze zákonem taxativně vymezených důvodů (viz ust. §56
odst. 2 zákona o ochraně přírody). Ostatně stěžovatelka si této své povinnosti musela být
vědoma, když o udělení takové výjimky ze základních podmínek ochrany zvláště
chráněných živočichů již v minulosti ve vztahu k vytvoření tzv. zatěžovací lavice
ve východní části dobývacího prostoru Čečelice (k. ú. Čečelice a k. ú. Dřísy) požádala
a tato jí byla rozhodnutím Správy chráněné krajinné oblasti Kokořínsko ze dne
20. 5. 2005, č. j. 1090/05, udělena (viz vyjádření Správy chráněné krajinné oblasti
Kokořínsko ze dne 24. 4. 2006, zn. 00494/KK/E/06).
V návaznosti na shora citované lze proto konstatovat, že stěžovatelka se mýlí
v tom, že neexistuje zákonné ustanovení, které by jí ukládalo povinnost opatřit
předmětnou výjimku ze zákazů u zvláště chráněných druhů živočichů. Na tomto závěru
pak nemohou nic změnit ani dřívější rozhodnutí báňského úřadu, vydaná na základě
právních předpisů vyjmenovaných shora citovaným ust. §90 odst. 4 zákona o ochraně
přírody, či předchozí právní úprava ochrany přírody obsažená v zákoně č. 40/1956 Sb.,
který byl s účinností zákona o ochraně přírody zrušen.
Podle teorie „vztah nové právní úpravy k úpravě dřívější a právním vztahům podle
ní vzniklým vyjadřují obvykle přechodná ustanovení zákona (intertemporalia). I při dodržování platnosti
zásady zákazu zpětného působení zákonů platí ve smyslu těchto přechodných ustanovení
ještě další zvláštnosti. Právní vztahy … , které vznikly za platnosti práva starého, se spravují zásadně
tímto právem včetně otázek jejich vzniku, a to až do doby účinnosti práva nového; po jeho účinnosti
se však řídí již výlučně tímto právem novým.“ (blíže srov. Steiner, V.: K problematice
nepřípustnosti retroaktivity právních norem, Právník, 1/1994, str. 1 a násl.). Je tudíž věcí
normotvůrce, resp. v posuzovaném případě zákonodárce, zda v přechodných
ustanoveních výslovně stanoví, že na právní vztahy vzniklé přede dnem nabytí účinnosti
nového právního předpisu se vztahují dosavadní právní předpisy, nebo,
což je posuzovaný případ, že tyto právní vztahy se dnem účinnosti nového právního
předpisu řídí tímto předpisem.
O pravou zpětnou účinnost (retroaktivitu), jak ji má na mysli stěžovatelka,
jde tehdy, jestliže se novým právním předpisem má řídit vznik právního vztahu a nároky
účastníků z tohoto vztahu také v případě, kdy právní vztah nebo nároky z něj vyplývající
vznikly před účinností nového právního předpisu. Nepravá zpětná účinnost (retroaktivita)
znamená, že novým právním předpisem se sice mají řídit i právní vztahy vzniklé před jeho
účinností, avšak až ode dne jeho účinnosti. Nepravá zpětná účinnost tedy ve skutečnosti
zpětnou účinností zákona není; v důsledku nepravého zpětného působení zákona totiž
dochází pouze k tomu, že nový zákon zachycuje (právně kvalifikuje) minulé skutečnosti
nebo že se dotýká (modifikuje, ruší) existujících právních následků, avšak vždy
do budoucna, jak tomu bylo i v nyní posuzovaném případě. Nejvyšší správní soud proto
shledal námitku porušení zásady zákazu retroaktivity jako nedůvodnou, neboť předmětná
povinnost dodržovat základní podmínky ochrany zvláště chráněných živočichů ve smyslu
ust. §50 citovaného zákona, resp. povinnost opatřit si výjimku ze zákazů u zvláště
chráněných druhů živočichů ve smyslu ust. §56 citovaného zákona, byla založena
s účinností zákona o ochraně přírody a v návaznosti na něj se zjištěním výskytu zvláště
chráněných živočichů, a to do budoucna.
Stěžovatelka v souvislosti s těmito námitkami vznesla i několik argumentů, které
však byly do značné míry vytrženy z kontextu odůvodnění rozhodnutí městského soudu.
Předně je nezbytné zdůraznit, že městský soud se v odůvodnění kasační stížností
napadeného rozhodnutí nevyjádřil v tom směru, že by zákon o ochraně přírody vnesl
do vydaných rozhodnutí nejistotu, ale naopak opakovaně připomněl, že stěžovatelka
je od účinnosti zákona o ochraně přírody povinna nově vyhovět požadavkům
stanoveným na ochranu zvláště chráněných živočichů, jak shodně dovodil i zdejší soud
(viz výše). Skutečnost, že v době vydání dřívějších rozhodnutí báňského úřadu nebyl
zjištěn výskyt zvláště chráněných živočichů na předmětné lokalitě, nemá na tyto závěry
podle Nejvyššího správního soudu vliv, neboť pro nyní projednávanou věc je rozhodující
stav v době vydání rozhodnutí správních orgánů v dané věci.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky, že žalovaný správní
orgán v rozporu se svým předchozím zrušovacím rozhodnutím aproboval napadené
rozhodnutí, ve kterém se necituje, u jakých chráněných druhů považuje správní orgán
za vhodné, aby byla výjimka udělena. Předně je třeba konstatovat, že žalovaný správní
orgán vytknul v rozhodnutí ze dne 24. 7. 2006, č. j. 60821/2006/KÚSK/OŽP/Št, kterým
bylo zrušeno rozhodnutí prvostupňového správního orgánu a věc mu vrácena k dalšímu
řízení, že „ve výroku rozhodnutí nejsou konkrétně uvedeni zvláště chránění živočichové,
z důvodu jejichž výskytu byl v dobývacím prostoru vydán zákaz činnosti“ (viz bod g/
označeného rozhodnutí žalovaného). Tato vada byla v novém rozhodnutí odstraněna,
když prvostupňový správní orgán ve výroku svého rozhodnutí tyto zvláště chráněné
živočichy jednoznačně vymezil; konkrétně se jednalo o skokana skřehotavého (Rana
ridibunda), ropuchu obecnou (Bufo bufo) a ještěrku obecnou (Lacerta agilis). Stěžovatelka
tak nejenom nesprávně uvádí pochybení, pro něž bylo původní rozhodnutí MěÚ Mělník
ze dne 22. 3. 2006, č. j. 475/ZP/06/DIMA, zrušeno a věc mu vrácena k dalšímu řízení,
ale svou námitkou dokonce inklinuje k tomu, aby prvostupňový správní orgán předjímal
závěry ohledně udělení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných živočichů ve smyslu
ust. §56 zákona o ochraně přírody, ke kterým jsou však podle ust. §77a odst. 3 písm. l)
a §78 odst. 2 citovaného zákona oprávněny jiné věcně příslušné orgány ochrany přírody.
Stěžovatelka dále namítá, že městský soud se nezabýval námitkou, že žalovaný ani
prvostupňový správní orgán se nevypořádaly se skutečností, že podle ust. §66 zákona
o ochraně přírody nelze omezovat činnost již povolenou.
Ve vztahu k této námitce považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné zdůraznit,
že městský soud se k ní vyjádřil následujícím způsobem: „Ustanovení §90 odst. 4 zákona
č. 114/1992 Sb., stanoví, že zákon o ochraně přírody a krajiny a předpisy vydané k jeho provedení jsou
zvláštními předpisy ve vztahu k předpisům o lesích, vodách, územním plánování a stavebním řádu,
o ochraně nerostného bohatství, ochraně zemědělského půdního fondu, myslivosti a rybářství. Po nabytí
účinnosti uvedeného zákona o ochraně přírody a krajiny vznikla každému, kdo zamýšlí provádět činnost,
která škodlivě zasahuje do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů ve smyslu ust. §50 odst. 2
zákona, povinnost získat výjimku z tohoto zákonného zákazu, a to i v případě, že se jedná o činnost
povolenou z hlediska jiných právních předpisů, zejména jde-li o předpisy vyjmenované v cit. ust. §90
odst. 4 zákona. Je sice pravdou, že žalovaný se v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí nezabýval
tím, zda dle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny lze či nelze zakázat činnost již povolenou, taková
námitka však nebyla žalobcem v průběhu správního řízení výslovně uplatněna. Absenci takového
posouzení tedy žalobce v žalobě vytýká žalovanému neprávem.“
Takovéto posouzení však nesvědčí o tom, že by se městský soud uvedenou
námitkou blíže nezabýval, jak nesprávně uvádí stěžovatelka, ale je z něj zřejmé, že městský
soud dospěl k závěru, že ust. §66 zákona o ochraně přírody lze aplikovat i v případě,
kdy předmětem zákazu podle tohoto ustanovení je činnost, která je povolena z hlediska
jiných právních předpisů vyjmenovaných ust. §90 odst. 4 téhož zákona. Protože tento
aspekt neměl s ohledem na výše uvedené jakýkoliv vliv na věcnou správnost závěrů
správních orgánů, nepovažoval městský soud za pochybení na straně správních orgánů,
když se jím tyto nezabývaly, a to navíc v situaci, kdy tuto skutečnost stěžovatelka v řízení
před správními orgány ani nerozporovala. Zdejší soud proto shledal i tuto stížní námitku
nedůvodnou.
K námitce stěžovatelky, že správní rozhodnutí je nepřezkoumatelné proto,
že se žalovaný ani prvostupňový správní orgán vůbec nezabývaly, zda byly vůbec dány
podmínky pro aplikaci ust. §66 zákona ochraně přírody v tom smyslu, zda se skutečně
jedná o činnost, která by mohla způsobit nedovolenou změnu, a pokud ano,
zda se v uvedeném prostoru nalézá obecně nebo zvláště chráněná část přírody, uvádí
Nejvyšší správní soud následující.
Stěžovatelka touto námitkou v podstatě doslovně opakuje žalobní námitku,
se kterou se podrobně vypořádal již městský soud, přičemž blíže nerozvádí jí vytýkané
nedostatky. Vzhledem ke skutečnosti, že se zdejší soud se závěry městského soudu
uvedenými v této souvislosti v odůvodnění jeho rozhodnutí plně ztotožňuje, nemá důvod
se od nich odchýlit. Lze proto ve shodě s městským soudem opakovaně konstatovat,
že ačkoliv se správní orgány touto námitkou ve svých rozhodnutích výslovně nezabývaly,
a to především proto, že ji stěžovatelka neuplatnila v podaném odvolání, byla v nich
otázka rozsahu a charakteru výkonu činnosti, která by mohla způsobit nedovolenou
změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody ve smyslu ust. §66 citovaného
zákona, posouzena. Stěžejním je podle zdejšího soudu zejména úvaha obsažená
v rozhodnutí MěÚ Mělník, v němž jmenovaný správní orgán zdůraznil, že s ohledem
na rozhodnutí Obvodního báňského úřadu Kladno lze považovat navážení a rozhrnování
zeminy za zřejmý úmysl stěžovatelky provést rekultivaci dobývacího prostoru podle
dokumentace schválené obvodním báňským úřadem, tj. zavezení větší části vodní plochy
včetně břehových partií, což by znamenalo nevratnou změnu biotopu uváděných zvláště
chráněných druhů živočichů. V návaznosti na posudek „Biologické posouzení záměru
rekultivace DP Čečelice“ vypracovaný Ing. F. M. v červnu 2005, terénní prohlídky (tj.
protokoly z ohledání na místě), vyjádření Správy chráněné krajinné oblasti Kokořínsko ze
dne 24. 4. 2006, zn. 00494/KK/E/06, vyjádření České inspekce životního prostředí,
oblastní inspektorát Praha, do protokolu sepsaného dne 14. 5. 2004 na Obecním úřadě
Čečelice a vyjádření Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru životního prostředí a
zemědělství, ze dne 31. 5. 2006, č. j. 72406/2006/KUSK/OŽP/Sy-v, jež prokazují na
pozemcích parc. č. 1244, 1234 a 1235 v k. ú. Čečelice výskyt populace skokana
skřehotavého (Rana ridibunda), ropuchy obecné (Bufo bufo) a ještěrky obecné (Lacerta
agilis) (k tomu viz dále), prvostupňový správní orgán dovodil, že zavážením vegetace a
deponováním zeminy a dalších materiálů v prostoru pozemků parc. č. 1244, 1234 a 1235
v k. ú. Čečelice v průměrné vrstvě zeminy vysoké cca 1,00 – 1,50 m dochází k nevratné
změně biotopu výše uvedených zvláště chráněných druhů živočichů.
Takovéto posouzení otázky rozsahu a charakteru výkonu činnosti, která by mohla
způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody ve smyslu
ust. §66 citovaného zákona, pokládá Nejvyšší správní soud za dostatečné a vyhovující
požadavkům kladeným na řádné odůvodnění správního rozhodnutí. Podřazení uvedených
zvláště chráněných živočichů pod zákonný pojem zvláště chráněná část přírody pak
vyplývá z ust. §3 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody ve spojení s ust. §50 a §56
téhož zákona. Ostatně stěžovatelka tuto skutečnost v podané kasační stížnosti ani dále
obsahově nerozporovala, když námitku vznesla toliko v obecné rovině nesouhlasu
se závěry městského soudu, a proto se k ní zdejší soud blíže nevyjadřoval.
Stěžovatelka namítá, že odůvodnění rozhodnutí městského soudu je, pokud jde
o aplikaci zásady proporcionality ve vztahu k ust. §66 zákona o ochraně přírody,
nesrozumitelné, neboť není patrno, proč městský soud nepovažuje tuto žalobní námitku
za důvodnou.
Ani s touto stížní námitkou se zdejší soud neztotožňuje, neboť z odůvodnění
rozhodnutí městského soudu je srozumitelným a jednoznačným způsobem patrno,
jak se městský soud vypořádal se žalobní námitkou, že správní orgán porušil zásadu
proporcionality, když se měl podle stěžovatelky ještě předtím, než činnost zakázal,
přezkoumatelným způsobem zabývat tím, zda činnost není možno pouze omezit
či stanovit podmínky pro její provádění. Městský soud shledal předmětnou námitku
nedůvodnou, neboť s ohledem na charakter stěžovatelkou prováděné činnosti,
tj. zavážení vegetace a deponování zeminy a dalších materiálů v prostoru
pozemků parc. č. 1244, 1234 a 1235 v k. ú. Čečelice v průměrné vrstvě zeminy vysoké
cca 1,00 – 1,50 m, si podle jeho mínění lze jen stěží představit, jaké podmínky této
činnosti by mohly být správním orgánem stanoveny, aby nedocházelo ke škodlivému
zásahu do biotopu zvláště chráněných živočichů. Městský soud zdůraznil, že nezabýval-li
se správní orgán posouzením možnosti, která v podstatě nepřichází v úvahu, potom
absence takového posouzení nezpůsobuje nezákonnost vydaného rozhodnutí.
Takovémuto odůvodnění závěrů městského soudu však nemá zdejší soud co vytknout,
neboť nejenom, že vyhovuje požadavku srozumitelnosti, ale rovněž disponuje dostatkem
důvodů pro rozhodnutí, jak je má na mysli například rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb.
NSS. Rovněž z věcného hlediska se s ním Nejvyšší správní soud ztotožňuje, neboť
zásadní a rozsáhlý charakter stěžovatelkou prováděné a dále zamýšlené činnosti možnost
jiného, částečného, řešení zcela vylučoval. Absence takového výslovného posouzení
ze strany správních orgánů proto ve shodě s městským soudem nezpůsobuje nezákonnost
vydaného rozhodnutí.
K námitce stěžovatelky, že se žalovaný vůbec nezabýval tím, zda její činnost
nespadá pod dovolený zásah podle ust. §50 odst. 3 zákona o ochraně přírody, tj. jednalo
by se o nezbytný zásah v důsledku běžného obhospodařování nemovitostí nebo jiného
majetku, uvádí Nejvyšší správní soud následující.
Podle ust. §50 odst. 3 zákona o ochraně přírody se ochrana podle tohoto zákona
nevztahuje na případy, kdy je zásah do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů prokazatelně
nezbytný v důsledku běžného obhospodařování nemovitostí nebo jiného majetku nebo z důvodů
hygienických, ochrany veřejného zdraví a veřejné bezpečnosti anebo leteckého provozu. V těchto případech
je ke způsobu a době zásahu nutné předchozí stanovisko orgánu ochrany přírody, pokud nejde o naléhavý
zásah z hlediska veřejného zdraví a veřejné bezpečnosti nebo bezpečnosti leteckého provozu. V tomto
stanovisku orgán ochrany přírody může uložit náhradní ochranné opatření, například záchranný přenos
živočichů.
V dané věci je pravdou, že se otázce aplikace shora citovaného ustanovení správní
orgány nevěnovaly, což lze odůvodnit nejenom tím, že předmětnou činnost stěžovatelky
nelze s ohledem na její rozsah a charakter v žádném případě posoudit jako běžné
obhospodařování ve smyslu tohoto ustanovení, jak stručně konstatoval i městský soud,
ale především výjimkou stanovenou ust. §50 odst. 4 téhož zákona. Podle tohoto
ustanovení zákona o ochraně přírody neplatí ustanovení odstavce 3 pro druhy silně a kriticky
ohrožené. Vzhledem ke skutečnosti, že podle Přílohy III. vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou
se provádějí některá ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, je skokan skřehotavý (Rana ridibunda),
vyskytující se v předmětné lokalitě, zařazen mezi druhy kriticky ohrožené a podobně
ještěrka obecná (Lacerta agilis) mezi druhy silně ohrožené, byla aplikace ust. §50 odst. 3
citovaného zákona z povahy věci vyloučena. Pokud městský soud za této situace blíže
nerozváděl svůj závěr o nenaplnění podmínky běžného obhospodařování nemovitostí
a majetku, když dovodil, že výjimka založená ust. §50 odst. 4 citovaného zákona takové
posouzení vylučovala, nespatřuje v tom Nejvyšší správní soud jakékoliv pochybení.
Uvedenou námitku proto shledal nedůvodnou.
V dalším stěžovatelka v obecné rovině polemizuje s názorem, že současný stav
předmětné lokality není přirozený, neboť se jedná o dobývací prostor, který se stal pouze
náhradním biotopem uvedených druhů. V této souvislosti se podle zdejšího soudu jeví
jako přiléhavý odkaz městského soudu na ust. §50 zákona o ochraně přírody upravující
základní podmínky ochrany zvláště chráněných živočichů, zejména pak na jeho odstavec
první, podle kterého jsou zvláště chránění živočichové chráněni ve všech svých vývojových stádiích.
Chráněna jsou jimi užívaná přirozená i umělá sídla a jejich biotop. Vybrané živočichy, kteří jsou
chráněni i uhynulí, stanoví Ministerstvo životního prostředí obecně závazným právním předpisem. Zákon
o ochraně přírody a krajiny tak poskytuje stejnou míru ochrany jak přirozeným,
tak i umělým sídlům zvláště chráněných živočichů, jakým v této věci nesporně
je i předmětná lokalita nacházející se v oblasti dobývacího prostoru. Skutečnost,
že prvotním záměrem bylo uvedení předmětné lokality do původního stavu, ve kterém
se nacházela před zahájením činnosti stěžovatelky, tj. les, však nelze chápat jako dogma,
neboť v průběhu času nastaly okolnosti (výskyt biotopu zvláště chráněných živočichů),
jež tento záměr tak říkajíc od základu mění. Upřednostnění původního záměru
by ve svém důsledku vedlo nejenom k nevratnému poškození či dokonce zničení tohoto
biotopu, ale dokonce k vyhubení některých druhů živočichů, jež jsou na základě zákona
zařazeny mezi druhy silně a kriticky ohrožené a zájem na jejich ochraně je proto
o to silnější. Za tohoto stavu by nešetrné zvýhodnění zájmů na ochraně krajiny, jak
požaduje stěžovatelka, vedlo podle Nejvyššího správního soudu k popření základního
účelu zákona o ochraně přírody, tj. ochrany rozmanitosti forem života. Jestliže
stěžovatelka v této souvislosti namítá, že se dostala s ohledem na protichůdné povinnosti
podle horního zákona, zákona o hornické činnosti a zákona o ochraně přírody
do neřešitelné situace, je třeba zdůraznit, že tato je výsledkem nerespektování či spíše
flagrantního porušování zájmů na ochraně přírody ze strany stěžovatelky a nemůže být
kladena k tíži zainteresovaných správních orgánů.
Jako nedůvodnou posoudil Nejvyšší správní soud i další námitku stěžovatelky,
která se týkala neprokázání výskytu vyjmenovaných zvláště chráněných živočichů
na pozemcích parc. č. 1244, 1234 a 1235 v k. ú. Čečelice. Dostatečný podklad poskytuje
v tomto směru nejenom posudek „Biologické posouzení záměru rekultivace DP Čečelice“
vypracovaný Ing. F. M. v červnu 2005, ale zejména protokol z ohledání na místě ze dne 8.
9. 2006, vyjádření Správy chráněné krajinné oblasti Kokořínsko ze dne 24. 4. 2006, zn.
00494/KK/E/06, včetně přiloženého záznamu z kontroly plnění podmínek rozhodnutí
Správy chráněné krajinné oblasti Kokořínsko ze dne 24. 4. 2006, č. j. 00495/KK/E/06,
vyjádření České inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Praha, do protokolu
sepsaného dne 14. 5. 2004 na Obecním úřadě Čečelice a vyjádření Krajského úřadu
Středočeského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství, ze dne 31. 5. 2006, č. j.
72406/2006/KUSK/OŽP/Sy-v. Odborné personální obsazení těchto orgánů přitom
svědčí o erudovanosti jejich činnosti. Skutečnosti uvedené ve shora označených
materiálech proto podle zdejšího soudu jednoznačně prokazují, že na pozemcích parc. č.
1244, 1234 a 1235 v k. ú. Čečelice se vyskytuje populace zvláště chráněných živočichů -
skokana skřehotavého (Rana ridibunda), ropuchy obecné (Bufo bufo) a ještěrky obecné
(Lacerta agilis).
Takováto průkazně zachycená zjištění o výskytu vyjmenovaných zvláště
chráněných živočichů jsou podle zdejšího soudu dostačující. Tvrzení stěžovatelky
o nezbytnosti jejich odchytu a označení, jakož i zaměření konkrétních pozemků, se jeví
jako bezpředmětná, neboť výše zmíněné závěry nebyly v předcházejících řízeních nikterak
zpochybněny věrohodnými skutečnostmi, při jejich pořizování bylo postupováno plně
v souladu se zákonem a stěžovatelce byla opakovaně dána možnost výskyt
vyjmenovaných zvláště chráněných živočichů na označených pozemcích rozporovat.
To, že tak neučinila a předmětnou okolnost napadla až v rámci žalobního řízení, nelze
klást bezdůvodně k tíži správních orgánů, ale je věcí stěžovatelky a nevyužití jejích práv
v rámci správního řízení. Pokud jde o v této souvislosti poněkud nevhodné užití výrazu
„podchycení“ ze strany městského soudu, je toto stěžovatelkou interpretováno zcela
účelově a bez vazby na vyčerpávající a věcně správné odůvodnění rozhodnutí městského
soudu ohledně závěrů o prokázání výskytu předmětných živočichů.
Lze přitom souhlasit se stěžovatelkou, že posudek „Biologické posouzení záměru
rekultivace DP Čečelice“ vypracovaný Ing. F. M. v červnu 2005 výslovně nehovoří o
výskytu vyjmenovaných zvláště chráněných živočichů na konkrétních pozemcích v k. ú.
Čečelice, z jeho obsahu, a zejména pak z mapy dokumentující návrh Řešení rekultivace
dobývacího prostoru Čečelice (Konečný stav po rekultivaci) obsažené na str. 12 tohoto
posudku, je však zřejmé, že výskyt vyjmenovaných zvláště chráněných živočichů byl
prokázán ve vodní nádrži (v posudku označená jako Jezero I) a tudíž i na pozemcích parc.
č. 1244, 1234 a 1235, na nichž se tato nachází, a které s ní bezprostředně sousedí. Ostatně
tento posudek nebyl jediným podkladem pro závěr správních orgánů o výskytu
jmenovaných zvláště chráněných živočichů v předmětné lokalitě, a proto nelze z tohoto
důvodu závěry správních orgánů a priori vyloučit, jak se o to pokouší stěžovatelka.
Tvrzení stěžovatelky, že ve správním spise není založen důkaz prokazující výskyt
uvedených živočichů, je proto třeba s ohledem na shora uvedené odmítnout.
Pokud jde o tvrzení stěžovatelky, že prohlídka předmětného prostoru, která
proběhla dne 14. 5. 2004, nebyla provedena procesně validním způsobem, resp. byla
provedena mimo správní řízení, stěžovatelka se jí neúčastnila a nemohla se k ní vyjádřit,
je třeba předně zdůraznit, že se jedná o nóvum ve smyslu ust. §109 odst. 4 s. ř. s.,
k němuž Nejvyšší správní soud nepřihlíží (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, publikovaný pod č. 419/2004 Sb. NSS).
I přesto však, tedy nad rámce výše uvedeného, považuje zdejší soud za nezbytné
zdůraznit, že z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů je zřejmé, že tento materiál
nejenom, že byl toliko jedním z podkladů pro rozhodnutí správních orgánů, ale tvrzení
je navíc nedůvodné, neboť z protokolu sepsaného dne 14. 5. 2004 na Obecním úřadě
Čečelice jednoznačně vyplývá, že zástupci stěžovatelky byli jeho sepsání a rovněž
provedenému místnímu šetření přítomni, šetřená otázka se vztahovala k činnosti
stěžovatelky a tato měla možnost se k ní vyjádřit.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že stěžovatelkou uplatněné kasační námitky nejsou ve vztahu k napadenému rozsudku
městského soudu důvodné. Protože v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky,
ke kterým Nejvyšší správní soud dle ust. §109 odst. 3 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti,
kasační stížnost byla v souladu s ust. §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta.
O věci přitom rozhodl bez jednání postupem dle ust. §109 odst. 1 s. ř. s., dle kterého
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
ve spojení s ust. §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka
v soudním řízení úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Správnímu
orgánu podle obsahu spisu žádné náklady řízení nevznikly, proto soud rozhodl tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. ledna 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu