ECLI:CZ:NSS:2018:9.AZS.213.2018:22
sp. zn. 9 Azs 213/2018 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: N. T. T.
T., zast. zákonným zástupcem (otcem) N. T. Ch. a zákonnou zástupkyní (matkou) M. T. P.,
zast. Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalovanému:
Ministr zahraničních věcí, se sídlem Loretánské náměstí 5/101, Praha 1, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 24. 11. 2017, č. j. 119635/2017-OPL, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 22. 5. 2018,
č. j. 50 A 77/2017 - 31,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 22. 5. 2018,
č. j. 50 A 77/2017 - 31, se z r u š u j e.
II. Rozhodnutí Ministra zahraničních věcí ze dne 24. 11. 2017, č. j. 119635/2017-OPL,
se zr u š u je a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 24 456 Kč
k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Marka Sedláka, advokáta se sídlem Příkop 834/8, Brno,
do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Projednávaná věc se týká žádosti nezletilé žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“), za kterou
jednají její zákonní zástupci, o upuštění od osobního podání žádosti o vydání povolení
k dlouhodobému pobytu dle §169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“). Zákonní zástupci v žádosti poukazovali na to, že se opakovaně pokoušeli
o registraci v systému Visapoint za účelem podání žádosti o dlouhodobý pobyt z důvodu sloučení
rodiny, avšak bez úspěchu, neboť systém nenabízel žádné volné termíny. Nelze se spoléhat na to,
že se jim v budoucnu registrace termínu podaří. Dále zákonní zástupci uvedli, že se nacházejí
na základě platných pobytových oprávnění na území České republiky a cesta jednoho z nich
do Vietnamu pouze za účelem osobního podání žádosti o dlouhodobý pobyt jejich dcery by pro
ně byla velice časově a finančně náročná.
[2] Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále rovněž „zastupitelský úřad“) rozhodnutím
ze dne 27. 9. 2017, č. j. 2951/2017-HANOI-b, žádost stěžovatelky zamítlo. Proti jeho rozhodnutí
podala stěžovatelka rozklad, který žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl. Napadeným
rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) pak byla
zamítnuta žaloba stěžovatelky proti rozhodnutí žalovaného.
[3] Dle krajského soudu nelze z judikatury ani z důvodové zprávy k zákonu č. 427/2010 Sb.,
kterým byl zakotven §169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců, dovodit, že by byly správní orgány
povinny žádosti o upuštění od osobního podání vyhovět. Požadavek na osobní podání žádosti
byl zaveden proto, aby byla eliminována podání zasílaná poštou či elektronicky, a zastupitelskému
úřadu, který zná místní podmínky, bylo umožněno posoudit předložené doklady a důvody
uváděné v žádostech. Nejedná se tedy o formalistický, bezobsažný či bezúčelný úkon, jehož
jediným cílem by bylo donutit žadatele či jeho zákonné zástupce, aby absolvovali cestu
na zastupitelský úřad do země původu žadatele a zde toliko podali žádost. Je na uvážení
zastupitelského úřadu, zda jsou v daném případě dány důvody pro upuštění od požadavku
osobního podání. Tyto důvody musí žadatel tvrdit a prokázat. K upuštění se přistupuje pouze
ve výjimečných případech. Pokud by úřad v každém případě bez dalšího upouštěl od povinnosti
žadatelů osobně žádost podat, stal by se §169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců obsoletním.
Takový postup však s ohledem na bezpečnostní politiku státu nelze považovat za legitimní.
[4] Skutečnost, že zákonní zástupci stěžovatelky žijí v České republice, krajský soud neshledal
jako dostatečný důvod pro upuštění od osobního podání žádosti na zastupitelském úřadu. Pojem
„velká vzdálenost“, užitý v důvodové zprávě, je třeba posuzovat ve vztahu k rozlehlosti daného
státu, potažmo aktuálním možnostem dopravní dostupnosti určitých lokalit. Zahrnuje situace,
kdy žadatel žije na území státu, kde příslušný zastupitelský úřad sídlí, a není prakticky schopen
se na daný úřad dostavit. O takovou situaci se zde nejednalo. Není pravdou, že správní orgán
vyslovil požadavek, aby rodiče stěžovatelky cestovali do Vietnamu pouze kvůli předání formuláře.
Jestliže stěžovatelka byla svými zákonnými zástupci svěřena do péče pověřené osoby, mohla tato
osoba podat žádost namísto rodičů. Zastupitelský úřad takové žádosti běžně přijímá a tento
postup byl aprobován i rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2016,
č. j. 6 Azs 25/2016 - 34.
[5] Krajský soud rovněž poukázal na to, že zákonný zástupce stěžovatelky využil pro podání
žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu, se kterou spojil žádost o upuštění od osobního
podání, termín registrovaný v systému Visapoint pro podání žádosti o krátkodobé schengenské
vízum. Cílem aktuální zákonné úpravy je eliminace obdobných způsobů obcházení zákona.
[6] Nedůvodná je rovněž námitka finanční náročnosti cesty do Vietnamu, neboť zůstatek
na účtu zákonného zástupce činil 180 000 Kč a stěžovatelka neuvedla, jaké finanční možnosti její
zákonní zástupci mají a finanční situaci neprokázala např. podnikatelskými výsledky otce
či uvedením, zda její zákonní zástupci vlastní nějaký movitý či nemovitý majetek. Jakkoliv je cesta
do Vietnamu náročná, zákonní zástupci jsou v produktivním věku a netvrdili, že by někdo z nich
trpěl závažnou nemocí či měl jiné zdravotní potíže, bránící mu v absolvování cesty. Navíc stačí,
aby žádost podal pouze jeden z nich, přičemž výdělečně činným je na území ČR pouze otec.
II. Obsah kasační stížnosti
[7] Stěžovatelka podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, jejíž důvody
podřadila pod §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Namítá, že zakotvení požadavku na osobní podání žádosti směřovalo vůči žadatelům,
kteří nelegálně pobývali v České republice a snažili se dosáhnout legalizace svého pobytu, aniž
by opustili její území. Takový cíl odpovídá požadavkům směrnice Rady 2003/86/ES ze dne
22. 9. 2003, o právu na sloučení rodiny. Smyslem zákonné úpravy není, aby zákonní zástupci
právně nezpůsobilého žadatele, kteří žijí v České republice legálně, byli nuceni kvůli podání
žádosti letět do Vietnamu. Stěžovatelka zdůrazňuje, že se od podání žádosti až dodnes zdržuje
ve Vietnamu.
[9] Argument, že osobní podání žádosti umožní zastupitelskému úřadu, který zná místní
podmínky, posoudit předložené doklady, je irelevantní. Tomuto posouzení nemůže bránit to,
že žádost a doklady předloží zastupitelskému úřadu jiná osoba než zákonný zástupce.
Zastupitelský úřad toliko zkoumá, zda žádost netrpí vadami, přičemž žadatel je povinen předložit
veškeré doklady bez ohledu na formu podání. Krajský soud navíc přisuzuje zastupitelskému
úřadu kompetence, které nemá (posuzování podmínek pro udělení povolení k dlouhodobému
pobytu). Kromě posouzení vad žádosti může zastupitelský úřad provést výslech či pohovor
se žadatelem. Pohovor však není prováděn automaticky s každým žadatelem. Nelze trvat
na osobní účasti zákonných zástupců jen proto, že by mohl být proveden jejich výslech. Tento
může v případě potřeby provést na území České republiky přímo Ministerstvo vnitra, které vede
řízení a rozhoduje o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu.
[10] V rozsudku ze dne 11. 8. 2015, č. j. 6 Azs 77/2015 - 36, Nejvyšší správní soud uvedl,
že upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o pobyt je na správním uvážení
zastupitelského úřadu. Judikatura Nejvyššího správního soudu však doznala vývoje. V rozsudku
ze dne 25. 5. 2017, č. j. 10 Azs 97/2017 - 42, Nejvyšší správní soud potvrdil, že v určitých
situacích úřad od povinnosti osobního podání žádosti upustit musí. Taková situace
v projednávané věci nastala. Byť je požadavek osobního podání žádosti formálně v souladu
se zákonem, nesleduje v případě stěžovatelky žádný materiální cíl. Předložením písemného
prohlášení s ověřenými podpisy stěžovatelka unesla břemeno tvrzení i důkazní. Pracovníci
zastupitelského úřadu mají zkušenosti s cestováním mezi Českou republikou a Vietnamem,
měli tedy dostatek informací i zkušeností pro posouzení žádosti zákonných zástupců. Realizovat
nákladnou, dlouhou a fyzicky náročnou cestu do Vietnamu kvůli předání několika dokumentů
není přiměřené. Cena zpáteční letenky není zanedbatelná bez ohledu na příjmy či majetkovou
situaci zákonných zástupců.
[11] Stěžovatelce není jasná ani zmínka o bezpečnostní politice České republiky. Krajský soud
neuvedl, proč je bezpečnostní hledisko v daném případě relevantní.
[12] Praxe zastupitelského úřadu, který přijímá žádosti za nezletilé rovněž od osob pověřených
péčí o ně (z čehož vylučuje zástupce zmocněné pouze pro podání žádosti o pobytové oprávnění),
nemá žádnou oporu v zákoně. Žádné zákonné důvody neexistují ani pro postup rozlišující osobu
podatele. Navíc tato praxe znamená, že v případě podatelů, kteří pečují o nezletilého, úřad
akceptuje jako důvod pro upuštění od osobní přítomnosti zákonných zástupců při podání žádosti
jejich pobyt v České republice. Dopouští se tedy vzniku nedůvodných rozdílů při rozhodování
shodných či podobných případů. Poukaz krajského soudu na to, že tento postup aproboval
Nejvyšší správní soud, není správný, neboť rozsudek č. j. 6 Azs 25/2016 - 34, řešil situaci podání
žádosti dítěte na území České republiky, kdy oba rodiče žili ve Vietnamu.
[13] Z uvedených důvodů považuje rozsudek krajského soudu za nezákonný a navrhuje jeho
zrušení.
[14] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[15] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla
podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatelka
je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského
soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[16] V projednávané věci je sporné, zda stěžovatelka splnila důvody pro to, aby zastupitelský
úřad upustil od povinnosti osobního podání žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu.
III. a) K povinnosti osobního podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu
[17] Dle §42a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců [ž]ádost o povolení k dlouhodobému pobytu
za účelem společného soužití rodiny na území (dále jen "společné soužití rodiny") je oprávněn podat cizinec, který
je nezletilým nebo zletilým nezaopatřeným dítětem cizince s povoleným pobytem na území nebo takovým dítětem
manžela cizince s povoleným pobytem na území. V tomto případě podala žádost nezletilá stěžovatelka
za účelem společného soužití se svým otcem a matkou, kterým byl v ČR povolen pobyt.
[18] Dle §42a odst. 4 zákona o pobytu cizinců [ž]ádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem
společného soužití rodiny podává cizinec na zastupitelském úřadu. Výjimku z povinnosti podat žádost
na zastupitelském úřadu upravuje následující odstavec, podle něhož [v] průběhu pobytu na území
na vízum k pobytu nad 90 dnů nebo na povolení k dlouhodobému pobytu vydané za jiným účelem může cizinec
žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny podat na území ministerstvu. Tato
podmínka nebyla u stěžovatelky v dané věci splněna, neboť v době podání žádosti nepobývala
na území České republiky. Proto se na ni výjimka nevztahuje.
[19] Vzhledem k procesní nezpůsobilosti stěžovatelky z důvodu nedostatku věku za ni musí
jednat její zákonný zástupce (§178 zákona o pobytu cizinců ve spojení s §32 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů). Ten je povinen postupovat
v souladu s citovanými ustanoveními zákona o pobytu cizinců, tj. žádost podat na zastupitelském
úřadu.
[20] Formu podání žádosti upravuje §169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců, podle něhož
[ž]ádost o vydání povolení k dlouhodobému, přechodnému nebo trvalému pobytu je cizinec povinen podat osobně.
Osobním podáním žádosti se dle §169d odst. 2 zákona rozumí úkon žadatele, při kterém se žadatel
osobně dostaví ke správnímu orgánu, u kterého má být žádost podána, a osobě přímo se podílející na výkonu
pravomoci správního orgánu určené k přijetí žádosti podá žádost v době určené pro jednotlivé druhy a účely
pobytových oprávnění a ve formě a způsobem, který stanoví tento zákon. Povinnost osobního podání žádosti
se vztahuje i na zákonného zástupce.
[21] Osobní podání žádosti o povolení k taxativně vymezeným pobytům představuje zákonem
jednoznačně stanovenou formu podání. Legitimitu zákonného zakotvení této povinnosti potvrdil
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 30. 5. 2017,
č. j. 10 Azs 153/2016 - 52, kde uvedl, že: „Se žalobkyní nicméně nelze souhlasit, považuje-li samotné
zákonné zakotvení povinnosti osobního podání žádostí o povolení k taxativně vymezeným pobytům, stejně jako
žádostí o taxativně vymezená víza (§169 odst. 14 věta první, §170 odst. 1 věta první zákona o pobytu cizinců),
za nesouladné s ústavně zaručeným právem na to, domáhat se stanoveným postupem svého práva u správního
orgánu (čl. 36 odst. 1, 2. alt. Listiny základních práv a svobod). Požadavek osobního kontaktu žadatele
s odpovědnými úředníky České republiky je pro takovéto účely zcela logický a slouží k tomu, aby si Česká
republika mohla právě takto ověřit zejména totožnost, motivaci, osobní a další poměry žadatele a na základě toho
zvážit bezpečnostní rizika a jiné aspekty související s následným uvážením, zda žadateli má, anebo nemá být
vyhověno. Zejména pokud správní orgány adekvátně využívají ustanovení o možnosti upustit od osobního podání
žádosti (§169 odst. 14 věta druhá, §170 odst. 1 věta druhá), není důvodu o ústavní konformitě povinnosti
osobního podání žádostí o některá povolení k pobytům či o některá víza jakkoli pochybovat.“
[22] Lze tedy učinit dílčí závěr, že zákonný zástupce nezletilé stěžovatelky byl povinen podat
za ni žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny osobně
na zastupitelském úřadu v Hanoji v době určené pro tento druh pobytového oprávnění.
III. b) K možnosti upustit od osobního podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu
[23] Dle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců [z]astupitelský úřad může v odůvodněných případech
od povinnosti osobního podání žádosti upustit, pokud současně s doručením žádosti cizinec doloží důvody pro
upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Řízení je v případě podle věty první zahájeno dnem, kdy žádost
došla zastupitelskému úřadu. Neupustí-li zastupitelský úřad v případě podle věty první od povinnosti osobního
podání žádosti, řízení o žádosti usnesením zastaví. Zastupitelský úřad může od povinnosti osobního podání
žádosti upustit také bez uvedení důvodů cizincem, jsou-li mu důvody pro toto upuštění známy z jeho úřední
činnosti, nebo může učinit na své úřední desce prohlášení, že od povinnosti osobního podání žádosti upouští pro
určitý druh žádostí o pobytová oprávnění podaných v budoucnu, a to zejména v případech, pokud je cizinec nebo
jeho zaměstnavatel účastníkem vládou schváleného programu.
[24] Při aplikaci §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců je nezbytné vyjasnit jeho obsah
z hlediska možností, které se zastupitelskému úřadu nabízejí. Žalovaný i krajský soud
akcentovaly, že posouzení, zda k upuštění od povinnosti osobního podání dojde, je věcí uvážení
zastupitelského úřadu. V tomto ohledu dává Nejvyšší správní soud krajskému soudu
i žalovanému za pravdu. Výraz může obecně znamená, že s existencí určitého skutkového stavu
není jednoznačně spojen jediný právní následek. Zákonem předvídaný následek nastává jen
tehdy, jestliže to správní orgán uzná za vhodné, či potřebné; správnímu orgánu se zde dává
možnost zvolit po zvážení daných okolností, zda zákonem předvídaný následek nastane. Správní
uvážení však nesmí vést k nepodloženým rozhodnutím a nesmí vést k libovůli orgánů, které
rozhodují ve správním řízení. Správní uvážení probíhá vždy v mezích stanovených ústavním
pořádkem, příslušnou právní normou či podle základních zásad právních, jimiž je ovládáno
rozhodování správních orgánů (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 31/08).
[25] Je třeba nicméně dodat, že citované ustanovení v sobě obsahuje nejen správní uvážení,
ale kombinuje je s neurčitým právním pojmem „odůvodněný případ“. Tento pojem nelze
obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na odborném posouzení v každém
jednotlivém případě. Správnímu orgánu je poskytován prostor pro zhodnocení, zda konkrétní
situace patří do rozsahu daného neurčitého právního pojmu, či nikoliv. Míra „uvážení“ správního
orgánu se zde zaměřuje na skutkovou podstatu a její vyhodnocení. Naplnění obsahu neurčitého
právního pojmu s sebou nese povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma
předvídá. Kombinace správního uvážení s neurčitým právním pojmem tedy zpravidla omezuje
diskreční pravomoc správního orgánu. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 8. 2011, č. j. 5 As 47/2011 - 77).
[26] Výklad pojmu „odůvodněný případ“ a podřazení zjištěného skutkového stavu tomuto
pojmu je tak v obecné rovině věcí výkladu neurčitého právního pojmu a jeho aplikace na zjištěný
skutkový stav, nikoliv předmětem správního uvážení (srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2014, č. j. 8 As 37/2011 - 154). Úvahy žalovaného
ohledně naplnění pojmu „odůvodněný případ“ bylo proto nutno podrobit plnému soudnímu
přezkumu, jelikož správní uvážení se uplatňuje v jiné fázi rozhodovacího procesu (až je-li neurčitý
právní pojem naplněn). Úkolem soudu tedy bylo přezkoumat, zda rozhodnutí správních orgánů
bylo vydáno v řádném procesu vymezeném normami hmotného i procesního práva,
s vyloučením případné svévole při naplňování obsahu neurčitého právního pojmu ze strany
správních orgánů.
[27] Byť krajský soud na řadě míst rozsudku hovoří o tom, že naplnění pojmu „odůvodněný
případ“ je otázkou správního uvážení zastupitelského úřadu, fakticky úvahy správních orgánů
přezkoumal a aproboval v celém rozsahu. Jde tudíž o rozsudek přezkoumatelný.
[28] Stěžovatelka podala žádost o upuštění od osobní formy podání společně se žádostí
o povolení dlouhodobého pobytu. Uvedla v ní dva důvody, proč nemá zastupitelský úřad trvat
na osobním podání: (1) opakované marné pokusy o registraci v systému Visapoint a (2)
skutečnost, že její rodiče žijí na základě platných pobytových oprávnění na území České republiky
a cesta jednoho z nich do Vietnamu pouze za účelem osobního podání žádosti by pro ně byla
velice časově a finančně náročná. Stěžovatelka uvedla, že spolu se žádostí předložila doklady
o neúspěšných pokusech o registraci a čestná prohlášení rodičů s úředně ověřenými podpisy.
Tyto dokumenty nejsou založeny ve správním spise, nicméně zastupitelskému úřadu musely být
předloženy, neboť se v rozhodnutí zmiňuje o tom, že předložené výpisy vypovídají o tom,
že se stěžovatelka ve dnech 24. - 25. 8. 2017 a 28. 8. 2017 pokusila patnáctkrát o registraci. Soud
má tedy za to, že dané doklady předloženy byly.
[29] Zastupitelský úřad zamítl žádost stěžovatelky, aniž by se obsahem pojmu „odůvodněný
případ“ blíže zabýval. Uvedl pouze, že (1) neúspěšné pokusy o registraci v systému Visapoint
nemohou být samy o sobě důvodem pro vyhovění žádosti o upuštění od osobního podání a (2)
výše zůstatku na vkladní knížce zákonného zástupce (180 000 Kč) svědčí o tom, že rodina
je dostatečně finančně zabezpečena a koupě zpáteční letenky do Vietnamu nemůže její rozpočet
významnou měrou ohrozit. Žalovaný k pojmu „odůvodněný případ“ doplnil, že se jím rozumí
případy zvláštního zřetele hodné, zejména pak zdravotní důvody a další okolnosti objektivně
znemožňující žadateli být za účelem podání žádosti (fakticky) osobně přítomen na zastupitelském
úřadě. V případě stěžovatelky naplnění těchto důvodů neshledal.
[30] V žalobě i kasační stížnosti stěžovatelka rozporuje pouze nesprávné vyhodnocení
druhého důvodu žádosti. Její argumentaci lze shrnout tak, že dlouhodobá přítomnost obou
zákonných zástupců na území České republiky na základě platných pobytových oprávnění
je sama o sobě důvodem podřaditelným pod „odůvodněný případ“. Stěžovatelka rozporuje
rovněž smysluplnost osobní přítomnosti zákonných zástupců při podání žádosti o povolení
k dlouhodobému pobytu. Tuto skutečnost však nelze v daném řízení hodnotit, neboť osobní
forma podání je stanovena přímo zákonem. Zastupitelský úřad se při posuzování žádosti
o upuštění od tohoto požadavku nemusí zabývat tím, proč je osobní podání v konkrétním
případě důvodné, rozumné či nezbytné, ale naopak tím, zda existují důvody, pro které není třeba
na osobním podání trvat. Předmětem soudního přezkumu tedy nemůže být hodnocení
smysluplnosti osobního podání, ale pouze posouzení, zda správní orgány správně vyložily
neurčitý právní pojem „odůvodněný případ“ a poté jej správně aplikovaly na zjištěný skutkový
stav. Vysvětloval-li tedy krajský soud v rozsudku smysluplnost osobního podání (z hlediska
možnosti posoudit předložené doklady a žádosti, seznámit se se žadatelem, zohlednit okolnosti
v dané zemi a bezpečnostní politiku ČR), jedná se o argumentaci jdoucí nad rámec projednávané
věci, tj. námitky stěžovatelky brojící proti tomuto vysvětlení se míjí s podstatou věci.
[31] Nejvyšší správní soud se možností podat žádost o povolení k taxativně vymezeným
pobytům jinou než osobní formou již zabýval. Dle judikatury se jedná o možnost výjimečnou.
Půjde o případy, kdy by bylo trvání na osobním podání žádosti tvrdé a nerozumné
(srov. rozsudky ze dne 11. 8. 2015, č. j. 6 Azs 77/2015 - 36, ze dne 27. 7. 2016,
č. j. 10 Azs 219/2015 - 67, či ze dne 8. 9. 2016, č. j. 10 Azs 163/2016 - 37). Co se týče podmínek
pro upuštění od osobní účasti zákonného zástupce při podání žádosti o pobytové oprávnění,
je dle citované judikatury nezbytné, aby žadatel současně se žádostí o pobytové oprávnění podal
žádost o upuštění od osobní formy podání (rozsudek č. j. 10 Azs 163/2016 - 37). Žadatel dále
musí uvést konkrétní důvody, proč právě jeho případ má být oním „odůvodněným
případem“, v němž nemá správní orgán trvat na osobním podání žádosti (rozsudek
č. j. 10 Azs 219/2015 - 67). Povinností žadatele je rovněž jím tvrzené údaje doložit (rozsudek
č. j. 6 Azs 77/2015 - 36). V rozsudku ze dne 31. 5. 2011, č. j. 9 Aps 6/2010 - 106, Nejvyšší
správní soud konstatoval, že: „Prostřednictvím daného institutu lze tedy zohlednit situace, které budou cizinci
důvodně bránit v osobním podání žádosti přímo na zastupitelském úřadě. O jaké typové případy v praxi půjde,
zda se má jednat pouze o případy překážek osobní účasti, které jsou na straně cizince, nebo též o případy
překážek na straně zastupitelského úřadu, zákon o pobytu cizinců žádným způsobem ani neupravuje
ani nenaznačuje. Každé takové posouzení tedy závisí na úvaze zastupitelského úřadu, který by měl při svém
rozhodování zohlednit všechny v daném čase a dané zemi existující podstatné okolnosti.“ V textu zákona
nejsou, jak uvedeno výše, specifikovány žádné případy či situace, na základě kterých by bylo
možné dovozovat, co konkrétně měl zákonodárce na mysli. Zákonodárce tak vytvořil prostor
veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého právního
pojmu či nikoli, a na základě této úvahy učinila rozhodnutí.
[32] Sám žalovaný „odůvodněným případem“ rozumí „zvláštního zřetele hodné, zejm. pak zdravotní
důvody, kvůli nimž žadatel momentálně objektivně skutečně není schopen se na zastupitelský úřad dostavit.
V takové situaci, kdy existují okolnosti objektivně znemožňující žadateli být za účelem podání žádosti osobně
přítomen na zastupitelském úřadě, se tedy ani nepředpokládá povinnost si termín pro osobní podání žádosti
sjednávat, neboť žádost fakticky nemůže být osobně podána.“ K tomu Nejvyšší správní soud uvádí,
že tento termín nelze redukovat toliko na existenci omezení způsobených zdravotním stavem.
Jakkoliv se nepochybně jedná o kategorii omezení, kterou lze pod tento pojem zahrnout,
není to kategorie jediná. Lze si představit i jiné případy, kdy nebude rozumné trvat na osobním
podání. Ostatně, pokud by měl zákonodárce na mysli pouze zdravotní důvody, přizpůsobil
by tomu text zákona. Z důvodové zprávy k zákonu č. 427/2010 Sb., který možnost upuštění
od osobního podání zavedl, naopak plyne, že zákonodárce neměl v úmyslu omezit danou
možnost pouze na případy odůvodněné zdravotními potížemi. Důvodová zpráva zmiňuje jiný
příklad, kdy bude na místě od povinnosti osobního podání žádosti upustit, a tím je velká
vzdálenost. Pod pojem „odůvodněné případy” tedy budou spadat nejen situace, kdy je objektivně
nemožné se dostavit k zastupitelskému úřadu, ale rovněž situace, kdy je dostupnost
zastupitelského úřadu objektivně velmi ztížena. Lze uvažovat i o situaci, kdy samotný
zastupitelský úřad může mít např. natolik závažné provozní problémy, že nebude možné
jej osobně navštívit.
[33] Při výkladu pojmu „odůvodněný případ“ nelze odhlédnout ani od účelu, pro který
je podávána samotná žádost o pobytové oprávnění. V případě nezletilých osob je totiž třeba
vykládat tento pojem ve světle požadavků vyplývajících z Úmluvy o právech dítěte, vyhlášené
pod č. 104/1991 Sb., především pak jejího článku 3 odst. 1, který zdůrazňuje, že [z]ájem dítěte musí
být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými
zařízeními sociální péče, správními nebo zákonodárnými orgány; a dále článku 10 odst. 1, podle něhož
[z]a účelem spojení rodiny a v souladu se závazkem podle čl. 9 odst. 1 státy, které jsou smluvní stranou Úmluvy,
posuzují žádosti dítěte nebo jeho rodičů o vstup na území státu, které je smluvní stranou úmluvy, nebo o jeho
opuštění pozitivním, humánním a urychleným způsobem. Samostatně je ochrana dětí zdůrazněna
i v čl. 5 odst. 5 Směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny,
podle něhož [p]ři posuzování žádosti členské státy dbají na to, aby byl brán náležitý ohled na nejlepší zájmy
nezletilých dětí. Zastupitelský úřad by proto měl v případě žádosti nezletilých osob přistupovat
k posouzení jejich důvodnosti citlivěji a respektovat účel, k němuž jako celek směřují (sloučení
rodiny).
[34] Zastupitelský úřad nezohlednil v případě stěžovatelky existenci velké vzdálenosti
s poukazem na to, že její překonání rodinný rozpočet významně nezatíží, a to i přesto, že „velká
vzdálenost“ je právě jediným důvodem, který zákonodárce uvedl v důvodové zprávě jako příklad
odůvodněného případu pro podání žádosti bez osobní účasti cizince, aniž by hovořil o dalších
podmínkách. Vzdálenost mezi Českou republikou a Vietnamem činí cca 9 000 km. Minimálně
jeden ze zákonných zástupců by musel tuto vzdálenost dvakrát absolvovat, aby podal osobně
žádost o dlouhodobý pobyt za své nezletilé dítě, a to za situace, kdy již oběma rodičům bylo
v České republice vydáno pobytové oprávnění. Žalovaný ve vyjádření k žalobě dovozuje,
že termínem „velká vzdálenost“ v důvodové zprávě je předjímána pouze situace, kdy je pro
žadatele pobývajícího na území státu, v němž má sídlo zastupitelský úřad, nemožné se na tento
úřad dostavit, tj. jedná se o velkou a objektivně nepřekonatelnou vzdálenost s ohledem
na rozlehlost daného státu a aktuální dopravní dostupnost úřadu. Krajský soud toto vymezení
pojmu „velká vzdálenost“ bez dalšího přejal. Žalovaný ani krajský soud však neuvedly žádný
rozumný důvod pro to, aby bylo v případě nezletilého procesně nezpůsobilého žadatele
rozlišováno, zda je velká vzdálenost způsobena rozlohou země, kde je zastupitelský úřad umístěn
(v kombinaci s nedostatečnou infrastrukturou), nebo je velká vzdálenost způsobena
dlouhodobou přítomností jeho zákonných zástupců v zemi vzdálené tisíce kilometrů, kdy
zákonní zástupci do země sídla zastupitelského úřadu pravidelně necestují. V obou případech
je přesun do sídla zastupitelského úřadu nepochybně spojen s nemalými obtížemi (časovými,
finančními), které je nutné překonat a nelze je bagatelizovat. Velká vzdálenost by nepředstavovala
důvod pro upuštění od osobního podání žádosti např. v situaci, kdy by zákonní zástupci
stěžovatelky Vietnam pravidelně navštěvovali a mohli tuto záležitost zařídit při některé z návštěv.
V řízení nicméně nic takového nebylo tvrzeno ani prokázáno. Z textu žádosti naopak vyplývá,
že cestu by zákonní zástupci byli nuceni vykonat právě jen z důvodu podání žádosti. Správní
orgány ani krajský soud se s existencí velké vzdálenosti v případě stěžovatelky nevypořádaly
přesvědčivým způsobem.
[35] Tento nedostatek odůvodnění navíc vyniká ve světle popisu správní praxe zastupitelského
úřadu, vůči níž se krajský soud nijak nevymezil, ba naopak. Tato praxe spočívá v tom,
že zastupitelský úřad běžně akceptuje žádosti o pobytová oprávnění nezletilých podané osobně
osobami pečujícími o dítě namísto zákonných zástupců pobývajících v České republice (typicky
prarodiče, kteří se o dítě po tuto dobu starají), avšak samostatnou žádost zákonných zástupců
pobývajících v České republice učinit stejné podání „na dálku” zamítne. V obou případech
se jedná o žádosti, které nejsou podány osobně ve smyslu §169d odst. 1 a 2 zákona o pobytu
cizinců, který za osobní podání považuje pouze podání cizince nebo jeho zákonného zástupce.
V obou případech jsou podání srovnatelná s jakýmkoli jiným způsobem doručení, oba se míjejí
s účelem, pro který bylo ustanovení o osobním doručení do zákona vloženo. Akceptuje-li
zastupitelský úřad podání učiněné osobou, která pečuje o nezletilé dítě a není jeho zákonným
zástupcem, implicitně tím uznává, že nastal odůvodněný případ pro upuštění od osobní formy
podání, přičemž tímto důvodem není nic jiného než skutečnost, že se zákonný zástupce již
nachází v České republice, tj. je značně vzdálen. Zastupitelský úřad tedy vykládá neurčitý právní
pojem „odůvodněný případ“ rozdílně v závislosti na tom, kdo je osobou předávající podání,
respektive do pojmu „odůvodněný případ“ sice zahrnuje dlouhodobý pobyt zákonného zástupce
v České republice, avšak u žadatelů, kteří neučiní podání prostřednictvím osoby pečující o dítě,
nepovažuje za vhodné či potřebné, aby tato skutečnost vedla ke stejnému právnímu následku
(upuštění od osobní formy) jako u osob, které takto postupují. Nejvyšší správní soud však
nenachází žádný legitimní důvod, proč by mělo být k upuštění od osobního podání přistupováno
takto odlišně. Je třeba korigovat závěr krajského soudu, že tuto praxi akceptoval zdejší soud
v rozsudku ze dne 14. 9. 2016, č. j. 6 Azs 25/2016 - 34. Tento se týkal „zrcadlově obrácené“
situace, totiž žádosti nezletilého cizince pobývajícího na území České republiky, zatímco jeho
zákonní zástupci na území České republiky nejsou. Krajský soud pominul, že to soud
v odůvodnění citovaného rozsudku výslovně zdůraznil. Tento rozdílný přístup pak nelze
v žádném případě zhojit tím, že se jedná o jakési beneficium ve prospěch jedné skupiny žadatelů,
„jehož účelem je zjednodušit proces podávání žádostí nezletilými žadateli, kteří jsou v zahraničí vychováváni
osobami, nahrazujícími roli rodičů, kteří se pro účely podání žádosti nemohou z nějakého důvodu dostavit
na zastupitelský úřad.“, jak uvedl krajský soud.
[36] Zásadním kritériem nemůže být ani ekonomické hledisko, tj. skutečnost, že zákonní
zástupci prokazatelně disponují prostředky na cestu. Přestože zákonní zástupci tvrzení o finanční
náročnosti cesty blíže nespecifikovali (např. nevyjasnili, zda finanční prostředky na vkladní knížce
mají běžně k dispozici či je to např. dlouhodobě naspořená částka), bylo by namístě posoudit,
zda povinnost osobního podání žádosti ze strany zákonných zástupců (spojená s koupí letenky
v ceně cca 20 tisíc Kč a dalšími náklady souvisejícími s cestou) za daného skutkového stavu
nepřekračuje míru jakési obecné rozumnosti požadavků kladených na žadatele. Opomenout nelze
ani hledisko časové náročnosti cesty, které správní orgány ve svých rozhodnutích nijak
nezhodnotily. To za ně učinil až krajský soud, když poukázal na skutečnost, že výdělečně činným
je na území České republiky pouze otec stěžovatelky, matka je ženou v domácnosti. Není však
úkolem správních soudů domýšlet za správní orgány důvody či argumenty, proč není hledisko
časové náročnosti cesty důvodné pro upuštění od osobního podání žádosti o dlouhodobý pobyt.
[37] K tíži stěžovatelky pak nemůže jít ani skutečnost, že její zákonný zástupce využil pro
podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu, se kterou spojil žádost o upuštění
od osobního podání, termín registrovaný v systému Visapoint pro podání žádosti o krátkodobé
schengenské vízum. Registrace v tomto systému totiž není zákonnou podmínkou pro zahájení
řízení o žádosti spojené se žádostí o upuštění od osobního podání. Z hlediska právních účinků
je tedy nerozhodné, zda byly obě žádosti zaslány poštou, elektronicky či doručeny osobně (byť
v termínu určeném organizačně pro jiné typy podání).
[38] Institut „upuštění od osobního podání žádosti“ je třeba chápat jako regulativ,
který správnímu orgánu poskytl zákonodárce, aby v odůvodněných případech mohl zmírnit
přílišnou tvrdost právní úpravy dopadající na konkrétní (jednotlivé) situace žadatelů. Aniž
by Nejvyšší správní soud chtěl předjímat nové rozhodnutí správního orgánu, uzavírá, že při
posuzování žádostí, které za nezletilé dítě podávají jeho zákonní zástupci žijící v České republice,
není rozhodujícím faktorem toliko ekonomická situace zákonných zástupců žadatele,
ale především účel, pro který žádost o pobytové oprávnění podávají, tedy sloučení rodiny a zájem
nezletilého dítěte, a ve světle těchto okolností je třeba na posuzovaný případ nazírat.
V neposlední řadě je pak nezbytné dbát na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo
podobných případů podávání žádostí o pobytové oprávnění bez osobní účasti zákonných
zástupců nevznikaly nedůvodné rozdíly a vyvarovat se v tomto ohledu libovůle.
IV. Závěr a náklady řízení
[39] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud pochybil, pokud na základě výše
uvedených důvodů nepřistoupil ke zrušení rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní soud proto
rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušil. Jelikož již v řízení před
krajským soudem byly dány důvody pro zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2
písm. a) s. ř. s.], zdejší soud zrušil i rozhodnutí žalovaného a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§78
odst. 3 a 4 s. ř. s.). Žalovaný je v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu (§78 odst. 5 s. ř. s.), posoudí proto znovu důvody žádosti o upuštění od osobního podání
žádosti o dlouhodobý pobyt, zejména ve vztahu k účelu, pro který stěžovatelka žádost
o dlouhodobý pobyt podává, tedy sloučení rodiny, a zohlední rovněž zájem nezletilého dítěte,
a to s ohledem na závazné závěry uvedené v tomto rozhodnutí.
[40] Podle §110 odst. 3, věty druhé, s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení před krajským soudem. Stěžovatelka měla ve věci úspěch, podle §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. jí tedy přísluší právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložila, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
[41] Náklady řízení stěžovatelky v řízení o kasační stížnosti tvoří soudní poplatek ve výši
5 000 Kč a odměna advokáta ve výši 3 400 Kč za jeden úkon právní služby v podobě sepsání
kasační stížnosti [§7 a §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., s přihlédnutím k ustanovení
§11 odst. 1 písm. d) téže vyhlášky (písemné podání nebo návrh ve věci samé), a jeden režijní
paušál po 300 Kč za jeden úkon právní služby dle §13 odst. 3 téže vyhlášky], zvýšená o částku
714 Kč odpovídající dani z přidané hodnoty (dále jen „DPH“) ve výši 21 %, neboť zástupce
stěžovatelky je plátcem DPH. Celkem tedy náklady řízení o kasační stížnosti činí 9 114 Kč.
Náklady řízení o žalobě tvoří odměna advokáta ve výši 10 200 Kč [§7 a §9 odst. 4 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., s přihlédnutím k ustanovení §11 odst. 1 písm. a), d) a g) téže vyhlášky
(převzetí a příprava zastoupení nebo obhajoby na základě smlouvy o poskytnutí právních služeb,
písemné podání nebo návrh ve věci samé, replika k vyjádření žalovaného), a tři režijní paušály po
300 Kč za tři úkony právní služby dle §13 odst. 3 téže vyhlášky], zvýšená o částku 2 142 Kč
odpovídající DPH a dále soudní poplatek ve výši 3 000 Kč. Celkem tedy náklady řízení o žalobě
činí 15 342 Kč. Celková výše nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti tedy činí 24 456 Kč.
Žalovaný je povinen zaplatit stěžovatelce náhradu nákladů řízení v této výši k rukám jejího
právního zástupce Mgr. Marka Sedláka, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. srpna 2018
JUDr. Radan Malík
předseda senátu