ECLI:CZ:NSS:2017:9.AZS.288.2016:30
sp. zn. 9 Azs 288/2016 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně: T. N.
P., zast. Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4,
proti rozhodnutí žalované ze dne 12. 1. 2015, č. j. MV-83558-3/SO-2014, v řízení o kasační
stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne
4. 10. 2016, č. j. 65 A 6/2015 - 35,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 4. 10. 2016,
č. j. 65 A 6/2015 - 35, se zru š u je a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností se žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) domáhá
zrušení shora označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci
(dále jen „krajský soud“), jímž bylo zrušeno její rozhodnutí ze dne 12. 1. 2015, č. j. MV-83558-
3/SO-2014. Tímto rozhodnutím stěžovatelka zamítla odvolání žalobkyně proti rozhodnutí
Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 18. 4. 2014, č. j. OAM-2520-
19/ZR-2013, jímž bylo žalobkyni zrušeno povolení k trvalému pobytu dle §77 odst. 1 písm. c)
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění účinném v rozhodné době, není-li výslovně uvedeno jiné znění (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“).
[2] Krajský soud v napadeném rozsudku, který je dostupný z www.nssoud.cz, poukázal
na čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.;
dále jen „Úmluva“), dle něhož má každý právo na respektování svého soukromého a rodinného
života.
[3] Dle krajského soudu stěžovatelka v posuzované věci Úmluvu vůbec neaplikovala.
Je sice pravdou, že §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců neukládá správním orgánům,
aby se zabývaly přiměřeností zásahu do soukromého a rodinného života cizince, avšak §174a
zákona o pobytu cizinců, který je zařazen mezi společná ustanovení daného zákona, stanoví,
že při posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán zohlední
zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu cizince na území,
jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské
a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem,
nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště.
Ustanovení §174a zákona o pobytu cizinců dle krajského soudu odkazuje na všechna rozhodnutí
dle daného zákona, neboť nerozlišuje mezi jednotlivými typy rozhodnutí.
[4] Krajský soud si byl vědom toho, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 11. 2015,
č. j. 9 Azs 218/2015 - 51 (všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná z www.nssoud.cz), uvedl v bodě [21], že „v případě rozhodování o zrušení platnosti povolení
k trvalému pobytu dle §77 odst. 1 zákona o pobytu cizinců zákonodárce nedal správnímu orgánu možnost
správního uvážení a posouzení situace z hlediska přiměřenosti rozhodnutí.“ Nejvyšší správní soud se však
v bodech [21] až [23] zmíněného rozsudku k přiměřenosti vyslovil pouze ve vztahu k §2 odst. 4
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů. V rozsudku
sp. zn. 9 Azs 218/2015 tak dle krajského soudu Nejvyšší správní soud žádným způsobem
nehodnotil, jak je to s posuzováním přiměřenosti dle §174a zákona o pobytu cizinců
nebo dle čl. 8 Úmluvy.
[5] Na čl. 8 Úmluvy se váže princip proporcionality jako obecný právní princip, který má svůj
projev v testu proporcionality, dle něhož se provádí 1) test vhodnosti (zda zrušení trvalého
pobytu umožňuje dosáhnout sledovaný cíl), 2) test potřebnosti (zda zrušení trvalého pobytu
je ve vztahu k dotčeným základním právům nejšetrnější z více možných prostředků k dosažení
cíle) a 3) test poměřování (tj. porovnání v kolizi stojícího základního práva a veřejného zájmu).
[6] Stěžovatelka na řešení případu neaplikovala ani §174a zákona o pobytu cizinců, ani čl. 8
Úmluvy či princip proporcionality, čímž pochybila, obzvláště za situace, kdy žalobkyně
v odvolání namítala svůj vysoký věk, udělení trvalého pobytu z humanitárních důvodů
a skutečnost, že dlouhodobě pobývá na území České republiky ve společné domácnosti
se svým vnukem a že ve Vietnamu nemá žádnou rodinu.
[7] Vzhledem ke shledanému pochybení se krajský soud nezabýval dalšími žalobními
námitkami a rozhodnutí o odvolání zrušil dle §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a věc vrátil stěžovatelce k dalšímu
řízení.
II. Obsah kasační stížnosti správního orgánu
[8] Stěžovatelka namítla, že povinnost posoudit přiměřenost rozhodnutí při postupu dle §77
odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců z daného ustanovení nevyplývá. Nejde o opomenutí
zákonodárce, neboť při rušení jiných povolení k trvalému pobytu, a to dle §77 odst. 2 a §87l
odst. 1 zákona o pobytu cizinců, je tato povinnost zákonodárcem výslovně zmíněna. V důsledku
judikatury správních soudů ohledně občasné nepřiměřenosti rozhodnutí v pobytových věcech
cizinců byla řada ustanovení zákona o pobytu cizinců novelizována tak, že byla stanovena
povinnost posoudit dopad rozhodnutí na soukromý a rodinný život cizince (jde např. o §119a
odst. 2 zákona o pobytu cizinců). V případě rozhodování dle §77 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců však k žádné novelizaci nedošlo, což je jasný úmysl zákonodárce.
[9] Při rušení platnosti povolení k trvalému pobytu cizince se dle výslovného znění §77
odst. 2 zákona o pobytu cizinců posuzuje přiměřenost rozhodnutí s ohledem na zásah
do soukromého a rodinného života cizince. Stěžovatelka je přesvědčena o tom, že zákonodárce
chtěl postup dle §77 odst. 2 zákona o pobytu cizinců odlišit od rušení platnosti povolení
k trvalému pobytu dle §77 odst. 1 zmíněného zákona, kde není předepsáno posuzování
přiměřenosti. Krajský soud však v napadeném rozsudku nerespektuje odlišné požadavky patrné
z porovnání úpravy v §77 odst. 1 a v §77 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
[10] Dopady zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu dle §77 odst. 1 písm. c) zákona
o pobytu cizinců jsou zmírněny zakotvením demonstrativního výčtu závažných důvodů,
pro které platnost povolení k trvalému pobytu nebude zrušena ani tehdy, když cizinec pobýval
mimo území států Evropské unie nepřetržitě po dobu delší než 12 měsíců. Není proto důvod
požadovat ještě posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí o zrušení platnosti povolení
k trvalému pobytu dle §77 odst. 1 písm. c) daného zákona do soukromého a rodinného života
cizince.
[11] Stěžovatelka odkázala na bod [21] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 11. 2015, č. j. 9 Azs 218/2015 - 51, v němž byl potvrzen názor, že při rušení platnosti
povolení k trvalému pobytu dle §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců není třeba zkoumat
přiměřenost dopadů rozhodnutí. Dále poukázala na shodný právní názor v rozsudku Krajského
soudu v Plzni ze dne 31. 3. 2016, č. j. 57 A 40/2015 - 61. Odkázala rovněž na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2016, č. j. 2 Azs 147/2016 - 30, kde je uvedeno,
že z §77 odst. 1 písm. h) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 18. 12. 2015, je zřejmé
„že zákonodárce provedenou novelou zákona o pobytu cizinců v případech závažného protiprávního jednání
cizince (trestněprávního charakteru) upustil v řízení o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu od dalšího
zkoumání přiměřenosti z hlediska zásahu zrušujícího rozhodnutí do soukromého nebo rodinného života cizince.“
[12] Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že §174a zákona o pobytu cizinců představuje jakousi
generální klauzuli, která se uplatní u každého rozhodnutí dle zákona o pobytu cizinců.
Dané ustanovení se totiž aplikuje jen tehdy, když zákon o pobytu cizinců výslovně požaduje
posoudit přiměřenost rozhodnutí.
[13] Nad rámec uvedené argumentace stěžovatelka poznamenala, že nesouhlasí s výtkou
krajského soudu o nezohlednění vysokého věku žalobkyně, jejího dlouhodobého pobytu v České
republice a toho, že žalobkyně nemá ve své vlasti žádné příbuzné. Důvodem pro zrušení platnosti
povolení k dlouhodobému pobytu bylo zjištění, že žalobkyně dlouhodobě pobývala ve Vietnamu,
přičemž do České republiky podnikala jen krátké výlety. Žalobkyně před zrušením platnosti
povolení k dlouhodobému pobytu strávila podstatnou část rozhodného období v zemi původu,
aniž by to jejím příbuzným v České republice jakkoli vadilo. Žalobkyně byla opakovaně schopná
podstoupit dlouhé a namáhavé lety z Vietnamu do Evropy a zpět. Není tak zřejmé, jak měl být
zohledněn věk žalobkyně. Navíc zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu nestaví
nepřekonatelnou bariéru mezi žalobkyni a Českou republiku, jelikož si žalobkyně může požádat
o nižší pobytové oprávnění.
[14] Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti správního orgánu
[15] Ve vyjádření je uvedeno, že stěžovatelka předpokládá jako fakt, že se žalobkyně zdržovala
mimo území České republiky nepřetržitě po dobu delší než 12 měsíců. Opomíjí
však argumentaci, že doba nepřítomnosti na území nemůže být zjišťována pouze z přechodových
razítek v cestovním dokladu, která nejsou na některých hraničních přechodech cizincům dávána.
[16] Vzhledem ke stavu přijímání žádostí o pobyt na velvyslanectví v Hanoji, kde se tvoří
několikadenní fronty z důvodů nelegálních kvót na počty žadatelů, je nepravdivé tvrzení
o možnosti zažádat o nižší pobytové oprávnění. Žalobkyně v létě roku 2016 chtěla získat
krátkodobé vízum k cestě do České republiky, aby mohla vidět svého vážně nemocného vnuka,
a požádala o přednostní podání žádosti, což jí nebylo umožněno. Ani na základě zrušujícího
rozsudku krajského soudu, na jehož základě je žalobkyně znovu nositelkou povolení k trvalému
pobytu, jí nebyl na pokyn Ministerstva vnitra vstup na území umožněn. Žalobkyně navrhuje
kasační stížnost zamítnout.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[17] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Za stěžovatelku jedná v řízení
o kasační stížnosti její zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání,
jež je podle zvláštních předpisů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.). Důvod
kasační stížnosti odpovídá důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud
přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, zároveň zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[18] V nynější věci byla Nejvyššímu správnímu soudu k posouzení předložena právní otázka,
zda je povinností správního orgánu při vydávání rozhodnutí, jímž se ruší platnost povolení
k trvalému pobytu dle §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, zhodnotit přiměřenost
dopadu takového rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince.
[19] Dle §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců Ministerstvo vnitra zruší platnost
povolení k trvalému pobytu, jestliže „cizinec pobýval mimo území států Evropské unie nepřetržitě po dobu
delší než 12 měsíců, pokud nebyla odůvodněna závažnými důvody, zejména těhotenstvím a narozením dítěte,
závažným onemocněním, studiem nebo odborným školením anebo pracovním vysláním do zahraničí“.
[20] Krajský soud stěžovatelce vytkl, že nepojednala o přiměřenosti dopadů správního
rozhodnutí dle §174a zákona o pobytu cizinců. Dle tohoto ustanovení: „Při posuzování přiměřenosti
dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního
jednání cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů,
ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec
státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště.“
[21] Nejvyšší správní soud souhlasí s námitkou stěžovatelky, že krajský soud nesprávně vyložil
normativní dosah §174a zákona o pobytu cizinců, když uvedl, že dané ustanovení se vztahuje
na všechna rozhodnutí podle zákona o pobytu cizinců.
[22] Nejvyšší správní soud konstatuje, že na základě samotného §174a zákona o pobytu
cizinců nelze určit okruh rozhodnutí dle tohoto zákona, u nichž je povinností správního orgánu
posoudit přiměřenost dopadů takového rozhodnutí. Z §174a zákona o pobytu cizinců vyplývá
pouze to, že v těch případech, kdy má správní orgán povinnost posoudit přiměřenost dopadů
rozhodnutí, je nezbytné ji hodnotit z hledisek, která demonstrativně §174a zákona o pobytu
cizinců zmiňuje, jsou-li pro daný případ relevantní. Ze samotného jazykového vyjádření §174a
zákona o pobytu cizinců („[p]ři posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní
orgán zohlední zejména“ […]) lze dovodit jen to, jak se má postupovat při posuzování přiměřenosti
dopadů. Dané ustanovení však neobsahuje žádné vodítko pro to, u jakých rozhodnutí se má
k posuzování přiměřenosti přikročit.
[23] Nelze souhlasit se závěrem, že dle §174a zákona o pobytu cizinců by se měla přiměřenost
dopadů posuzovat u každého rozhodnutí dle tohoto zákona. Nelogičnost požadavku
na posuzování přiměřenosti u každého takového rozhodnutí je nejvíce patrná zejména u těch
rozhodnutí, která jsou vydávána na žádost samotného cizince, např. zrušení platnosti povolení
k trvalému pobytu na žádost cizince dle §77 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců či zrušení
povolení k trvalému pobytu na žádost cizince dle §87l odst. 2 daného zákona.
[24] Zda je třeba u jednotlivých typů rozhodnutí dle zákona o pobytu cizinců přiměřenost
dopadů zkoumat, nelze určit na základě §174a zákona o pobytu cizinců, ale je k tomu nutno užít
jiná hlediska. Typicky půjde o příkaz zákonodárce vtělený do těch ustanovení zákona o pobytu
cizinců, která výslovně přikazují u jednotlivých typů rozhodnutí přiměřenost prověřit
(např. dle §77 odst. 2 zákona o pobytu cizinců in fine je možno rozhodnutí vydat „za podmínky,
že toto rozhodnutí bude přiměřené z hlediska jeho zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince“).
[25] Ani průběh legislativního procesu týkajícího se zákona č. 427/2010 Sb., jímž byl
do zákona o pobytu cizinců vložen §174a, nenasvědčuje tomu, že smyslem daného ustanovení
bylo uložit správnímu orgánu zkoumat přiměřenost dopadů každého rozhodnutí dle zákona
o pobytu cizinců.
[26] Vykládané znění §174a zákona o pobytu cizinců se do novelizujícího zákona
č. 427/2010 Sb. a jeho prostřednictvím do zákona o pobytu cizinců dostalo na základě
pozměňujícího návrhu v Poslanecké sněmovně. Poslanec Zdeněk Boháč tento pozměňující návrh
v rámci rozpravy ze dne 29. 10. 2010 (stenoprotokol je dostupný z www.psp.cz) odůvodnil
takto:
„Návrh tohoto ustanovení je předkládán v souvislosti s připomínkami Evropské komise […]
k nesprávné transpozici článku 28 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne
29. dubna 2004, o právu občanů unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území
členských států, který se týká vyhoštění občanů EU a jejich rodinných příslušníků, přičemž před přijetím takového
rozhodnutí musí být posouzeny určité skutečnosti, jako je délka pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav,
povaha a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území
a intenzita vazeb ke státu apod. Stávající formulaci, že ‚rozhodnutí o vyhoštění nelze vydat, jestliže jeho
důsledkem by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince‘, považuje
Evropská komise za nedostatečnou.
Zároveň předkládaný návrh odstraňuje výkladové problémy v souvislosti s čl. 6 odst. 1 směrnice Rady
2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003, o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou
dlouhodobě pobývajícími rezidenty, který se týká zamítnutí žádosti o přiznání dlouhodobě pobývajícího rezidenta
z důvodu veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti. V těchto případech je třeba před vydáním rozhodnutí
o zamítnutí žádosti posoudit závažnost a druh protiprávního jednání cizince proti veřejnému pořádku nebo veřejné
bezpečnosti nebo nebezpečí, které od takové osoby hrozí, s přiměřeným ohledem na délku pobytu a vazby cizince
na území.“
[27] Vložení nového §174a do zákona o pobytu cizinců bylo v Poslanecké sněmovně
odůvodněno upřesněním obsahu povinnosti správního orgánu zabývat se přiměřeností zásahu
vybraných rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince. Předkladatel v dané souvislosti
zmiňoval toliko rozhodnutí o vyhoštění a rozhodnutí o zamítnutí žádosti o přiznání dlouhodobě
pobývajícího rezidenta dle čl. 6 odst. 1 směrnice Rady 2003/109/ES, o právním postavení
státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty
(dále jen „směrnice 2003/109/ES“). V obou případech zákon o pobytu cizinců již v době
před novelizací zákonem č. 427/2010 Sb., tj. ke dni 31. 12. 2010, výslovně stanovoval nutnost
posoudit přiměřenost zásahu rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince.
[28] U rozhodnutí o vyhoštění to bylo stanoveno v §119a odst. 2 a v §120 odst. 3
(nyní jde o §120 odst. 4). Čl. 6 odst. 1 směrnice 2003/109/ES se zabývá zamítnutím přiznání
právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta z důvodu veřejného pořádku
nebo veřejné bezpečnosti. Tomu v českém právním řádu odpovídá rozhodnutí o zamítnutí
žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu z důvodu, že je důvodné nebezpečí, že by cizinec
mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek [§75 odst. 2
písm. f) zákona o pobytu cizinců; resp. písm. e) do 31. 10. 2010], nebo z důvodu, že cizinec
závažným způsobem narušil veřejný pořádek nebo ohrozil bezpečnost jiného členského státu
Evropské unie [§75 odst. 2 písm. g) zákona o pobytu cizinců; resp. písm. f) do 31. 10. 2010].
Zmíněná rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu je možno vydat
jen „za podmínky, že toto rozhodnutí bude přiměřené z hlediska jeho zásahu do soukromého nebo rodinného
života cizince“, jak vyplývá z §75 odst. 2 zákona o pobytu cizinců (bylo tomu tak i ke dni
31. 12. 2010).
[29] K úmyslu zákonodárce lze shrnout, že nový §174a zákona o pobytu cizinců byl
odůvodňován tím, že je s ohledem na právo Evropské unie nutno konkretizovat, čím se v rámci
zkoumání přiměřenosti zásahu rozhodnutí do soukromého a rodinného života má správní orgán
zabývat. V průběhu legislativního procesu byla zmiňována rozhodnutí dle zákona o pobytu
cizinců, u nichž zkoumání přiměřenosti předepisovalo výslovné znění zákona. Úmysl
zákonodárce proto zjevně nebyl takový, aby na základě §174a zákona o pobytu cizinců byl
vymezen okruh rozhodnutí, u nichž se zkoumá přiměřenost. Tímto úmyslem se naopak jeví
upřesnění toho, čím se má správní orgán zabývat v rámci zkoumání přiměřenosti,
přičemž otázku, u kterých správních rozhodnutí je přiměřenost nutno zkoumat, nemá řešit §174a
zákona o pobytu cizinců, ale je třeba ji odpovědět na základě jiných ustanovení právního řádu.
Tomu odpovídá i jazykové znění vykládaného ustanovení (viz bod [22] shora).
[30] V této souvislosti Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že v případě rušení platnosti
povolení k trvalému pobytu dle §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců není v daném
zákoně výslovně stanoveno zkoumání přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života.
Naopak, zrušit platnost povolení k trvalému pobytu dle §77 odst. 2 zákona o pobytu cizinců
je možné dle výslovné úpravy jen „za podmínky, že toto rozhodnutí bude přiměřené z hlediska jeho zásahu
do soukromého nebo rodinného života cizince.“ K tomu Nejvyšší správní soud v bodě [21] rozsudku
ze dne 26. 11. 2015, č. j. 9 Azs 218/2015 - 51, poznamenal „v případě rozhodování o zrušení platnosti
povolení k trvalému pobytu dle §77 odst. 1 zákona o pobytu cizinců zákonodárce nedal správnímu orgánu
možnost správního uvážení a posouzení situace z hlediska přiměřenosti rozhodnutí. Naopak, pokud by mělo dojít
k rušení platnosti povolení k trvalému pobytu dle odst. 2 uvedeného zákonného ustanovení, je posouzení vzhledem
k přiměřenosti zásahu rozhodnutí do soukromého nebo rodinného života vyžadováno. Již z uvedeného plyne,
že při naplnění kteréhokoli písmene odst. 1 jsou dány důvody pro zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu.“
[31] V obdobném smyslu se Nejvyšší správní soud vyjádřil též k §77 odst. 1 písm. h) zákona
o pobytu cizinců ve znění účinném od 18. 12. 2015, dle něhož Ministerstvo zruší platnost
povolení k trvalému pobytu, jestliže byl cizinec pravomocně odsouzen soudem České republiky
za spáchání úmyslného trestného činu k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v délce
přesahující 3 roky anebo byl cizinec opakovaně pravomocně odsouzen soudem České republiky
za spáchání úmyslného trestného činu k nepodmíněnému trestu odnětí svobody. V bodě [25]
rozsudku ze dne 19. 10. 2016, č. j. 2 Azs 147/2016 - 30, k §77 odst. 1 písm. h) zákona o pobytu
cizinců uvedl: „Z citovaného ustanovení je tedy zřejmé, že zákonodárce provedenou novelou zákona o pobytu
cizinců v případech závažného protiprávního jednání cizince (trestněprávního charakteru) upustil v řízení o zrušení
platnosti povolení k trvalému pobytu od dalšího zkoumání přiměřenosti z hlediska zásahu zrušujícího rozhodnutí
do soukromého nebo rodinného života cizince. Podle nynější koncepce zákona o pobytu cizinců tak bude v případě
závažné trestné činnosti cizince povolení k trvalému pobytu zrušeno bez ohledu na jeho rodinný či soukromý
život.“
[32] V rozsudku ze dne 29. 7. 2015, č. j. 1 As 106/2015 – 48, Nejvyšší správní soud v bodě
[22] poznamenal: „Žalovaný i městský soud případný zásah do jeho rodinného života posuzovaly, aniž by jim
to §77 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců ukládal […].“ I přes tuto skutečnost se v citovaném
rozsudku Nejvyšší správní soud k neexistenci zásahu do rodinného života tehdejšího stěžovatele
vyjádřil, byť konstatoval, že hodnocení této okolnosti nebylo povinností ani žalovaného
správního orgánu, ani Městského soudu v Praze.
[33] Skutečnost, že zákonodárce do zákona výslovně nezakotvil nutnost zkoumat přiměřenost
dopadů rozhodnutí o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu dle §77 odst. 1 písm. c)
zákona o pobytu cizinců, nepovažuje Nejvyšší správní soud za náhodnou. Nastavení podmínek
pro zrušení trvalého pobytu dle daného ustanovení je totiž takové povahy, že nutně nevyžaduje
korektiv v podobě zkoumání přiměřenosti dle §174a zákona o pobytu cizinců. Cizinec svým
jednáním může zabránit nastoupení podmínek pro zrušení platnosti trvalého pobytu dle §77
odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců tím, že přeruší svou nepřítomnost na území členských
států Evropské unie tak, aby nešlo o nepřetržitou nepřítomnost po dobu delší než 12 měsíců.
Jde o podmínku pro zachování platnosti povolení k trvalému pobytu, která je v zákoně
již od 27. 4. 2006, tudíž tato podmínka nemůže být nikterak překvapivá. Při plánování svých cest
mimo členské státy Evropské unie tak cizinci musí počítat i s touto podmínkou a své cesty
přizpůsobit tak, aby nenaplnili důvody pro zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu uvedené
v §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, pokud se chtějí uvedenému následku vyhnout.
[34] Před nepřijatelně tvrdými dopady dané ustanovení cizince chrání prostřednictvím toho,
že nepřetržitá nepřítomnost cizince na území členských států Evropské unie delší než 12 měsíců
není důvodem pro zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu tehdy, je-li nepřítomnost
odůvodněna závažnými důvody. Správní orgán je tak v řízení o zrušení platnosti povolení
k trvalému pobytu povinen umožnit cizinci sdělit, jaké důvody jej vedly k nepřítomnosti na území
členských států Evropské unie, a v případě sdělení těchto důvodů prověřit, zda nespadají
pod neurčitý právní pojem „závažné důvody“, jehož obsah zákon přibližuje demonstrativním
výčtem. Použití neurčitého právního pojmu umožňuje flexibilně reagovat na široké spektrum
možných situací a jeho prostřednictvím lze zohlednit relevantní okolnosti řešeného případu,
které se týkají nepřítomnosti cizince na území členských států Evropské unie.
[35] Zákonodárce prostřednictvím §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců nastavil
podmínky pro povolení k trvalému pobytu tak, že k zachování platnosti daného povolení
je nutno jej ve stanoveném rozsahu využívat. Jde o legitimní požadavek, k němuž mohl
zákonodárce sáhnout. S ohledem na délku 12 měsíců nepřetržité nepřítomnosti, značně široké
území v podobě území členských států Evropské unie, vůči němuž je nepřítomnost posuzována,
a korektivu v podobě závažných důvodů pro nepřítomnost na tomto území lze konstatovat,
že podmínky pro zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu v §77 odst. 1 písm. c) zákona
o pobytu cizinců nejsou pojaty natolik přísně, aby bylo nutné je doplňovat o zkoumání
přiměřenosti dle §174a daného zákona.
[36] Zcela jistě se mohl zákonodárce rozhodnout do zákona vložit požadavek na zkoumání
přiměřenosti dopadů rozhodnutí dle §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců
do soukromého a rodinného života. K tomuto kroku však u daného ustanovení nepřistoupil.
Zkoumání přiměřenosti dopadů rozhodnutí dle zmíněného ustanovení do soukromého
a rodinného není nezbytné ani z hlediska čl. 8 odst. 1 Úmluvy. Na základě §77 odst. 1 písm. c)
zákona o pobytu cizinců je možno platnost povolení k trvalému pobytu zrušit jen v případě
faktického nevyužívání takového povolení nepřetržitě po dobu 12 měsíců, a to v situaci,
kdy návratu na území členských států Evropské unie cizinci nebrání závažné důvody. Jde tak
o postup samotného cizince, který se rozhodl, že se po dobu přesahující 12 měsíců dobrovolně
zřekne osobního kontaktu s osobami na tomto území, a to navíc za situace, kdy mu musí být
známy podmínky udržení platnosti povolení k trvalému pobytu vyplývající z daného zákonného
ustanovení. Jak již bylo uvedeno v bodě [34] shora, samotný §77 odst. 1 písm. c) zákona
o pobytu cizinců má v sobě nastaveny takové podmínky pro svou aplikaci, které brání
nepřijatelně tvrdým dopadům na cizince; jde o podmínky, které současně garantují dodržení čl. 8
odst. 1 Úmluvy.
[37] Nejvyšší správní soud může shrnout, že správní orgány nemají při rušení platnosti
povolení k trvalému pobytu dle §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců povinnost prověřit
přiměřenost dopadů svého rozhodnutí na základě §174a daného zákona. Ani čl. 8 odst. 1
Úmluvy nevyžaduje posuzování podmínek pro zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu
dle §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců nad rámec kritérií zmíněných v daném
zákonném ustanovení. Správní orgán má však povinnost zkoumat všechny podmínky zmíněné
v §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, tj. i existenci či neexistenci závažných důvodů
k nepřítomnosti cizince na území členských států Evropské unie, k čemuž musí poskytnout
možnost cizinci uvést tvrzení.
V. Závěr a náklady řízení
[38] Nejvyšší správní soud se neztotožnil s hodnocením krajského soudu vztahujícím
se k povinnosti správního orgánu zkoumat přiměřenost dopadu rozhodnutí o zrušení platnosti
trvalého pobytu dle §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců do soukromého a rodinného
života cizince. Kasační stížnost byla podána důvodně, proto Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
O věci přitom rozhodl bez jednání, jelikož §109 odst. 2 s. ř. s. takový postup předpokládá.
[39] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3, věta první, s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. ledna 2017
JUDr. Radan Malík
předseda senátu