ECLI:CZ:NSS:2006:KONF.132.2005:7
sp. zn. Konf 132/2005-7
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Michal Mazanec a soudci
JUDr. Marie Žišková, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Karel Podolka a
JUDr. Petr Příhoda, o návrhu Krajského úřadu Karlovarského kraje, se sídlem Karlovy
Vary, Závodní 353/88, na rozhodnutí sporu o pravomoc mezi tímto úřadem a Okresním
soudem v Chebu, Krajským soudem v Plzni a Nejvyšším soudem, za účasti žalobkyně E.,
společnost s ručením omezeným, a žalovaného města Aš, se sídlem Aš, Kamenná 52, ve
věci žaloby o vydání bezdůvodného obohacení ve výši 31 940 Kč, vedené u Okresního
soudu v Chebu pod sp. zn. 13 C 216/2000,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby o vydání bezdůvodného
obohacení ve výši 31 940 Kč, vedené u Okresního soudu v Chebu pod sp. zn. 13 C
216/2000, je soud.
II. Usnesení Okresního soudu v Chebu ze dne 4. 9. 2002, čj. 13 C 216/2000-15,
a ze dne 20. 12. 2003, čj. 13 C 216/2000-24, usnesení Krajského soudu v Plzni ze
dne 25. 2. 2004, čj. 15 Co 91/2004-30, a usnesení Nejvyššího soudu ze dne
30. 9. 2005, čj. 33 Odo 586/2004-44, se zrušují.
Odůvodnění:
Podáním ze dne 6. 12. 2005, doručeným zvláštnímu senátu dne 12. 12. 2005, se
Krajský úřad Karlovarského kraje jako navrhovatel domáhal rozhodnutí negativního
kompetenčního sporu, který vznikl mezi ním a Okresním soudem v Chebu ve věci žaloby
o vydání bezdůvodného obohacení ve výši 31 940 Kč.
V prvé části svého návrhu navrhovatel přehledně shrnul podstatný skutkový stav i
dosavadní průběh řízení před soudy. Žalobkyně je provozovatelem výherních hracích
přístrojů na základě povolení Městského úřadu v Aši ze dne 18. 12. 1998, vydaného podle
zákona ČNR č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon
o loteriích“). Dne 20. 3. 2000 vyměřil městský úřad žalobkyni k její žádosti část výtěžku na
veřejně prospěšný účel podle §4 odst. 2 uvedeného zákona ve výši 32 071 Kč. Žalobkyně
vyjádřila s vyměřením nesouhlas v podání nazvaném „Odvolání na Váš dopis“ a žádala
jeho změnu v souladu se svými námitkami. Městský úřad reagoval přípisem ze dne
19. 4. 2000, v němž žalobkyni sdělil, že vyměření bylo provedeno v souladu se zákonem a
stanoviskem Ministerstva financí; dalším dopisem z téhož dne pak žalobkyni vyzval
k úhradě stanovené částky a určil jí lhůtu k plnění. Žalobkyně stanovenou částku uhradila;
dne 23. 6. 2000 však požádala městský úřad o vrácení přeplatku. Městský úřad v přípisu ze
dne 31. 7. 2000 uvedl, že žádný přeplatek žalobkyni nevznikl.
Dne 29. 8. 2000 podala žalobkyně u Okresního soudu v Chebu žalobu, v níž se na
městu Aš domáhala vydání částky 31 940 Kč z titulu bezdůvodného obohacení. Město Aš
se podle žalobkyně bezdůvodně obohatilo tím, že nesprávně vypočetlo výši odvodu na
veřejně prospěšný účel podle §4 odst. 3 zákona o loteriích; na základě §451 občanského
zákoníku mu pak vznikla povinnost toto obohacení vydat. Okresní soud řízení zastavil
usnesením ze dne 4. 9. 2002 (a doplňujícím usnesením ze dne 20. 12. 2003 vyslovil, že po
právní moci rozhodnutí bude věc postoupena Krajskému úřadu Karlovarského kraje);
uvedl, že se žalobkyně domáhá vrácení částky, kterou uhradila na základě rozhodnutí
žalovaného podle zákona o loteriích. Je tedy zřejmé, že vztah mezi žalobkyní a žalovaným
je vztahem v rámci veřejného práva a pro řešení sporu z něj není dána pravomoc soudu
v občanském soudním řízení. Žalobkyně se proti oběma usnesením odvolala; Krajský
soud v Plzni je však potvrdil svým usnesením ze dne 25. 2. 2004, kde zdůraznil, že
vymáhání správních poplatků při provozu výherních a hracích automatů podle zákona
o loteriích, v souvislosti se zákonem ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), a
zákonem ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „daňový řád“), není
dána pravomoc soudu podle §7 odst. 1 ani odst. 2 o. s. ř. Dovolání, jímž žalobkyně
napadla toto usnesení, zamítl Nejvyšší soud usnesením ze dne 30. 9. 2005; připustil sice,
že ve věci nešlo o vymáhání správních poplatků, jak uvedl krajský soud, ovšem na
správnosti dosud vydaných rozhodnutí to nic nemění. Podle něj se jednalo o vrácení
přeplatku na odvodu části výtěžku z provozování hracích automatů vybíraném a
spravovaném obcí podle daňového řádu [tento odvod splňuje podmínku stanovenou
v §19 odst. 1 písm. g) zákona ČNR č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů]. Pokud žalobkyně
odvedla část výtěžku ve výši stanovené obcí, ale s výší částky nesouhlasí, je na místě pouze
postup podle části páté, případně šesté, daňového řádu.
V další části svého návrhu vyslovil navrhovatel názor, že soudy považují přípisy
Městského úřadu Aš za rozhodnutí. To se projevilo i v tom, že okresní soud zhodnotil
žalobu u něj podanou jako odvolání proti rozhodnutí správního orgánu, a z tohoto
důvodu postoupil věc navrhovateli. Navrhovatel se obrátil se žádostí o stanovisko na
Ministerstvo financí; podle ministerstva nemá správní orgán pravomoc rozhodovat o této
věci a případný přeplatek je nutné vymáhat pořadem práva. Krom toho se na
rozhodování podle zákona o loteriích – jak ministerstvo uvádí – nevztahuje daňový řád.
To navrhovatel podložil poukazem na §45 odst. 1 zákona o loteriích, podle nějž platí pro
řízení ve věcech loterií a jiných podobných her správní řád, a též na rozhodnutí soudů,
která – na rozdíl od usnesení Nejvyššího soudu – tento závěr potvrzují.
Navrhovatel zdůraznil, že zákon o loteriích sice zakládá pravomoc správního orgánu
pro některé případy; k těm ovšem nepatří rozhodování o výměru poplatku ani o vrácení
případného přeplatku. Tato pravomoc nevyplývá ani ze správního řádu, který je čistě
procesním předpisem, ani z §1 odst. 4 daňového řádu, který je též procesní normou.
(S přihlédnutím ke stanovisku Nejvyššího soudu je přitom nutné konstatovat, že daňový
řád je vůbec jediným předpisem, který upravuje postup správních orgánů při vyměřování
poplatku a při vracení přeplatku.) Vedle toho, že městský úřad nemá pravomoc
k rozhodování v této věci, nelze ani jeho akty, které nesplňují náležitosti podle správního
či daňového řádu, formálně označit za rozhodnutí.
Navrhovatel uznává, že o žádosti žalobkyně by mělo být rozhodnuto; on sám však
k tomu pravomoc nemá, na rozdíl od soudu, jehož pravomoc lze dovodit ze zbytkové
klauzule obsažené v §7 odst. 1 o. s. ř. Věc je totiž sporem o peněžité plnění, k němuž je
žalobkyně povinna přímo ze zákona; i z tohoto důvodu je bez významu postoj správních
orgánů k žádosti žalobkyně o sdělení (vyměření) výše odvodu. Navrhovatel proto navrhl,
aby zvláštní senát přiřkl pravomoc rozhodnout ve věci Okresnímu soudu v Chebu a aby
zároveň zrušil usnesení tohoto soudu, jakož i Krajského soudu v Plzni a Nejvyššího
soudu.
Zvláštní senát o věci uvážil
takto:
Z návrhu podaného Krajským úřadem Karlovarského kraje i z obsahu soudního spisu
Okresního soudu v Chebu plyne, že ani jeden z obou orgánů se nehodlá zabývat věcí
spornou mezi žalobkyní a městem Aš a rozhodnout o ní. Je tedy nepochybné, že je tu
spor mezi soudem a orgánem moci výkonné, z nichž oba popírají pravomoc vydat
rozhodnutí ve věci individuálně určených účastníků. Je však nutno zjednat si jistotu
o tom, že se skutečně jedná o totožnou věc těchto účastníků, jak to žádá §1 odst. 2
zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů: to je totiž
základní podmínkou, jejíž splnění teprve zakládá pravomoc zvláštního senátu k řešení
kompetenčního sporu.
Právě totožnost věci není ze spisu na první pohled zřetelná. Zatímco totiž Okresní
soud v Chebu a po něm i Krajský soud v Plzni a Nejvyšší soud rozhodovaly o žalobě,
odvolání a dovolání ve věci vydání bezdůvodného obohacení, krajský úřad se ve svém
návrhu zmiňuje o právu žalobkyně na to, aby o její „žádosti“ rozhodl k tomu oprávněný
orgán, maje na mysli zřejmě žádost žalobkyně ze dne 23. 6. 2000 o vrácení přeplatku.
Toto vyjádření míjí podstatu věci; krajskému úřadu to ale nelze vytýkat. Vždyť i sama
žalobkyně – ačkoli se o něčem takovém v žalobě vůbec nezmínila – se v odvolání proti
usnesení okresního soudu začala zabývat vracením přeplatku v daňovém řízení a
nečinností správního orgánu při postupu podle daňového řádu. Krajský soud v Plzni pak,
zmýlen touto argumentací, v odůvodnění svého rozhodnutí charakterizoval to, čeho se
žalobkyně domáhala, jako „nárok na vrácení přeplatku odvodu na veřejně prospěšný účel v souladu se
zákonem č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků“ a odkázal ji na „vymáhání správních
poplatků“, stanovených v zákoně o loteriích, podle části páté a šesté daňového řádu.
V návaznosti na tyto vývody se pak žalobkyně ve svém dovolání zaměřila na hodnocení
souladnosti postupu žalovaného s pravidly upravenými v daňovém řádu, a i Nejvyšší soud
se pak už jen ztotožnil se závěry krajského soudu a doporučil žalobkyni nápravu
v daňovém řízení.
Výklad postupu při vracení přeplatku v daňovém řízení ovšem odvedl rozhodující
soudy od jádra sporu. Žalobkyně se ve své žalobě podané k Okresnímu soudu v Chebu
nade vší pochybnost domáhala vydání bezdůvodného obohacení; to, že částku
považovanou za neoprávněný majetkový prospěch uhradila žalovanému podle zákona
o loteriích, nic nemění na povaze její žaloby a v ní tvrzeného nároku. Pokud se tedy
okresní soud domnívá, že žaloba u něj podaná je ve skutečnosti právním prostředkem,
který měl být uplatněn v řízení podle daňového řádu, mýlí se. Stejně tak je nesprávný i
závěr krajského úřadu, který z úvah civilních soudů dovodil, že by měl vedle odvolání
proti vyměření poplatku ze dne 4. 4. 2000 rozhodnout i o podání označeném jako žaloba,
jímž je napadáno negativní vyřízení žádosti o vrácení přeplatku. Podání ze dne
23. 8. 2000, doručené Okresnímu soudu v Chebu dne 29. 8. 2000, je totiž civilní žalobou
nejen podle názvu, ale též podle obsahu. Není z něj zřejmé, že by se žalobkyně domáhala
přezkoumání jakéhokoli aktu správního orgánu; s takovýmto návrhem by ostatně neměla
důvod obracet se na soud, nýbrž by jej nejspíše učinila u odvolacího orgánu ve správním
řízení (k tomu srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 31. 8. 2005, čj. Konf 93/2004-9,
publikované pod č. 725/2005 Sb. NSS).
Žalobkyně tedy u civilních soudů neusilovala o to, aby rozhodly o vrácení přeplatku
podle daňového řádu, nýbrž aby jí ve smyslu §451 občanského zákoníku přiřkly částku,
o niž se žalovaný podle jejího názoru bezdůvodně obohatil. O takto tvrzeném nároku by
měl po postoupení věci rozhodovat krajský úřad, a totožnost věci, která je jedním
z pojmových znaků kompetenčního sporu, je tedy dána. Z právě provedeného výkladu je
ale také zřejmé, že zvláštní senát se neztotožňuje s názorem civilních soudů na to, kdo by
měl ve věci žalobkyně rozhodnout. Jelikož „věcí žalobkyně“, o níž Okresní soud v Chebu
odmítl rozhodovat, není žádost o vrácení přeplatku, nýbrž žaloba na vydání
bezdůvodného obohacení, mýlí se tento soud, pokud popírá svou pravomoc. Rozhodovat
o takové žalobě naopak soudům přísluší, a proto zvláštní senát rozhodl tak, jak je ve
výroku uvedeno. Nezabýval se přitom povahou „odvolání“ žalobkyně ze dne 4. 4. 2000,
neboť rozhodování o tomto podání nebylo předmětem kompetenčního sporu.
Zvláštní senát podle §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. zruší rozhodnutí, kterým
strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv podle
rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na zahájení
řízení v její pravomoci. Navrhovatel označil jako druhou stranu kompetenčního sporu
toliko Okresní soud v Chebu, který ve věci rozhodoval v I. stupni; to však není úplné. Být
stranou kompetenčního sporu ve smyslu zákona č. 131/2002 Sb. obnáší nejen to, ve
vztahu k jinému orgánu veřejné moci se domáhat pravomoci nebo ji aktivně popírat, ale
také to, strpět zrušení (případně vyslovení nicotnosti) vlastního rozhodnutí, které je
v rozporu s výrokem zvláštního senátu. Je přitom poměrně běžné, že rozhodnutí, jímž
orgán I. stupně nesprávně popřel pravomoc, je poté v dalších instancích stvrzováno
k řádným nebo i mimořádným opravným prostředkům. I tato rozhodnutí je ale třeba
zrušit: byla by totiž překážkou pro další postup orgánu I. stupně, který je vázán
rozhodnutími orgánů vyšších instancí, jemuž však zároveň byla rozhodnutím zvláštního
senátu přiřknuta pravomoc rozhodovat ve věci.
V dosavadní rozhodovací praxi zvláštního senátu se za stranu kompetenčního sporu
označoval převážně jen ten soud (nejčastěji; obecně by však mohlo jít o jakýkoli orgán
v rámci určité hierarchie), jemuž přísluší pravomoc rozhodovat o věci v I. stupni, a
přímou aplikací §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. se rušilo jen jeho rozhodnutí; případná
rozhodnutí vydaná v dalším stupni řízení, kterými byla prvotní rozhodnutí potvrzována,
se rušila za analogického užití tohoto ustanovení (srov. např. usnesení zvláštního senátu
ze dne 31. 5. 2004, čj. Konf 17/2004-7, publikováno pod č. 307/2004 Sb. NSS).
V rozhodnutích zvláštního senátu se zdůrazňoval rozdíl mezi soudem I. stupně, jenž jako
jediný může popřít svou pravomoc, a mezi soudem odvolacím, který něco takového učinit
nemůže, neboť k opravnému prostředku jen stvrzuje správnost rozhodnutí soudu I.
stupně. Z toho pak plynulo, že na každé straně kompetenčního sporu mohl stát jen jeden
orgán; rozhodnutí orgánů vyššího stupně, které byly téhož právního názoru s orgánem
nesprávně popírajícím svou pravomoc, pak byla rušena, aniž byly tyto orgány vyššího
stupně považovány za strany kompetenčního sporu.
Jak však bylo řečeno, jednalo se o řešení nikoli výlučné, nýbrž toliko převládající:
v novějších usneseních zvláštního senátu se vyskytovaly i názory jiné – srov. např.
usnesení ze dne 14. 9. 2005, čj. Konf 66/2005-5, dostupné na www.nssoud.cz, kde byl
naopak za stranu kompetenčního sporu označen kromě Krajského soudu v Ostravě i
Nejvyšší správní soud, který pouze zamítl kasační stížnost proti usnesení, jímž krajský
soud nesprávně odmítl žalobu pro nedostatek pravomoci. V této věci se zvláštní senát při
vymezení stran kompetenčního sporu přiklonil právě k posledně uvedenému řešení a
usoudil, že na jedné straně kompetenčního sporu – stejně jako na straně procesního
vztahu obecně – může stát více subjektů, které sdílejí tentýž právní názor. (Rozumí se
přitom, že takovými subjekty mohou být jen takové orgány, které ve věci rozhodovaly, a
jsou s ní tedy skutečně procesně spjaty.) Tak tomu bude právě v případě, kdy soudy vyšší
instance potvrdí nesprávný názor soudu I. stupně ohledně jeho vlastní pravomoci. Názor,
podle nějž může být stranou kompetenčního sporu pojmově jen soud I. stupně, neobstojí,
což je zřetelné zvláště v negativních kompetenčních sporech: vždyť i soudy vyšší instance
se v řízení o opravném prostředku vyjadřují k téže otázce pravomoci, k níž se formou
zastavení řízení či odmítnutí žaloby vyslovil již soud I. stupně. Není tedy důvodu pro to,
aby i ony nebyly považovány za strany kompetenčního sporu (samozřejmě jen tehdy,
pokud k otázce pravomoci zastávají stejný názor, a pokud tedy rozhodnutí soudu nižšího
stupně potvrdily). Takovému výkladu nebrání ani textace zákona č. 131/2002 Sb. [§1
odst. 1 písm. a) a b): soudy a orgány v množném čísle], a ostatně ani praxe zvláštního senátu,
který ve svých výrocích určuje pravomoc nikoli konkrétního soudu povolaného
k rozhodnutí o věci v I. stupni, nýbrž pravomoc určitého typu orgánu – soudu v občanském
soudním řízení, soudu ve správním soudnictví – aniž se zabývá otázkou, který soud v hierarchii
civilních či správních soudů by měl věc rozhodnout: to určují příslušné procesní řády.
Pokud tedy rozhodnutí, jímž soud I. stupně popřel svou pravomoc, bylo potvrzeno
v odvolacím i dovolacím řízení a zvláštní senát následně posoudil tuto otázku opačně,
jsou stranami kompetenčního sporu kromě soudu I. stupně i soudy vyšších instancí.
Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil jak obě usnesení Okresního soudu v Chebu,
tak usnesení Krajského soudu v Plzni a usnesení Nejvyššího soudu, která výroku, jímž
byla určena pravomoc, odporují.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro
správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále bude tedy Okresní soud v Chebu
pokračovat v původním řízení o podané žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. června 2006
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu