Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 12.04.1995, sp. zn. Pl. ÚS 12/94 [ nález / PAUL / výz-2 ], paralelní citace: N 20/3 SbNU 123 [ 92/1995 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1995:Pl.US.12.94

---

O d l i š n é s t a n o v i s k o soudců JUDr.V.P., JUDr.A.P. a JUDr.V.Š. k nálezu Ústavního soudu České republiky ze dne 12. dubna 1995 K zamítnutí návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR na zrušení §3 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, pokud jde o povinnost starobních důchodců platit takové pojistné, plénem Ústavního soudu ČR, připojují výše uvedení soudci Ústavního soudu ČR své odlišné stanovisko ve smyslu §14 zákona č. 182/1993 Sb. Odlišné stanovisko se skládá ze dvou částí. V první části směřuje proti postupu přijetí nálezu, který je v rozporu se zněním i smyslem §70 odst. 1 a 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. V druhé části směřuje proti důvodům zamítnutí návrhu skupiny poslanců, především z hlediska právního i věcného, protože návrh poslanců poukazuje na rozpor napadeného zákona s Listinou základních práv a svobod, která je součástí ústavního pořádku České republiky a s Mezinárodním paktem o občanských a politických právech. 1. Námitky proti způsobu aplikace §70 odst. 1 a 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vycházejí z jeho znění: odst. 1) Dojde-li po provedeném řízení Ústavní soud k závěru, že zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení jsou v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, nálezem rozhodne, že takový zákon nebo jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení se zrušují dnem, který v nálezu určí. odst. 2) Dojde-li Ústavní soud po provedeném řízení k závěru, že nejsou dány důvody ke zrušení zákona, jiného právního předpisu nebo jejich jednotlivých ustanovení, návrh zamítne. Pro takové rozhodnutí je podle čl. 13 citovaného zákona, v souvislosti s čl. 87 odst. 1a Ústavy ČR, třeba kvalifikované většiny devíti hlasů přítomných soudců, a to jak pro návrh na zrušení zákona, tak pro zamítnutí takového návrhu, protože v každém případě se rozhoduje o tom, zda zde je rozpor napadeného zákona s Ústavou ČR, či zda takový rozpor zde není. Z tohoto hlediska proto nelze argumentovat pouhým gramatickým textem (vytrženým z celkové souvislosti) čl. 87 odst. 1a Ústavy ČR, podle něhož Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů. Obě rozhodnutí jsou rovnocenná (dojde-li k závěru zrušit a contr dojde-li k závěru nezrušit), a nejde o jedno hlasování, z něhož se odvodí jeden či druhý závěr. Obě strany, t. j. navrhovatel a Parlament ČR, mají v něm rovnoprávné postavení, a nelze tedy souhlasit s myšlenkou, že v případě rovnosti hlasů pro zrušení zákona a proti jeho zrušení platí presumpce ústavnosti zákona, který je napaden. V obou případech musí Ústavní soud "po provedeném řízení dospět k závěru", t. j. na základě rozboru případu projednat všechny okolnosti návrhu a podrobně zdůvodnit zrušení zákona, spolu se zhodnocením kladným nebo i nesouhlasným, stanovisko navrhovatele, stejně jako podrobně zdůvodnit zamítnutí návrhu spolu s náležitým vyvrácením důvodů navrhovatele na zrušení. To odpovídá i §68 citovaného zákona, že Ústavní soud, pokud návrh neodmítl nebo nezastavil řízení, je povinen návrh projednat a rozhodnout o něm i bez dalších návrhů. Rozhodnutí v tomto případě, ať je kladné či záporné, vyžaduje kvalifikované většiny. Při aplikaci §70 odst. 1 a 2 citovaného zákona je třeba vycházet z toho, že jde o lex specialis právě pro účely řízení o zrušení zákonů a že pro takové rozhodování se nelze spokojit s analogií, již by bylo možno jinak použít, např. že nedosažení kvalifikované většiny automaticky znamená důvod k zamítnutí návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu (§64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb.), protože takový závěr Ústavního soudu z toho nelze odvodit. Při posuzování přístupu Ústavního soudu k rozhodování je třeba brát stále na vědomí, že jiný výklad ohledně většiny, např. v případě, že nedojde-li ke zrušení zákona, protože v plénu Ústavního soudu při hlasování nebylo dosaženo kvalifikované většiny, by mohlo dojít k výsledkům zcela protismyslným a v rozporu s jinak nepochybně platnou zásadou, že při hlasování jako jeho výsledek přichází v úvahu jen názor většiny. Navíc pro názor, že k zamítnutí stačí prostá většina přítomných, není zákonné opory. Je třeba si představit, že např. z přítomných 10 soudců (t. j. minimální počet pro schopnost pléna Ústavního soudu usnášeti se) 8 soudců hlasuje pro zrušení návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu, 2 soudci proti; protože nebylo dosaženo kvalifikované většiny, byl by návrh zamítnut, třebaže proti němu hlasovali jen 2 soudci. Tato interpretace znamená nerovnováhu v rozhodování, protože preferuje názor menšiny proti názoru většiny. 2. Právní názor, že požadavek skupiny poslanců na zrušení napadených ustanovení zákona č. 589/1992 Sb. je po právu, vychází z těchto skutečností: a) Pokud jde o pojistné a pojištění: Zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, je pokládán za první krok transformace dosavadního sociálního zabezpečení a musel být vydán, protože nová daňová soustava, zaváděná ke dni 1. 1. 1993, již nepočítala s tím, že daňové příjmy budou krýt i výdaje na sociální zabezpečení a politiku zaměstnanosti, jak tomu bylo u daně ze mzdy a odvodu z mezd. V oblasti právní se to projevilo tím, že byl zrušen zákon o dani ze mzdy z roku 1952, kde v dani byly zahrnuty i příspěvky občanů na sociální zabezpečení a vydán uvedený zákon č. 589/1992 Sbírky. Přes veškeré pochybnosti, které by mohly být vyjádřeny, je nutné dospět k závěru, že se při aplikaci pojistného jedná o právní institut pojištění, protože odráží právní situaci, v níž občan přenáší své riziko za úplatu na jiný subjekt a tento subjekt toto riziko přejímá a je zavázán k určitým plněním. Na tom nic nemění skutečnost, že se nejedná přímo o soukromoprávní pojištění, sjednané podle ustanovení občanského zákoníku, ale jedná se o veřejnoprávní pojištění, které se věcně opírá o soustavu dosud platných zákonů v této oblasti a právně o zákon o pojistném. Je obligatorní a zákon upravuje právní vztahy z toho vznikající, jakož i podmínky takového pojištění. Termín pojistné je spjat s termínem pojištění a právní institut pojištění má svůj ustálený obsah, t. j. zabezpečuje pojištěnci právo na výplatu peněžitých nebo jiných plnění k úhradě sjednaných (zákonem stanovených) potřeb, které vznikají z nahodilých událostí. Nelze proto tomuto institutu subsumovat jiný obsah, než jaký i v jiných právních systémech skutečně má a nelze pod něj zahrnovat povinnost občana k platbám, které mají charakter daně. Budoucí volba forem a právní úprava sociálního zabezpečení je nepochybně, jak uvádí odůvodnění nálezu, v rukou moci zákonodárné, avšak musí být přitom respektována ustanovení Ústavy ČR a Listiny základních práv a svobod, zejména musí být právně zakotveno a realizováno ustanovení čl. 30 a čl. 31 Listiny základních práv a svobod, totiž že občané mají právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě živitele, stejně jako mají právo, na základě veřejného pojištění, na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky, za podmínek stanovených zákonem. Vznik pojišťovacího vztahu, který je pro občana obligatorní a jehož obsah je stanoven zákonem, neznamená tedy libovůli při organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ale právní úprava musí odpovídat jak povinnostem státu, jak vyplývá z ústavního pořádku ČR či z mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána, tak i právním zásadám, které jsou každému pojišťovacímu vztahu vlastní a institut pojištění charakterizují. Jedním z nich je vyrovnání rizik obou stran. Občan přenáší riziko svého budoucího finančního či věcného zajištění (důchodové či nemocenské zajištění) na nositele pojištění a jeho riziko končí, když se dožije stanoveného věkového limitu, protože riskoval, že nesplněním této podmínky pak platby připadnou nositeli pojištění, třeba bez jakéhokoliv užitku pro něho samotného. Naopak nositel pojištění tím okamžikem přejímá riziko, že jeho plnění bude vyšší, než s jakým počítal, ať již proto, že pojištěnec žil déle, nebo že náklady na jeho nemoci byly vyšší. Z pojišťovacího vztahu, byť i veřejnoprávního, vyplývá, že při splnění podmínek ze strany pojištěného, odpovídá vzniklému právu na důchod, či na plnění náležitostí patřících pod pojem nemocenského pojištění, povinnost druhé strany taková plnění v sociálním zabezpečení poskytovat a jednostranně takové základní podmínky neměnit. Mezi takové změny náleží nepochybně i požadavek, aby důchodce, kterému vznikl ze zákona nárok na důchod a který jej již obdržel, platil nadále pojistné na důchodové zabezpečení či nemocenské pojištění, pokud sám dobrovolně o takové pojištění nepožádá. Stejně tak sem patří i požadavek na platby příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Ani zde se mu nedostává plnění, které by vyžadoval, nebo které by znamenalo jeho zabezpečení, nýbrž jen nabídky služeb (nikoliv náhrady z titulu nezaměstnanosti, na niž bývalo pojištění proti nezaměstnanosti zaměřeno). Navíc se starobní důchodce ani pojmově nemůže stát nezaměstnaným . V této souvislosti nesouhlasíme s interpretací, že v současné právní úpravě lze bez dalšího označovat podle potřeby toto pojistné jako daň, vzhledem k tomu, že se stejně odvádí do státního rozpočtu a popírat tím existenci pojištění. Pokud by odváděné pojistné, nebo některé jeho složky, např. pojistné placené starobními důchodci na důchodové zabezpečení nebo příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, měly být daní a jako takové odváděny do státního rozpočtu, vyžadovalo by to zákona, který by byl jako daňový označen a učinil tyto platby součástí daňového systému. V opačném případě by mohl být, při deklaraci "pojistné - daň", namítán rozpor s čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, podle něhož mohou být omezována vlastnická práva občanů a ukládány jim finanční povinnosti jen ve formě daní a poplatků na základě zákona. V každém případě by však šlo o nekvalifikovanou záměnu pojmů. Pokud tedy napadený právní předpis stanoví, že starobní důchodce je povinen platit i poté, co se stal poživatelem starobního důchodu, i nadále pojistné na důchodové zabezpečení, nelze chápat takovou povinnost za oprávněnou, poněvadž pod pojmem "pojistné" se skrývá povinnost provádět platby ze zcela jiného důvodu a ke zcela jiným účelům. Jde ve skutečnosti o zastřenou daň, protože jde o platbu, která je, nebo může být, používána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Tento charakter mají i příspěvky na státní politiku zaměstnanosti, protože ukládají starobnímu důchodci povinnost plateb k jinému účelu a cíli, a to takovému, jehož dosažení pro starobního důchodce již nemá v podstatě praktického ani právního významu a navíc k účelu a cíli, který, jak plyne z pojmenování, stanoví výhradně sám stát. b) Pokud jde o diskriminaci starobních důchodců vůči jiným skupinám občanů zaměstnaných, nebo samostatně výdělečně činných: Napadená ustanovení zákona č. 589/1992 Sb. už tím, že určují stejné pojistné na sociální zabezpečení, jak pro všechny pracující důchodce v pracovním nebo obdobném poměru, tak pro důchodce samostatně výdělečně činné (s výjimkou nemocenského pojištění, které pro posledně jmenované není obligatorní), vytváří dojem jejich vzájemné rovnosti, jež je však jen rovností před orgány veřejné moci, protože zde jsou postaveni důchodci i osoby, které ještě důchod nepobírají, do stejné řady. Fakticky však vytváří nerovnost občanů před zákonem, protože nerozlišuje, že jedna skupina občanů v uvedených vztazích poskytuje platby, aby bylo z ní sňato riziko zajištění životních podmínek (důchodu i ochrany zdraví), zejména po dosažení určité věkové hranice, zatímco druhá skupina, která již tohoto zajištění dosáhla a v tomto směru již riziko nemá, je nucena poskytovat platby, aniž by to mělo vliv na její další životní podmínky. Někdy jako důvod uváděný princip solidarity však není právním institutem, z něhož by vyplývala konkrétní práva a povinnosti. Zásada solidarity je sice významným a aplikovaným principem, ale znamená jen přístup k řešení určitého ekonomického problému. V žádném případě však není zásadou absolutně platnou a vše ovlivňující a rozhodující, zejména však nesmí narušit směr a cíl, tím méně ustanovení ústavního pořádku České republiky, který vyjadřuje konkrétní právo občana. K odůvodnění takového rozdílu jen princip solidarity nedostačuje, protože solidarita při sociálním zabezpečení se výrazně projevovala vždy již dříve a projevuje se i nyní zejména tím, že platby občana se vypočítávají podle výše jeho platu, jakož i tím, že občan platí na nemocenské pojištění a sám je nikdy nevyužije, nebo platí na důchodové pojištění a sám se ho nedožije a jím vložené prostředky budou využity ve prospěch jiných pojištěnců a obecně generační solidarita, kdy z příjmů a plateb jedné generace jsou kryty potřeby generace starší, což je nejvýraznější právě v systémech, kdy sociální zabezpečení hradí plně nebo zčásti stát. Solidarita, na níž je budován systém sociálního zabezpečení, je založena na vzájemné podpoře zúčastněných při vzniku sociálního rizika, avšak právě v tomto konkrétním případě tato vzájemnost chybí, neboť tito starobní důchodci již získali nárok na důchod dosažením určitého věku a zvýšení důchodu z důvodu jejich další pracovní aktivity nepřichází v úvahu. Důchodci v popsaném rozsahu jsou tedy diskriminováni vůči ostatním pojištěným osobám, protože je jim ukládána povinnost platit pojistné na plnění, na které mají již stejně nárok ze zákona, nebo na plnění, které pro ně nemá prakticky význam (příspěvek na státní politiku zaměstnanosti). Povinnosti platit toto pojistné chybí již souvislost s účelem a cílem sociálního zabezpečení starobních důchodců. Jde o povinnost jinou, přesahující meze příslušného zákona a omezující tím nepřípustně dotčený okruh osob a navíc využívající takového omezení k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Je třeba zde vzít v úvahu, že odpovídá logice pojištění, aby občan platil pojistné do té doby, než je smysl a účel pojištění splněn, t. j. v případě důchodu do doby, než začne důchod pobírat. Tím je v pojistném vztahu plnění tohoto subjektu ukončeno a nastává povinnost plnění druhým subjektem - pojišťovatelem ve stanoveném rozsahu. Pokud tedy zákon o pojistném č. 589/1992 Sb., v platném znění, stanovil opak, znevýhodnil tuto skupinu takto postižených občanů oproti občanům, kteří zatím platí pojistné a důchod nepobírají, tedy v současné době postavil dvě skupiny občanů, ve stejné situaci, do nerovnoprávného postavení před zákonem a připustil jejich diskriminaci. Obdobně se jeví situace i v otázce nemocenského pojištění, jehož pojistné je zahrnuto v pojistném na sociální zabezpečení spolu s pojistným na důchodové zabezpečení a příspěvkem na státní politiku zaměstnanosti. Z tohoto pojištění, při další výdělečné činnosti nebo zaměstnání starobního důchodce, sice pro něj vzniká další nový nárok, nárok na nemocenské dávky, avšak v daleko menší, opět diskriminační, míře. Rozdílné postavení důchodce zaměstnaného (obligatorní pojištění) a samostatně výdělečně činného (dobrovolné pojištění), jakož i rozdílnost nároků starobních důchodců při stejném pojistném ostatních pracujících, vytváří v prvém případě diskriminaci i uvnitř skupiny pracujících důchodců, aniž jsou k tomu objektivní důvody. Aby tato nerovnost byla vyrovnána, měl by i zaměstnaný důchodce mít možnost se dobrovolně rozhodnout, zda dávky chce pobírat, či nikoliv, a podle toho se účastnit pojištění. Stejnou diskriminaci je nutno spatřovat i v tom, že předmětné platby pojistného jsou ukládány jen těm důchodcům, kteří jsou v pracovním nebo obdobném poměru, nebo jsou samostatně výdělečně činní. Zákon nepočítá s povinností plateb pojistného důchodců, kteří mají rovněž zdaněné příjmy, které však pocházejí buď z příjmů z kapitálu nebo z příjmů jinak získaných, kde zřejmě často konstatovaná nutnost solidarity nebyla shledána, nebo byla opomenuta. Jde tedy o nestejný přístup ve stejných podmínkách, tedy rovněž o diskriminaci. c) Ochrana nabytých práv občana: Podle výslovného ustanovení §20 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, v současném znění, má občan, podle délky doby zaměstnání a podle dosaženého věku, právní nárok na starobní důchod. Jestliže takový právní nárok vznikl, jde o právo občanem nabyté a nelze je libovolně dodatečně měnit ani tím, že by mu bylo odnímáno zcela nebo částečně ani tím, že by mu bylo ukládáno, že je i nadále povinen poskytovat plnění na důchodové zabezpečení, které mu již ze zákona bylo přiznáno. Tím se jeví protiprávním často se objevující názor, uvedený např. ve stanovisku Ministerstva práce a sociálních věcí, který je možno stručně charakterizovat jako stanovisko "mzda nebo důchod". Tím by byla zásadně porušena ochrana nabytých práv občana a významný princip právní jistoty, jehož ochranu poskytuje čl. 1 Ústavy České republiky, jakož i ustanovení čl. 26 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Z hlediska všech výše uvedených důvodů pokládáme návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny za důvodný, pokud poukazuje na rozpor - s článkem 4 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož mohou být povinnosti občanům ukládány jen na základě zákona a v jeho mezích, přičemž při omezení základních práv musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu a omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, - s článkem 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, zakazujícím diskriminaci v oblasti základních práv a svobod, - s článkem 2 odst. 1 Mezinárodního paktu o lidských, občanských a politických právech a s článkem 2 odst. 2 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, které ukládají státu - smluvní straně, tedy i České republice, zajistit jednotlivcům na svém území ochranu proti diskriminaci. Napadená ustanovení jsou ovšem v rozporu i - s článkem 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který stanoví, že všichni jsou si rovni před zákonem a mají právo na stejnou ochranu bez každé diskriminace, přičemž zákonem má být zakázána jakákoliv diskriminace a všem osobám zaručena stejná a účinná ochrana proti diskriminaci. Máme proto za to, že návrhu skupiny poslanců mělo být vyhověno a napadená ustanovení zákona č. 589/1992 Sb., v jeho platném znění, v navrženém rozsahu zrušena. V Brně dne 25. května 1995

---

Odlišné stanovisko soudců JUDr. V.Č. a JUDr. E.Z. k nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 12. dubna 1995 K zamítnutí návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR na zrušení ust. §3 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, pokud jde o povinnost starobních důchodců platit takové pojistné, plénem Ústavního soudu ČR, připojují výše uvedení soudci Ústavního soudu ČR své odlišné stanovisko ve smyslu ustanovení §14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a to tím způsobem, že se zcela ztotožňují s vyjádřením soudců JUDr. V.P., JUDr. A. P. a JUDr. V. Š., obsaženým v bodě 2 jejich odlišného stanoviska v této věci. Z důvodů uvedených v bodě 2 uvedeného odlišného stanoviska mají proto výše uvedení soudci Ústavního soudu ČR za to, že návrhu skupiny poslanců mělo být vyhověno a napadená ustanovení zákona č. 589/1992 Sb., v jeho platném znění, v navrženém rozsahu zrušena.