infUsTakto, infUsVec2, infUsLengthVec65, infUs6plusVyrok, infUsKratkeRadky-237-000,
ECLI:CZ:US:2000:Pl.US.12.99
sp. zn. Pl. ÚS 12/99
Nález
Nález pléna Ústavního soudu ze dne 27. června 2000 sp. zn. Pl. ÚS
12/99 ve věci návrhu na zrušení části §250h odst. 1 věty za
středníkem zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění
pozdějších předpisů (nález byl vyhlášen pod č. 232/2000 Sb.
a sdělení Ministerstva vnitra o opravě tiskových chyb bylo
uveřejněno v částce 51/2001 Sb.).
I. Výrok
Návrh se zamítá.
II.
Odůvodnění:
Stěžovatel R. K. podal ústavní stížnost proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze 6.11.1998 č. j. 28 Ca 378/97 - 54, jímž
byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí ředitele Bezpečnostní
informační služby, kterým byl propuštěn ze služebního poměru.
Spolu s ústavní stížností podal návrh na zrušení části ustanovení
§250h odst. 1 věty za středníkem občanského soudního řádu (dále
jen "o. s. ř.") vyjádřené slovy "; rozšířit je může jen ve lhůtě
podle §250b".
Čtvrtý senát Ústavního soudu usnesením z 19.5.1999 sp. zn.
IV. ÚS 146/99 řízení o ústavní stížnosti přerušil, když dospěl k
závěru, že část ustanovení, jejíž ústavnost byla spolu s podáním
ústavní stížnosti napadena, byla v řízení aplikována.
V odůvodnění napadeného rozsudku je totiž konstatováno, že
pokud žalobce (stěžovatel) po uplynutí dvou měsíců po podání
žaloby a uvedení žalobních důvodů (§250b odst. 1 o. s. ř.) uvedl
novou dosud neuplatněnou žalobní námitku, tj. že v jeho případě
nebyla dodržena propadná dvouměsíční subjektivní lhůta k
rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru stanovená v §40
odst. 3 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě,
nelze k této námitce přihlédnout pro uplynutí dvouměsíční lhůty.
Podle navrhovatelova názoru je napadené ustanovení, resp.
jeho část v rozporu s čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv
a svobod (dále jen "Listina"), který zakotvuje zásadu rovnosti
účastníků soudního řízení. Navrhovatel uvedl, že řízení před
správním soudem je řízením přezkumným a navazuje na řízení
správní. Žalovaným je správní orgán, který vydal napadené
rozhodnutí. Do zahájení řízení před soudem mají správní orgány
nadřazené postavení. Podáním žaloby správní orgán jako žalovaný
své nadřazené postavení, které měl v průběhu celého správního
řízení, ztrácí. Formálně mají tedy účastníci v řízení před soudem
rovné postavení, podle navrhovatelova názoru však skutečně jen
formálně. Část ustanovení §250h odst. 1 věty za středníkem
o. s. ř. porušuje zásadu rovnosti účastníků v materiálním slova
smyslu zcela jednoznačně. Toto ustanovení, které je předmětem
návrhu, představuje omezení pouze pro jednu stranu řízení, a to
pro žalobce. V souladu s ustanovením §249 odst. 2 o. s. ř. musí
žaloba obsahovat kromě obecných náležitostí označení rozhodnutí
správního orgánu, které napadá, vymezení, v jakém rozsahu se toto
rozhodnutí napadá, uvedením důvodů, tj. v čem žalobce spatřuje
nezákonnost rozhodnutí správního orgánu a jaký konečný návrh činí.
Dle ustanovení §250h odst. 1 o. s. ř. žalobce může rozsah
napadení rozhodnutí omezit až do rozhodnutí soudu, rozšířit je
však může pouze v zákonné dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby.
Pokud dispoziční právo s žalobou je ze zákona toliko jednostranné,
pak část ustanovení §250h odst. 1 věty za středníkem o. s. ř.
porušuje v Listině zakotvenou zásadu rovnosti účastníků řízení
v tom, že jednostranně omezuje pouze jednoho z účastníků řízení,
a to ještě toho účastníka, jehož postavení je v průběhu
dosavadního řízení výrazně slabší (bere-li se v potaz i správní
řízení, které musí řízení před soudem vždy předcházet). Žalovaný
(v řízení před správním soudem) je ve správním řízení ve značné
výhodě též tím, že je nositelem informací a potažmo důkazů, ke
kterým žalobce nemá přístup. To vyniká ve stěžovatelově případě,
kde podstatná část spisového materiálu správního orgánu podléhá
utajení. Mnohé důležité informace tedy často nemůže žalobce získat
dříve, než spisový materiál žalovaného soud (na základě žalobního
návrhu) vyžádá, resp. než je soudu spisový materiál žalovaného
doručen. V praxi se tak děje ve lhůtách delších než šedesát dnů.
Na svém případě pak navrhovatel demonstroval, že napadená
část ustanovení §205h odst. 1 věty za středníkem o. s. ř.
v podstatě umožňuje "konzervovat" evidentně protiprávní postup.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření k návrhu poukázala
zejména na to, že řízení podle části páté o. s. ř. je koncipováno
jako specificky upravený proces. Soud vychází z právního stavu,
který tu byl v době vydání správního rozhodnutí. Řízení je
ovládáno dispoziční zásadou, což znamená především, že zahájení
řízení a vymezení jeho předmětu je v dispozici pouze oprávněné
osoby, tj. toho, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím správního orgánu
zkrácen na svých právech, nebo toho, kdo tvrdí, že s ním nebylo
jednáno jako s účastníkem správního řízení, ačkoliv s ním takto:
jednáno být mělo. Žalobce se může dovolat ochrany jen těch práv,
která mu náleží, a soud přezkoumává rozhodnutí jen v těch směrech,
které jsou vytyčeny žalobou, nejde-li o skutečnosti, k nimž musí
přihlížet z úřední povinnosti. Rozšířit rozsah napadení správního
rozhodnutí může žalobce jen do konce lhůty stanovené zákonem
(§250b o. s. ř.), tj. do dvou měsíců od doručení rozhodnutí
správního orgánu v posledním stupni, pokud zvláštní zákon
nestanoví jinak. Zmeškání lhůty nelze prominout. Nedodržení lhůty
má za následek ztrátu možnosti úkon provést. Z toho vyplývá, že po
uplynutí této lhůty nelze v průběhu řízení vznášet další výhrady
proti správnímu rozhodnutí. Žalobce je v tomto případě vázán nejen
lhůtou pro podání žaloby, ale i lhůtou pro uplatnění výhrad proti
napadenému rozhodnutí.
Poslanecká sněmovna dále uvedla, že možnost rozšíření rozsahu
napadení správního rozhodnutí pouze ve lhůtě podle §250b
o. s. ř. je rovněž zárukou pro účastníky řízení v tom smyslu, že
soudní řízení nemůže být neustále prodlužováno. Znamená tedy
posílení právní jistoty účastníků řízení. V závěru vyjádření
Poslanecká sněmovna uvedla, že zákon byl schválen potřebnou
většinou poslanců Federálního shromáždění dne 5.11.1991, byl
podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.
Senát na výzvu k vyjádření reagoval sdělením data, kdy začal
působit, z čehož dovodil, že mu nepřísluší vyjadřovat se k návrhu
na zrušení ustanovení, kterým byl o. s. ř. doplněn zákonem z roku
1991.
Ministerstvo spravedlnosti ve svém stanovisku k návrhu uvedlo
zejména, že část ustanovení §250h odst. 1 věty za středníkem
o. s. ř. je rozvedením tzv. dispoziční zásady. Je-li plně na
uvážení žalobce, zda podá žalobu, a zpochybní tak pravomocné
rozhodnutí orgánu veřejné správy, či nikoliv, musí být v jeho
dispozici i stanovení mezí přezkumu soudem, a to nejen
kvantitativně, označením výroků, které napadá, ale i kvalitativně,
tedy uvedením žalobních důvodů, v nichž soustředí své právní výtky
proti napadenému rozhodnutí. V zájmu právní jistoty je nezbytné,
aby zákonnou cestou byla vymezena doba, v níž lze správní
rozhodnutí zpochybnit žalobou nebo opravným prostředkem u soudu ve
správním soudnictví. O. s. ř. proto v případě žalob proti
pravomocným rozhodnutím správních orgánů stanoví v §250b obecnou
dvouměsíční lhůtu od doručení správního rozhodnutí, ve které je
třeba zvážit případné podání žaloby, a současně i vytváří prostor
pro to, aby pro případy, kde tato lhůta není vyhovující, bylo
možno zákonem stanovit lhůtu k podání žaloby odchylně. Pokud by
však současně touto lhůtou nebyla omezena oprávnění žalobce
rozšiřovat žalobu na další výroky napadeného správního rozhodnutí
a rozšiřovat žalobní důvody, pak by stanovení lhůty k podání
žaloby postrádalo smysl, neboť by nebylo jasné, co vlastně má být
předmětem soudního přezkoumání, vytvářel by se prostor pro
neomezené, popřípadě i účelové protahování soudního řízení, což by
ve svých důsledcích vedlo k prodlužování stavu právní nejistoty.
Dále Ministerstvo spravedlnosti uvedlo, že právo podat žalobu
je právem výlučně spojeným s tím, kdo tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen rozhodnutím správního orgánu; teprve podáním
takové žaloby je zahájeno soudní řízení, pro které platí zásada
rovného postavení účastníků, kterou zákonná úprava pravidel
platných pro toto soudní řízení nevymezuje jen formálně, ale
naplňuje i v materiálním slova smyslu. Dispoziční právo žalobce
s rozsahem žaloby není tedy omezením jedné strany tohoto řízení,
ale naopak právem výlučně spojeným s jednou stranou soudního
řízení - žalobcem. Ministerstvo spravedlnosti proto nepovažuje
právní úpravu obsaženou v §250h odst. 1 větě za středníkem
o. s. ř. za úpravu, která by porušovala čl. 37 odst. 3 Listiny.
Ve věci samé Ústavní soud dospěl k těmto závěrům:
Podle čl. 36 odst. 3 Listiny má každý, kdo tvrdí, že byl na
svých právech zkrácen rozhodnutím orgánů veřejné správy, právo
obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí,
nestanoví-li zákon jinak (tzv. generální klauzule s negativní
enumerací). Přitom z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno
přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod
podle Listiny. Zákon (o. s. ř.) pak tyto ústavní principy rozvádí
v části páté - Správní soudnictví. Zákon zejména stanoví, kdo je
legitimován k podání tzv. správní žaloby. Ten, kdo je oprávněn
žalobu podat, tak musí učinit zcela specifickým způsobem. Zde již
nastupuje aplikace napadené části ustanovení §250h odst. 1 věty
za středníkem o. s. ř., ve kterém, ve spojení s ustanovením §249
odst. 2 o. s. ř. a dalšími, je vyjádřena zásada, která bývá, ne
zcela přesně, označována jako zásada dispoziční. Při bližším
rozboru je totiž zřejmé, že nejde ani tak o to, kdo určuje, o čem
bude jednáno, jako spíše, o čem bude jednáno a v jaké lhůtě lze
tento rozsudek přezkumu vymezit, spíše tedy jde o koncentraci
řízení.
Lze shrnout, že správní soudnictví je založeno na zásadě (ať
již ji nazveme jakkoli), že správní soud z vlastní iniciativy
nepřezkoumává správní rozhodnutí nad rámec vymezený žalobcem, a
nenahrazuje tedy žalobcovu iniciativu. Z názorů doktrinárních se
dá usuzovat, že soud tak snad činit ani nemůže či dokonce nesmí,
ačkoliv např. ustanovení §250j odst. 1 o. s. ř. pro tak striktní
názor nehovoří ("Dojde-li soud k závěru, že napadené rozhodnutí je
v souladu se zákonem, ...").
Zvláštností procesu je dále povinné právní zastoupení
žalobce, zásada vázanosti soudu zjištěným skutkovým stavem a řada
dalších.
Uvedená omezení a specifický proces nastolují otázku, zda
jsou jednotlivě i ve svých souvislostech ústavně akceptovatelné a
podřaditelné pod požadavek vyplývající z čl. 36 odst. 1 Listiny,
tj. že u nezávislého a nestranného soudu je nezbytné se svých práv
domáhat stanoveným způsobem. Především pak je v této souvislosti
třeba odpovědět na otázku, zda se dispoziční zásada v některých
případech nutně prolamuje, zejména tedy, zda soud musí k něčemu, a
pokud ano, k čemu, přihlédnout, i když to žalobce nenamítá - tedy
ex officio.
Z komentáře a judikatury k ustanovení §250h o. s. ř.
vyplývá, že není pochyb o nutnosti takového zásahu soudu
u správních aktů nulitních. Připouští se však, a Ústavní soud
tento názor sdílí, že není tak zcela jasno, co má být za takové
akty považováno. Komentář k o. s. ř. (Bureš, Drápal, Mazanec,
C. H. Beck Praha) připouští, že praxe bude nacházet i další
otázky, k nimž budou muset správní soudy přihlédnout z moci
úřední, a že nejde ani tak o principiální nemožnost zkoumat
správní rozhodnutí nad rámec vymezený žalobcem, jako spíše
o správné a stabilní stanovení okruhu otázek důležitých pro
rozhodnutí, ke kterým soud musí přihlédnout, i když to žalobce
nenamítá. Také tento názor Ústavní soud sdílí a pouze považuje za
potřebné připomenout, že každé ustanovení, které tím, že
formalizuje řízení ve správním soudnictví, stanoví de facto meze
přístupu k soudu, tedy meze jednoho ze základních ústavních práv
- práva na soudní ochranu. Všechna taková ustanovení, a napadené
ustanovení je jedním z nich, je proto nezbytné vykládat v duchu
čl. 4 odst. 4 Listiny, tedy při aplikaci takových ustanovení
šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod. Jinak řečeno,
existuje nepochybně více situací, nežli jen nulita správního aktu,
které bude muset vzít správní soud na zřetel i bez návrhu, resp.
na základě pozdního upozornění, tedy ex officio nebo spíše, lépe
vyjádřeno - ex aequo et bono.
Ústavní soud předpokládá, že v naznačeném směru se bude
judikatura správních soudů vyvíjet. Sám pak bude nucen při
projednání ústavní stížnosti samotné zaujmout stanovisko k otázce,
zda je povinností soudů přihlédnout i bez návrhu k případné
prekluzi práva. Přitom je nucen znovu konstatovat, že takováto
interpretační role by náležela především soudu, který existuje
dle Ústavy, ale nikoliv de facto - Nejvyššímu správnímu soudu.
Ústavní soud, posuzuje napadené ustanovení jako
interpretovatelné v ústavních mezích, neshledal v něm zakotvenou
dispoziční zásadu, resp. princip koncentrace řízení ve správním
soudnictví neústavní, neboť i když může být kritizován za to, že
se vzdaluje zásadě materiální pravdy, nelze nevidět, že především
a zcela nepochybně napomáhá k naplnění ústavního práva na
projednání a rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě, resp. bez
zbytečných průtahů (čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod, čl. 38 odst. 3 Listiny).
Na druhé straně však považuje Ústavní soud za svoji povinnost
opětovně konstatovat, že správní soudnictví, ve kterém napadené
ustanovení hraje jen parciální roli, jako celek neodpovídá
principům zakotveným v čl. 6 odst. 1 uvedené Úmluvy a je jako
systém vytvořený v období předústavním v rozporu s Ústavou již
samou neexistencí Nejvyššího správního soudu. Není sporu o tom, že
v soudobých vyspělých demokraciích je završení soustavy správních
soudů společnou nadřízenou soudní instancí standardní a
neodmyslitelnou součástí řádného chodu veřejné správy a naplnění
principů správního státu. Nejsou-li však několikaleté apely
Ústavního soudu pro zákonodárce dostatečnou motivací k naplnění
Ústavy, prohlašuje Ústavní soud, že bude ve své rozhodovací
činnosti důsledně hledat prostředky a možnosti, jak tento stav
změnit.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 27. června 2000