ECLI:CZ:US:2009:Pl.US.16.07.1
sp. zn. Pl. ÚS 16/07
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Františka Duchoně (soudce zpravodaj) a soudců Ivany Janů a Vojena Güttlera ve věci návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky Jihomoravského kraje ze dne 9. 11. 2006, kterou se vyhlašuje závazná část Územního plánu velkého územního celku Břeclavska, podaného 1) Obcí Bavory, se sídlem Bavory č. p. 9, a 2) Obcí Dolní Dunajovice, se sídlem Dolní Dunajovice, Zahradní 613, obou zastoupených Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Brno, Dvořákova 13, za účasti Jihomoravského kraje, se sídlem Brno, Žerotínovo náměstí 3/5, jako účastníka řízení, a JUDr. Otakara Motejla, veřejného ochránce práv, se sídlem Brno, Údolní 39, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Návrhem podaným podle §64 odst. 2 písm. j) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších zákonů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), doručeným Ústavnímu soudu dne 17. 8. 2007, navrhovatelé požadovali vydání nálezu, kterým by měla být zrušena obecně závazná vyhláška Jihomoravského kraje ze dne 9. 11. 2006 (dále jen "vyhláška"), kterou se vyhlašuje závazná část Územního plánu velkého územního celku Břeclavska.
Podle přesvědčení navrhovatelů je označená vyhláška nezákonná z celé řady důvodů, spočívajících jak v postupu, předcházejícímu jejímu vydání, tak i v jejím obsahu. Své argumenty, ve velmi podrobné ústavní stížnosti, rozdělili do tří skupin. V první uvedli argumenty, týkající se nedodržení zákonem stanoveného postupu při vydání vyhlášky, ve druhé skupině snesli argumenty poukazující na zneužití působnosti krajem, třetí skupina argumentů se týkala rozporu obsahu napadené vyhlášky se zákonem.
Navrhovatelé upozornili na skutečnost, že dne 9. 1. 2007 podali k Nejvyššímu správnímu soudu návrh na zrušení téže vyhlášky, jako opatření obecné povahy, podle §101 a násl. SŘS. Jejich návrh Nejvyšší správní soud odmítl usnesením ze dne 13. 3. 2007, čj. 3 Ao 1/2007 - 44, pro nedostatek své pravomoci, neboť dospěl k závěru, že předmětný územní plán není opatřením obecné povahy. Navrhovatelé s tímto právním názorem nesouhlasí, zároveň však jsou přesvědčeni, že pravomoc Ústavního soudu k přezkumu těchto obecně závazných vyhlášek zůstává nezpochybnitelná i po 1. 1. 2007, kdy nabyl účinnosti zákon č. 183/2006 Sb., podle něhož už nebudou územní plány publikovány formou obecně závazných vyhlášek. Podle názoru navrhovatelů by se měl Ústavní soud zabývat i otázkou přípustnosti přezkumu zmíněného územního plánu Břeclavska jako opatření obecné povahy a měl by se vypořádat s právním názorem Nejvyššího správního soudu, podle kterého nemá pravomoc k přezkumu tohoto územního plánu jako opatření obecné povahy. Zásadě materiálního právního státu i ústavním zárukám základních práv a svobod by nevyhovoval stav, pokud by dotčeným osobám, včetně obcí, nebyla k dispozici žádná účinná cesta k soudnímu přezkumu územních plánů velkých územních celků.
Jihomoravský kraj vydáním napadené vyhlášky porušil, podle stěžovatelů, čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Dále došlo k zásahu do ústavně zaručených práv obcí Bavory a Dolní Dunajovice na samosprávu podle čl. 100 odst. 1 Ústavy ČR a zásahu do ústavních práv občanů těchto obcí, chráněných čl. 11, čl. 35 a čl. 36 Listiny.
Podle §69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byl návrh zaslán Jihomoravskému kraji, jako účastníku řízení, k vyjádření. Ten uvedl, že vyhláška byla řádně schválena usnesením č. 922/06/Z 14, ze dne 9. 11. 2006, na 14. zasedání Zastupitelstva Jihomoravského kraje. Dále odkázal na zákon o krajích a další právní normy, na jejichž základě vyhlášku vydal. Uvedl, že vyhlášku vydal ve své samostatné působnosti v souladu se zákonem a při jejím vydávání nezneužil zákonem věcně vymezenou samostatnou působnost, jak z hlediska sledování účelu, tak i z hlediska opomíjení úvah při přijímání rozhodnutí či přihlížení k nerelevantním úvahám. Obsah vyhlášky neodporuje hlediskům rozumnosti. Upozornil, že navrhovatelé nedokládají rozpornost napadené vyhlášky s právními předpisy z oblasti správního práva, ale jejich návrh směřuje téměř výlučně proti postupu při pořizování územního plánu VÚC Břeclavsko, případně dalším úkonům, které předcházely jeho schválení. Dále konstatoval, že zákonnost jeho postupu při ustavení a schválení územního plánu VÚC Břeclavska byla předmětem přezkoumání ze strany Ministerstva vnitra, které dospělo k závěru, že neporušil zákon a že vyhláška není v rozporu se zákonem.
V souladu s ustanovením §69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu byl návrh zaslán i veřejnému ochránci práv. Ten sdělil, že vstupuje do řízení a ve svém vyjádření uvedl, že v dané věci je třeba přihlížet ke skutečnosti, že Ústavní soud již ve svém nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, a následně v nálezu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 22/08, rozhodl, že obecně závazné vyhlášky obce, kterými se vyhlašují územní plány/stavební uzávěry, jsou v materiálním smyslu opatřeními obecné povahy. Proto jejich přezkum přísluší, ve smyslu ustanovení §101a až §101d soudního řádu správního (dále též "s. ř. s."), Nejvyššímu správnímu soudu. Veřejný ochránce práv navrhl, aby návrh na zrušení napadené vyhlášky byl zamítnut.
Ústavní soud konstatuje, že tuto otázku přezkumu podobných vyhlášek již posuzoval a své závěry vyjádřil v nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, kterým zrušil usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007, čj. 3 Ao 1/2007 - 44. Jednalo se o usnesení, kterým Nejvyšší správní soud odmítl návrh Obce Bavory, Obce Dolní Dunajovice a dalších šesti fyzických a právnických osob na zrušení územního plánu Velkého územního celku Břeclavsko, schváleného zastupitelstvem Jihomoravského kraje dne 9. 11. 2006 a vyhlášeného obecně závaznou vyhláškou. Nejvyšší správní soud tehdy uzavřel, že tento územní plán není opatřením obecné povahy a není zde tedy dána jeho pravomoc podle soudního řádu správního. Jednalo se o tutéž vyhlášku, jejíž zrušení stěžovatelé navrhují v této ústavní stížnosti.
V uvedeném nálezu Ústavní soud dospěl k závěru, že předmětný územní plán Velkého územního celku Břeclavsko, vyhlášený obecně závaznou vyhláškou, je třeba považovat za opatření obecné povahy. Soudní přezkum opatření obecné povahy je upraven soudním řádem správním, a to ustanoveními §101a - §101d v dílu sedmém (nazvaném "Řízení o zrušení opatření obecné povahy"), vloženém do s. ř. s. novelou, provedenou zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, s účinností od 1. 5. 2005. Soudní řád správní tak upravil řízení o zrušení opatření obecné povahy v době, kdy již byl nový správní řád schválen a v platnosti (od 24. 9. 2004), ale ještě před jeho účinností od 1. 1. 2006, aniž by přitom sám opatření obecné povahy určitým způsobem definoval nebo vymezil. Podle §101a s. ř. s. je pak návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. V podrobnostech lze v plném rozsahu odkázat na argumentaci uvedenou ve zmíněném nálezu.
Obdobnou problematiku řešil Ústavní soud i v usnesení ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 22/08, kde mimo jiné konstatoval, že materiálnímu chápání opatření obecné povahy dal přednost rovněž s ohledem na svoji konstantní judikaturu, podle níž, nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který co nejméně zasahuje do některého základního práva či svobody. Jedná se o princip "in dubio pro libertate", který plyne přímo z ústavního pořádku, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem. Znamená to, že právní stát zasahuje do sféry jednotlivce pouze v případech, které jsou odůvodněny určitým veřejným zájmem a kdy je takový zásah proporcionální. Dále zde konstatoval, že materiální stránka je rozhodující pro posouzení, který soudní orgán je příslušný k jeho přezkumu. Opačný závěr by vedl ke skutečnosti, že Ústavní soud, jako nejvyšší orgán ochrany ústavnosti, by byl příslušný k přezkumu správních aktů, byť publikovaných formou právního předpisu.
Po shrnutí shora uvedeného lze uzavřít, že v dané věci se ve své podstatě jedná o její posouzení z pohledu práva správního, nikoli ústavního. K jejímu přezkumu je tedy prvotně příslušný, ve smyslu §101c s. ř. s., Nejvyšší správní soud, což znamená, že tato ústavní stížnost je návrhem, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.
Podle §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu senát, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, usnesením návrh odmítne, shledá-li u návrhu podaného podle §64 odst. 1 až 4 důvod k odmítnutí podle §43 odst. 1 písm. d), tj. jde-li o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný. Ústavnímu soudu proto nezbylo, než návrh odmítnout.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 1. července 2009
František Duchoň
předseda I. senátu Ústavního soudu