ECLI:CZ:US:1996:Pl.US.18.96
sp. zn. Pl. ÚS 18/96
Nález
Plénum Ústavního soudu České republiky rozhodlo v neveřejném zasedání dne 24. září l996 ve věci návrhu IV. senátu Ústavního soudu na zrušení ustanovení §250f občanského soudního řádu, takto:
Ustanovení §250f zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu,
ve znění pozdějších předpisů se z r u š u j e dnem 1. května 1997.
Odůvodnění:
I.
Usnesením sp. zn. IV. ÚS 252/95 ze dne 13. června 1996
přerušil IV. senát Ústavního soudu (dále jen "senát") řízení ve
věci ústavní stížnosti J.M., zastoupeného JUDr. P.K., advokátem.
Stížnost směřuje proti rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 29 Ca
393/94 - 24, ze dne 7. 8. 1995. Důvodem přerušení byla skutečnost,
že IV. senát Ústavního soudu po opětovném a podrobném zvážení
všech skutečností, a zejména pak s přihlédnutím k rozhodnutím
Evropského soudu pro lidská práva, dospěl k závěru, že ustanovení
§250f o.s.ř. je ve své podstatě neústavním a že tuto neústavnost
nelze eliminovat toliko výkladem a apelováním na jeho přísné
a sporadické využívání.
Výše uvedený závěr opírá senát zejména o tu skutečnost, že
správní soudnictví České republiky je koncipováno jako řízení
jednoinstanční, bez možnosti jakéhokoliv byť i mimořádného
opravného prostředku. K častému argumentu soudů, že ustanovení čl.
96 odst. 2 Ústavy sice stanoví, že jednání před soudem je ústní
a veřejné, avšak výjimky stanoví zákon, zastává senát názor, že
toto oprávnění zákonodárce je nezbytné vykládat ve všech dalších
souvislostech, zejména pak se zřetelem k ustanovení čl. 38 odst.
2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6
odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (dále jen " Úmluva"). Uvedené ustanovení Ústavy chápe IV.
senát tak, že zákon může vyloučit veřejnost a účast osoby, které
se věc týká jen v některých stupních řízení, např. u řízení
odvolacího nebo kasačního. Princip veřejnosti jednání však musí
být respektován alespoň v jedné instanci. V této souvislosti
poukazuje IV. senát na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva
ve věci Hakansson z roku l986 ( A - 99) a na některá další
stanoviska tohoto soudu. Podle názoru IV. senátu nelze akceptovat
častou námitku soudů, že obdobným řízením je např. i řízení podle
§243a o.s.ř. a některá další, neboť zde se jedná o řízení, kde
již nejméně u jedné instance byl účastník řízení slyšen.
Pokud platná právní úprava správního soudnictví, konkrétně
pak §250f o.s.ř., umožňuje nenařizovat jednání, přestože jsou
správní senáty všech stupňů soudů prvním a jediným soudním
tribunálem, u kterého je realizováno právo na soudní ochranu, je
IV. senát názoru, že toto ustanovení je v rozporu s čl. 38 odst.
2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
V neposlední řadě pak IV. senát ÚS ČR argumentuje i tím, že
neveřejným projednáním věci a neexistencí jakéhokoliv opravného
prostředku proti rozhodnutí vydanému v takovém řízení je účastník
zbaven jakékoli možnosti domáhat se respektování zásad fair
procesu, např. namítnout podjatost soudce, požadovat tlumočníka
atd.
Ze všech výše uvedených důvodů rozhodl senát ve smyslu §78
odst. 2 zákona o Ústavním soudu o přerušení řízení a podal plénu
Ústavního soudu návrh na zrušení ustanovení §250f o.s.ř.
II.
Ve vyjádření, které k návrhu podala Poslanecká sněmovna
Parlamentu České republiky dne 22. 7. 1996 a které je podepsáno
předsedou této sněmovny, se uvádí, že řízení podle páté části
o.s.ř. je koncipováno jako specificky upravený proces, při kterém
soud vychází z právního stavu, který tu byl v době vydání
správního rozhodnutí. Negativní enumerace v §248 o.s.ř.
představuje Ústavou dovolený průlom do obecného principu, neboť
z pravomoci soudu je zakázáno vyloučit jen věci uvedené v čl. 36
odst. 2 věty druhé Listiny. Podle názoru Poslanecké sněmovny
ustanovení §250f o.s.ř. sice prolamuje zásadu bezprostřednosti
a ústnosti soudního procesu, na druhé straně však vyhovuje
požadavkům kasačního rozhodování, kde se dokazování neprovádí
a soudu nepřísluší správní rozhodnutí ani měnit, ani potvrzovat.
Podmínky pro použití tohoto ustanovení je ovšem třeba vykládat
přísně a restriktivně. Celé ustanovení je pak nutné rovněž
vykládat v kontextu s ustanovením §250j odst. 2 o.s.ř. tak, že
případy, které nejsou kryty tímto ustanovením, pokrývá právě
ustanovení §250f o.s.ř. Podle názoru Poslanecké sněmovny je
problém spíše v tom, že napadené ustanovení bývá zřejmě v řadě
případů soudy užíváno ve snaze zjednodušit a urychlit řízení, že
se však nakonec takový postup ukáže jako nesprávný. Za neústavní
proto považuje Poslanecká sněmovna aplikaci ustanovení §250f
o.s.ř., nikoli však jeho vlastní text.
Závěrem vyjádření se konstatuje, že zákon byl schválen
potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění dne 5. 11.
1991, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně
podepsán. V dodatečném vyjádření ze dne 6. září 1996 pak
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky vyslovila souhlas
s tím, aby ve věci bylo rozhodnuto bez ústního jednání, jak to
umožňuje ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu.
Ve vyjádření, které na žádost Ústavního soudu podalo
Ministerstvo spravedlnosti ČR dne 22. 7. 1996 a které je podepsáno
ředitelem legislativního odboru JUDr. M.K., se uvádí, že napadené
ustanovení vychází z potřeb správního soudnictví jako kasační
kontroly zákonnosti rozhodnutí správního orgánu a z podstatných
odlišností správního soudnictví od občanského a trestního řízení.
Tato zásadní odlišnost spočívá především v tom, že skutkový stav
je v době nápadu žaloby k soudu stabilizován a nelze jej měnit.
Soud je vázán skutkovým stavem tak, jak jej zjistil správní orgán,
nemůže sám provádět nová skutková zjištění a na jejich základě
rozhodovat o věci samé. Byla-li skutková zjištění nedostatečná
a neumožňující posoudit, zda rozhodnutí bylo vydáno v souladu se
zákonem, má soud takové rozhodnutí zrušit i tehdy, budou-li
účastníci činit návrhy na doplnění dokazování. Dále se ve
vyjádření poukazuje na nutnost posuzovat napadené ustanovení
v kontextu s ustanovením §250j odst. 2 o.s.ř., kdy soud rozhoduje
po provedeném jednání.
Ve vyjádření Ministerstva spravedlnosti ČR se dále
upozorňuje na to, že §250f o.s.ř. se vztahuje nejen na případy
jednoduché, ale i na případy, kdy napadené rozhodnutí je
nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů.
Pokud jde o "jednoduchý případ", podřazuje soudní praxe pod tento
pojem i případy, kdy je naopak nepochybné, že skutkový stav
orgánem veřejné správy správně zjištěn nebyl. Pokud jde o rušení
rozhodnutí z důvodů jeho nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost,
řadí sem soudní praxe různorodé spektrum hmotněprávních
a procesněprávních vad správních aktů, jimž je společné, že z nich
nelze spolehlivě zjistit, zda a jak zasáhly do práv a povinností
žalobců. Do skupiny nepřezkoumatelných rozhodnutí pro nedostatek
důvodů pak soudní praxe zahrnuje především případy, kdy odůvodnění
chybí, ačkoliv tuto náležitost v konkrétní věci procesní předpis
stanoví, jakož i případy, kdy správní orgán mohl a měl užít volné
úvahy, ale potřebná zjištění k této úvaze neprovedl.
Podle názoru Ministerstva spravedlnosti ČR není smyslem §250f o.s.ř. odnětí práva na veřejné projednání věci tam, kde může
být přímá účast sporných stran jakkoliv ku prospěchu věci, ale
účelem je omezit projednávání věci tam, kde je nepochybné, že
jednání by bylo bezúčelné a nemohlo by mít žádný vliv na výsledek
soudního řízení. Z tohoto pohledu proto lze toto ustanovení
považovat za zákonnou výjimku ve smyslu ustanovení čl. 96 odst.
2 Ústavy ČR, aniž by bylo v rozporu s účelem práv garantovaných
čl. 38 odst. 2 Listiny. Přitom je nepochybné, že systém správního
soudnictví ČR není v plném souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, kterou
je ČR jako členský stát Rady Evropy vázána, neboť přezkum
zákonnosti rozhodnutí správních orgánů obecnými soudy podle části
páté o.s.ř. je nepostačující, pokud mu nepředchází rozhodování
nezávislého a nestranného orgánu, který by měl pravomoc rozhodovat
nejen z hlediska právního, ale i z hlediska skutkového. Řešení
tohoto problému je však mimořádně náročné, souvisí s fungováním
celé exekutivy, s její strukturou, s územním uspořádáním státu
i s vymezením působnosti Nejvyššího správního soudu. Je tedy
nesporné, že zrušení samotného ustanovení §250f o.s.ř. by samo
o sobě nevedlo k posílení zásad spravedlivého procesu ve správním
soudnictví, ale vedlo by často pouze k formálním úkonům, které by
však značně zatížily soudy. Ze všech těchto důvodů doporučuje
Ministerstvo spravedlnosti ČR pečlivě zvážit návrh IV. senátu
Ústavního soudu. V případě, že Ústavní soud dospěje k závěru
o neústavnosti napadeného ustanovení, považuje Ministerstvo
spravedlnosti ČR za nezbytné vytvořit delší časový prostor pro to,
aby bylo možno vytvořit podmínky pro řádný výkon správního
soudnictví.
III.
Po vyhodnocení všech výše uvedených stanovisek a vyjádření
dospělo plénum Ústavního soudu k závěru, že návrh IV. senátu je
důvodný. Neústavnost ustanovení §250f o.s.ř. přitom nevyplývá
z rozboru tohoto ustanovení samotného, ale zejména z podstaty
existující úpravy správního soudnictví v České republice. Správní
soudnictví ČR je koncipováno jako jednoinstanční řízení, bez
možnosti řádných či mimořádných opravných prostředků. Správní
senáty obecných soudů všech stupňů jsou tedy prvním, ale také
jediným soudním tribunálem, u kterého je realizováno právo na
soudní ochranu. Pokud platná právní úprava, konkrétně pak §250f
o.s.ř., umožňuje při této organizaci správního soudnictví jednání
nenařídit, přičemž záleží jen na úvaze soudu, a názor účastníků na
potřebnost či nutnost jejich slyšení je právně bezvýznamný, pak
takový stav nerespektuje ustanovení čl. 38 odst. Listiny a čl. 6
odst. 1 Úmluvy.
Na tomto názoru Ústavního soudu nemůže nic změnit ani
skutečnost, že ve správním soudnictví soudy přezkoumávají pouze
zákonnost rozhodnutí a jsou vázány skutkovým stavem tak, jak byl
zjištěn správními orgány. Ve správním soudnictví nelze odhlédnout
od skutkových zjištění, resp. nelze se omezit jen na zkoumání
zákonnosti rozhodnutí, aniž by se soud zabýval také otázkami
skutkovými. To vyplývá mimo jiné i z ustanovení §250j odst. 2
o.s.ř., který ukládá soudu posoudit, zda zjištění skutkového stavu
je dostačující k posouzení věci a zda zjištění skutkového stavu,
ze kterého vycházelo správní rozhodnutí, není v rozporu s obsahem
spisů. Pokud tomu tak není, je soud povinen napadené správní
rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu k dalšímu řízení.
Při takovém hodnocení a zjišťování může být přímá účast sporných
stran pouze ku prospěchu věci. V tomto směru lze odkázat též na
rozsudek Evropského soudu pro lidská práva z roku l994 ve věci
Fredin (A - 280), kde soud přes námitku státu, že Nejvyšší správní
soud může rozhodnutí pouze anulovat, nemůže je však nahradit jiným
rozhodnutím a tedy může věc rozhodnout jen na základě spisů a bez
vyslechnutí stěžovatele, jasně uvedl, že je-li Nejvyšší správní
soud prvním a jediným soudním tribunálem, který ve věci
rozhodoval, je neveřejné projednání věci porušením čl. 6 odst. 1
Úmluvy. Soud rovněž konstatoval, že posouzení právních otázek není
možné bez toho, aniž by bylo přihlédnuto k relevantním otázkám
skutkovým. Veřejnost řízení chrání strany před tajnou justicí
vymykající se kontrole veřejnosti a je také jedním z prostředků
pro vytvoření a zachování důvěry k soudům (rozsudek Evropského
soudu pro lidská práva ve věci Pretto z roku l983, A - 71).
Z hlediska ústavního lze připustit, aby jednání nebylo nařizováno
v případech, kdy se strany výslovně nebo mlčky tohoto práva vzdaly
(viz podobně rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci
Hakansson a Sturesson z roku l990, A - 171) - např. způsobem,
jakým tuto věc řeší zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
v ustanovení §44 odst. 2.
Plénum Ústavního soudu se ztotožňuje rovněž s názorem, který
IV. senát vyslovil v závěru svého usnesení o přerušení řízení, tj.
že neveřejné projednání věci a absence jakéhokoli opravného
prostředku proti rozhodnutí, které bylo v takovém řízení vydáno,
zbavuje účastníka možnosti dožadovat se respektování zásad fair
procesu, tedy např. namítnout podjatost soudce, požadovat
tlumočení do mateřského jazyka atd. V této souvislosti plénum
Ústavního soudu pouze poznamenává, že tento ústavněprávní problém
vzniká i u neveřejných jednání v jiných oborech soudnictví.
Na druhé straně si je Ústavní soud vědom toho, že z hlediska
dodržování základních lidských práv je problematický především
existující systém správního soudnictví v ČR, ve kterém neexistence
nezávislého orgánu, který by rozhodoval "o právu samém", ve
spojení s omezenou jurisdikcí soudů, je v rozporu se závazky,
které pro Českou republiku vyplývají z ustanovení čl. 6 odst. 1
Úmluvy. Ústavní soud si je plně vědom, že takovým orgánem se těžko
mohou stát správní senáty obecných soudů v dnešní podobě.
Nedomnívá se rovněž, že nápravu existujícího stavu může přinést
jen samotné zrušení ustanovení §250f či jiného dílčího ustanovení
o.s.ř. Je si rovněž vědom toho, že zřejmě bude nezbytná úprava
pozitivní, když z hlediska ústavního nepochybně obstojí zrušení
správního rozhodnutí bez jednání ve věcech nepřezkoumatelných
a postrádajících odůvodnění, stejně jako řízení konané tímto
způsobem s výslovným či jinak vyjádřeným souhlasem účastníků.
V neposlední řadě pak je zřejmé i to, že zrušení napadeného
ustanovení bude pro soudy znamenat zvýšení jejich zatížení, a to
i v případě, bude-li doprovázeno výše uvedenou pozitivní úpravou.
Všechny výše naznačené problémy a souvislosti však jsou
podle názoru Ústavního soudu pouze důvodem k odložení
vykonatelnosti výroku o zrušení ustanovení §250f o.s.ř. Nic však
nemění na zásadním názoru, že z důvodů výše uvedených je toto
ustanovení jako neústavní třeba zrušit.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 24. září 1996