ECLI:CZ:US:1999:Pl.US.30.98
sp. zn. Pl. ÚS 30/98
Nález
Plénum Ústavního soudu rozhodlo dnešního dne ve věci stěžovatele - politické strany Demokratické unie zastoupené advokátkou JUDr. L. G., o návrhu stěžovatele na zrušení části §85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění zákona č. 212/1996 Sb., konkrétně o vypuštění té části poslední věty, která zní: "která ve volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných hlasů", takto:
Část §85 druhé věty zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do
Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších
zákonů, která zní: "která ve volbách získala nejméně tři procenta
z celkového počtu platných hlasů", se zrušuje.
Odůvodnění:
I.
Dne 16. 10. 1998 podal stěžovatel, tj. politická strana
Demokratická unie, ústavní stížnost podle §72 odst. 1 písm. a)
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Důvodem této ústavní
stížnosti bylo rozhodnutí Ministerstva financí ČR o nevyplacení
příspěvku na úhradu volebních nákladů Demokratické unii ve výši
7 778 790 Kč. Ministerstvo financí oznámilo dopisem z 19. 8. 1998
Demokratické unii své rozhodnutí s odvoláním na část ustanovení
§85 zák. č. 247/1995 Sb. zavádějící pro vyplacení příspěvku
hranici získaných hlasů ve výši tří procent z celkového počtu
platných hlasů odevzdaných ve volbách. Ministerstvo financí České
republiky je podle ustanovení §85 zák. č. 247/1995 Sb., o volbách
do Parlamentu České republiky (dále jen "volební zákon"), orgánem
oprávněným vyplácet politickým stranám příspěvek na úhradu
volebních nákladů ve výši 90 Kč za každý platný odevzdaný hlas.
S ohledem na to, že v daném případě bylo vyplacení volebního
příspěvku na úhradu volebních nákladů odmítnuto s poukazem na
ustanovení zákona, spojila Demokratická unie se svou ústavní
stížností návrh na zrušení té části §85 citovaného zákona, jehož
uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní
stížnosti.
Demokratická unie spatřuje v rozhodnutí Ministerstva financí
porušení čl. 22 Listiny základních práv a svobod, konkrétně pak
zásah orgánu veřejné moci do svobodné soutěže politických sil
v demokratické společnosti. Dle ústavní stížnosti, je-li každý
platný hlas odevzdaný ve volbách dotován finanční částkou 90 Kč
pro příslušnou politickou stranu, pak již jakékoli další podmínky
pro vyplacení této částky znamenají zásah do svobodné soutěže
politických sil, neboť se tak vytvářejí nerovné podmínky pro
působení politických stran. Tato nerovnost podmínek je znásobena
dále i povinností kandidujících politických stran skládat kauci ve
výši 1,6 milionu Kč. Jestliže se pak některým stranám nevrátí ani
tato kauce, ani nedostanou příspěvek na volební náklady za každý
odevzdaný hlas, jde o ekonomickou diskriminaci státu vůči
vznikajícím politickým stranám, jíž jsou znevýhodněny proti
stranám etablovaným, což je v přímém rozporu s ustanovením čl. 5
Ústavy České republiky, podle něhož je politický systém založen na
volné soutěži politických stran. Dle Demokratické unie stát tímto
postupem požaduje, aby nově vzniklá politická strana bez
jakýchkoli státních finančních prostředků překročila již v prvních
volbách po svém vzniku tříprocentní hranici, a to v konkurenci se
stranami státem bohatě financovanými. Ústavní stížnost shledává
kromě toho i jednoznačnou diskriminaci z pohledu občana, neboť
stát rozhodl, že některý hlas bude mít hodnotu 90 Kč a jiný
nikoli. Konečně pak poukazuje ústavní stížnost na to, že nelze
pouze ochranu politických práv deklarovat a následně pak
ekonomickými nástroji činit pravý opak. Má-li být zachována
skutečně svobodná soutěž politických sil, pak musí být tato částka
také vyplácena za každý odevzdaný hlas bez dalších omezujících
podmínek.
Ústavní soud nejprve ověřil formální náležitosti podané
ústavní stížnosti a zjistil, že jde o ústavní stížnost podanou
řádným způsobem a včas. Poté se obrátil na Poslaneckou sněmovnu
Parlamentu České republiky s žádostí o písemné vyjádření k návrhu
do 30 dnů ode dne, kdy byl tento návrh Poslanecké sněmovně
doručen, neboť účastníkem řízení je též ten, kdo zákon nebo jiný
právní předpis, jehož zrušení je navrhováno, vydal.
Dne 3. 2. 1999 obdržel Ústavní soud k návrhu Demokratické
unie stanovisko Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky,
podepsané předsedou Poslanecké sněmovny Prof. Ing. Václavem
Klausem, CSc. Ve vyjádření se především namítá, že podle čl. 87
odst. 1 písm j) Ústavy a §73 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, může politická strana podat svůj návrh
k Ústavnímu soudu jen v případě jejího rozpuštění nebo jiného
rozhodnutí orgánu veřejné moci, které se dotýká její činnosti. Dle
vyjádření současná právní úprava jiný právní důvod pro aktivní
legitimaci politické strany v řízení podle §72 a násl. zákona
o Ústavním soudu, nepřipouští. Ve stanovisku Poslanecké sněmovny
se tak namítá, že Demokratická unie není k podání předmětného
návrhu oprávněna. S přihlédnutím k tomu považuje Poslanecká
sněmovna proto za bezpředmětné vyjadřovat se k vlastnímu návrhu na
zrušení části ustanovení §85 citovaného zákona a omezuje se pouze
na konstatování, že zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu
České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve
znění pozdějších předpisů, byl schválen potřebnou většinou
poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně
vyhlášen. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon
je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a naším právním řádem
a konstatuje, že je na Ústavním soudu, aby podaný návrh posoudil
a vydal příslušné rozhodnutí.
Vzhledem k námitce nedostatku aktivní legitimace politické
strany v řízení podle §72 zákona o Ústavním soudu, byl nucen
Ústavní soud se nejprve zabývat touto výhradou. Po zvážení dospěl
k závěru, že argumentace Poslanecké sněmovny vychází z chybného
výkladu zákona, a proto není opodstatněná. Podle §72 odst. 1
písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnost je oprávněna
podat jak fyzická, tak i právnická osoba podle čl. 87 odst. 1
písm. d) Ústavy, a to proti pravomocnému rozhodnutí a jinému
zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených práv a svobod.
Právnickou osobou je nepochybně i politická strana, která je
subjektem práv a povinností jako taková, tedy jako organizace.
Ustanovení o okruhu oprávněných osob pro podání ústavní
stížnosti není dotčeno, ale pouze doplněno §73 zákona o Ústavním
soudu, který upravuje specielní případ rozpuštění politické strany
anebo jiného rozhodnutí státní moci, jež se týká činnosti
politické strany, např. rozhodnutí o zamítnutí registrace
politické strany, nebo o pozastavení činnosti politické strany dle
§14 zákona o sdružování v politických stranách a v politických
hnutích, č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tedy věcí,
o nichž rozhoduje zpravidla na návrh vlády Nejvyšší soud ČR.
V případě §73 může politická strana podat "návrh" podle čl. 87
odst. 1 písm. j) Ústavy, jestliže namítá, že rozhodnutí týkající
se její činnosti není ve shodě s ústavními nebo jinými zákony. Tím
není omezeno právo politické strany kromě návrhů podle §73
podávat i ústavní stížnosti za podmínek §72 zákona o Ústavním
soudu.
Pokud pak jde o §72 zákona o Ústavním soudu, politická
strana jako právnická osoba, je oprávněna podat ústavní stížnost,
má-li za to, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla
účastníkem anebo opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci
bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním
zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle článku 10 Ústavy. Protože
v daném případě ústavní stížností napadená skutečnost nastala
bezprostředním působením ustanovení §85 citovaného zákona,
přísluší Demokratické unii právo spojit s touto ústavní stížností
i návrh na zrušení toho právního předpisu, jehož uplatněním došlo
k následkům, jež ústavní stížnost napadla (§74 zákona o Ústavním
soudu).
Ústavní soud dále zvážil i pochybnost, zda ústavní stížnost
nebyla podána "někým zjevně neoprávněným" ve smyslu ustanovení §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu. Sdělení Ministerstva
financí z 19. 8. 1998 upozorňuje na to, že není oprávněno
příspěvek Demokratické unii vyplatit, protože tato strana
nesplnila zákonnou podmínku pro výplatu volebního příspěvku dle
§85 zákona č. 247/1995 Sb.
Ministerstvo financí patrně nepokládá své sdělení za
rozhodnutí orgánu státní správy a odkazuje výslovně na "obvyklou
cestu" proti omezení, jež Demokratická unie pokládá za
protiústavní. Tyto "obvyklé cesty" mohou být dvě. První spočívá
v podání návrhu na zrušení předpisu volebního zákona
prostřednictvím skupiny poslanců nebo senátorů těch politických
stran, jež jsou v Parlamentu již zastoupeny. Takový (imaginární)
počin velkých stran ve prospěch stran malých, které jsou jejich
potencionálními konkurenty, lze však stěží předpokládat.
Druhou cestou by mohla být soudní žaloba proti České
republice, zastoupenému Ministerstvem financí, o vyplacení
příslušné částky volebního příspěvku. Avšak i tato cesta má svá
úskalí. I kdyby žalobce v takovém případě navrhl obecnému soudu,
aby požádal o zrušení napadeného ustanovení volebního zákona, soud
by sice mohl, ale nemusel řízení přerušit a nemusel by dle čl. 95
odst. 2 Ústavy ČR věc předložit Ústavnímu soudu. Žalobce je
v takovém případě plně odkázán na názor obecného soudu, který má
povinnost obrátit se na Ústavní soud pouze tehdy, jestliže sám
dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je
v rozporu s ústavním zákonem.
Je zřejmé, že při takovém postupu by stěžovatelce, tj.
Demokratické unii, mohla vzniknout vážná a neodvratitelná újma ve
smyslu §75 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Avšak odkaz
na "obvyklou cestu" obecných soudů v tomto případě neobstojí ani
z hlediska §75 odst. 2 písm. a) téhož zákona, neboť eventuelní
námitku, že stěžovatelka nevyčerpala všechny procesní prostředky,
které jí zákon k ochraně jejího práva poskytuje, Ústavní soud
nemůže akceptovat, jde-li o stížnost, která svým významem
podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatelky - v daném případě
o otázku obecného významu, jež úzce souvisí s principem rovnosti
politických stran ve volební soutěži.
Bez ohledu na tuto závažnou okolnost, obě cesty, označené za
"obvyklé", vykazují nedostatky, jež by ve svých důsledcích
znamenaly restriktivní zásahy do pojmového obsahu materiálního
právního státu a do práva domáhat se soudní cestou uplatnění
principu rovnosti zaručeného Ústavou, Listinou základních práv
a svobod, jakož i Úmluvou o ochraně lidských práv a základních
svobod (čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 citované
Úmluvy). Před touto skutečností neobstojí argument, že sdělení
Ministerstva financí není formálním rozhodnutím správního orgánu.
Podle §20a zákona o sdružování v politických stranách
a v politických hnutích, č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, příspěvek vyplácí Ministerstvo financí na žádost
politické strany nebo hnutí. V daném případě ve skutečnosti jde
o odmítnutí vzneseného požadavku, tedy o zaujetí stanoviska, jež
je pod č. j. 143/61 733/1998 vyjádřeno. Dle názoru Ústavního soudu
v tomto případě není tolik podstatné, zda šlo o formální věcné
zamítnutí žádosti anebo prostě jen o "opatření" nebo "jiný zásah"
orgánu veřejné moci.
Skutečností zůstává, že jde o negativní reakci orgánu veřejné
moci na vznesený nárok, byť s odkazem, že ustanovení zákona
výplatu volebního příspěvku v daném případě nedovoluje. Také
vzhledem k tomu je na místě ústavnost §85 volebního zákona
přezkoumat, neboť stěžovatelka odvozuje odmítnutí svých nároků
právě od protiústavního charakteru tohoto ustanovení. Senát
Ústavního soudu má ostatně dle §64 odst. 1 písm. c) zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,
právo "v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti" případně
též sám podat návrh na zrušení právního předpisu, dojde-li při
jeho přezkoumání k závěru, že odporuje ústavnímu zákonu.
Ze všech těchto důvodů Ústavní soud přistoupil k projednání
návrhu na zrušení té části poslední věty §85 zákona č. 247/1995
Sb., jež zní: "která ve volbách získala nejméně tři procenta
z celkového počtu odevzdaných platných hlasů".
II.
Ústavní soud po zvážení všech okolností případu dospěl
k závěru, že návrh na zrušení té části ustanovení §85 volebního
zákona, jež podmiňuje státní příspěvek na volební náklady strany
získáním nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů, je
opodstatněný.
Stanovisko Ústavního soudu vychází ze zvážení základní
otázky, totiž vztahu mezi dvěma rozpornými aspekty volební soutěže
politických stran. Prvním z nich je požadavek svobodné volební
konkurence politických stran za rovných podmínek poskytujících
politickým stranám rovnou šanci ve volební soutěži a vedoucí
k takové skladbě voleného sboru, jež odpovídá nejlépe skutečné
diferenciaci politické vůle voličů. Druhým požadavkem je schopnost
zákonodárného sboru přijímat rozhodnutí na základě formace
politické většiny, tj. být zákonodárným orgánem nejen nominálním,
ale i funkčním. V zemích s poměrně roztříštěným spektrem
politických stran se tak střetává princip účelné integrace
s principem přirozené diferenciace, neboť také potřeba vzniku
politické většiny schopné jak vytvořit vládu tak i vykonávat
zákonodárnou činnost je v povaze ústavního státu.
Oba tyto požadavky je třeba citlivě a vyváženě respektovat
v celkové právní úpravě všech prvků volebního procesu i při úpravě
postavení politických stran. Proto je z hlediska reprezentativní
demokracie přípustné začlenit do právní úpravy integrační stimuly
tam - a pouze tam - kde pro to existují závažné důvody, zejména za
předpokladu, že by roztříštěním hlasů mezi velký počet politických
stran došlo k bezbřehému "přemnožení" politických stran a tím
k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity
parlamentního systému. Po špatných zkušenostech s přílišnou
roztříštěností parlamentního spektra přistoupily evropské státy
aplikující systém poměrného zastoupení ve volbách, také vesměs
k zavedení integračních stimulů, zvláště pak omezovací klauzule,
většinou pětiprocentní. Takové integrační zásahy zákonodárce jsou
obecně pokládány za ústavně legitimní, pokud se uskutečňují v míře
nezbytně nutné pro formaci politické vůle lidu, potřebné pro
přijímání rozhodnutí ve voleném sboru a pokud tyto úpravy ve svém
celku příliš nenarušují skutečný obraz politické vůle voličů
vyjádřený jejich hlasováním, neboť v konfrontaci obou těchto
požadavků požívá vyšší ústavní ochrany právě princip volné soutěže
politických stran (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny základních práv
a svobod).
Ústavní soud se integračními stimuly již zabýval, a to
zejména ve dvou případech. První (Pl. ÚS 25/96) se týkal
pětiprocentní omezovací klausule. Ústavní soud tehdy prohlásil
tuto klauzuli za ústavně konformní a shledal, že jisté omezení
diferenciace při rozdělování mandátů je přípustné, jde-li
o minimální zásah, umožňující vznik sněmovny schopné plnit své
ústavní funkce.
Druhým případem byl návrh na zrušení volebních kaucí (Pl. ÚS
3/96), který získal sice podporu většiny soudců Ústavního soudu,
nikoli však většiny kvalifikované, takže byl zamítnut. V tomto
případě šlo u Poslanecké sněmovny o zrušení povinnosti každé ze
stran či koalicí složit kauci 200 000 Kč v každém volebním obvodu,
v němž se účastní voleb, přičemž vratnost této částky byla vázána
na získání alespoň pěti procent hlasů ve volbách. V důsledku toho
zůstal v platnosti i tento integrační stimul, který staví i malé
strany před povinnost složit 1 600 000 Kč jako kauci pro svou
volební účast ve všech obvodech s tím, že tuto částku ztratí,
nezískají-li nejméně pět procent hlasů ve volbách (§35 odst. 4
volebního zákona).
Jak pětiprocentní omezovací klausule, tak i toto opatření, je
odůvodňováno potřebou čelit přílišné diferenciaci politického
spektra a existenci četných drobných politických stran. V podstatě
o stejné důvody se opírá i §85 volebního zákona, který váže
výplatu volebního příspěvku ve výši 90 Kč za každý hlas odevzdaný
pro stranu či koalici na podmínku získání nejméně tří procent
z celkového počtu všech odevzdaných hlasů.
Jako další důvod těchto omezení se uvádí obava z opakující se
samoúčelné aktivity stran, směřující primárně k získání státních
prostředků, jakož i zviditelnění svých kandidátů z jiných než
právě volebních důvodů (např. získání osobní popularity, z důvodů
firemních resp. obchodních aktivit, z recese aj.).
Příspěvek na úhradu volebních nákladů, tak jak je upraven
v §85 volebního zákona, není sám o sobě v zemích Evropské unie
ničím zcela výjimečným. Mírnější podmínky pro vyplacení volebního
příspěvku platí v Německu, Francii, Itálii a Dánsku. Belgie
a Španělsko váží výplatu na získání parlamentního mandátu, Řecko
na volební zisk tří procent hlasů a na kandidaturu strany alespoň
ve dvou třetinách obvodů, Lucembursko na získání alespoň pěti
procent v příslušném obvodu, Velká Británie, Irsko, Nizozemsko
a Portugalsko neznají přímé financování politických stran státem
vůbec. Z tohoto pohledu se řešení českého volebního zákona
nevymyká evropskému průměru.
Ústavní soud však soudí, že objektivní posouzení návrhu
Demokratické unie vyžaduje nikoli pouze izolované zvážení
samotného příspěvku na úhradu volebních nákladů, ale jeho
hodnocení v souhrnu výsledného efektu všech těchto faktorů v našem
volebním systému.
Tu je třeba především pojmově odlišit působení pětiprocentní
omezovací klauzule od volebních kaucí a příspěvku na úhradu
volebních nákladů. Omezovací pětiprocentní klauzule působí přímo
a primárně až v systému rozdělování mandátů mezi jednotlivé
politické strany, tedy následně až po ukončení hlasování voličů
a její vliv na vstup politických stran do volební soutěže a na
jejich účast ve volbách je pouze nepřímý, totiž zprostředkovaný
úvahou, zda šance získat parlamentní zastoupení pro stranu je či
není reálná. Tato úvaha může sice některé strany odradit od účasti
ve volbách, jejich volnost účastnit se voleb a konkurovat ostatním
ve volební soutěži však tím není přímo omezena.
Naproti tomu volební kauce představují zásah primárně nikoli
do rozdělování mandátů, ale přímo jaksi "předem" do svobody vstupu
do volební soutěže a účasti ve volbách a zřetelně působí a priori
na rovnost volebních šancí tím, že váží úhradu 1 600 000 Kč, které
strany předem pro svou plnou účast ve volbách skládají, na získání
nejméně pěti procent hlasů v celostátním měřítku.
K tomuto "apriornímu nástroji integrace" se v České republice
přímo řadí i omezení příspěvku na úhradu volebních nákladů, které
svou povahou omezuje malé politické strany rovněž dalším, a to
dodatečným finančním zvýhodněním ve srovnání se stranami
parlamentně zastoupenými. V České republice tak dochází k takové
kumulaci ekonomických překážek pro samotnou účast malých stran ve
volební soutěži, jež nemá obdoby v žádném ze států Evropské unie
s volebním systémem poměrného zastoupení. V těch totiž neexistují
ani v náznaku volební kauce. Přestože neexistují volební kauce, je
i sama hranice pro poskytnutí příspěvku na úhradu volebních
nákladů posuzována kriticky. Tak např. v Německu byla výše 2,5%
získaných hlasů shledána Spolkovým ústavním soudem protiústavní
a novou úpravou §18 zákona o politických stranách byla snížena na
0,5% pro spolkové a 1% hlasů pro zemské volby. Spolkový ústavní
soud ve svém rozhodnutí (Entscheidungen sv. 24, s. 300, 339 n.)
prohlásil, že zákonodárce sice smí výplatu volebního příspěvku
učinit odvislou od získání jistého minimálního počtu hlasů, avšak
hranici 2,5% označil za protiústavní, neboť je v rozporu
s principem rovných volebních šancí politických stran. Demokracie
je ve své podstatě zaměřena proti privilegiím, proto v roce 1975
v jiné souvislosti týž ústavní soud shledal, že "každý má
vykonávat svá státoobčanská práva co do formy a způsobu
s maximální mírou rovnosti" a že "každý musí mít bez ohledu na
sociální rozdíly, zvláště pak na svůj původ, svou národnost, své
vzdělání nebo svůj majetek, stejnou šanci stát se členem
parlamentu" (tamtéž, sv. 40, s. 317-318).
Princip volné soutěže politických stran zahrnuje pojmově
povinnost státu respektovat rovnost šancí těchto stran z hlediska
právní úpravy podmínek této soutěže a úpravy nároků pro její
účastníky, neboť jde v podstatě o aplikaci obecné zásady rovnosti,
garantované jak ústavními tak i mezinárodními akty. Jakýkoli zásah
zákonodárce do těchto podmínek je zásahem státu a měl by se řídit
obecným zájmem. Procentuální omezení pro výplatu příspěvku na
úhradu volebních nákladů politických stran nesmí být produktem
libovůle anebo vhodnosti posuzované pouze z hlediska zájmů
etablovaných stran.
I pro Českou republiku proto platí, že zákonodárce musí při
úpravách v oblasti tvorby politické vůle respektovat, že mu jsou
na tomto poli vytýčeny zvláště úzké meze a že je mu odepřeno každé
diferencované zacházení se stranami, jehož podkladem není důvod
mimořádné závažnosti. V této souvislosti lze poukázat na závěr
Spolkového ústavního soudu SRN, že: "při úhradě nákladů na volební
boj, při níž musí být zohledněny zásadně všechny strany, které se
účastnily volebního boje, nemůže být stanovení minimálního podílu
hlasů oprávněno poukazem na to, že volby mají vytvářet
funkceschopné parlamenty" (Entscheidungen, sv. 24, str. 341). Také
v České republice kritérium pro tuto úpravu musí být jiné. Nejde
o nástroj další integrace, ale prostě o zjišťování, zda návrhy
a programy předložené k volbě jsou vážně míněny, zda se orientují
výhradně na volební úspěch a nikoli na jiné cíle. Smyslem
volebního příspěvku nesmí být omezení volnosti volební soutěže,
ale zajištění její vážnosti. Spolkový ústavní soud SRN např.
výslovně zjistil, že podíl 0,5% hlasů jako důkaz vážnosti snah ve
volebním boji postačí a činí zbytečným ověřování podle jiných
kritérií. Čím nižší je práh volebního úspěchu, tím je
pravděpodobnější, že volební úspěch se kryje s politickým významem
strany.
Jestliže moderní reprezentativní demokracie bere zřetel na
funkčnost parlamentního systému a přijímá v omezené míře
integrační stimul do systému rozdělování mandátů, neznamená to, že
integrační hlediska smějí mít přednost před principem volné
a v zásadě neomezené volební soutěže volebních stran. Jejich volná
soutěž je přímým výrazem pluralistické povahy demokratické
společnosti a právě ochrana pluralismu v politickém životě má
primární význam pro samu existenci demokratické společnosti. Proto
je výrazně chráněna čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv
a svobod. Jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve
volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež
diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, potlačovat
apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži.
Kumulace finančních podpor pouze pro některé strany je ve svých
důsledcích současně kumulací faktických finančních sankcí pro
strany jiné. Proto je třeba pečlivě zvažovat, zda není překročen
účel takových opatření. Tímto účelem musí být pouze vážnost úsilí
soupeřících stran, jež není zaměřeno k jiným cílům než k účasti na
politické reprezentaci a prosazování vlastního programu v ní.
Integrační stimuly jsou v reprezentativní demokracii v omezené
míře přípustné až po ukončení procesu svobodné soutěže právně
rovných politických stran, tedy po sečtení hlasů pro strany, a to
určitou diferenciací při rozdělování mandátů, nikoli však apriorně
finanční stimulací některých a znevýhodněním jiných stran, neboť
tím by docházelo k modifikaci a stylizaci již i v počtu hlasů pro
politické strany odevzdaných.
Také francouzský Conseil Constitutionnel v roce 1990
(rozhodnutí č. 89-271 DC) vazbu volebního příspěvku na získání
více než pěti procent hlasů v jednotlivých obvodech prohlásil za
protiústavní a odporující principu rovnosti, takže v současné době
se sice polovina úhrnné sumy volebních příspěvků rozděluje
proporcionálně mezi strany podle počtu členů parlamentu, avšak
druhá polovina se rozděluje všem stranám, jež se účastnily voleb
proporcionálně podle počtu získaných hlasů, aniž by byla stanovena
procentuální hranice. V Dánsku stačí pro získání příspěvku 1 tisíc
odevzdaných hlasů při posledních parlamentních volbách.
Ústavní soud již ve svém nálezu o financování politických
stran (sp. zn. Pl. ÚS 26/94) uznal přípustnost státního finančního
příspěvku politickým stranám, a to vzhledem k jejich
nezastupitelným funkcím v ústavní formě vlády reprezentativní
demokracie. Ústava České republiky ve svém článku 5 vychází
z toho, že tvorba politické vůle a formace státní moci je
výsledkem volné soutěže politických stran v rámci demokratického
právního státu. Výsledkem této soutěže je určitý politický profil
volených orgánů státní moci. Proto zásahy státních orgánů zpět do
života politických stran jsou nežádoucí tam, kde by mohly volný
a svobodný průběh soutěže stran omezit. Rovněž článek 22 Listiny
základních práv a svobod stanoví, že zákonná úprava všech
politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat
a ochraňovat svobodnou soutěž politických stran v demokratické
společnosti.
V současné době existují pro volby Poslanecké sněmovny
Parlamentu ČR materiální stimuly podněcující volební abstenci
malých stran, jež musí cestou nevratných volebních kaucí státu
"zaplatit" za to, že nedosáhly hranice, stanovené na pět procent
odevzdaných platných hlasů a tím i uhradit jakousi "pokutu" ve
výši 1 600 000 Kč za svou prostou účast ve volební soutěži. Kromě
toho však existuje i řada omezení, jež finanční nároky v opačném
směru, totiž nároky politických stran vůči státu, v případě malých
stran zcela eliminují, a to přesto, že tyto strany uplatňují svou
roli ve volební soutěži v obecném zájmu stejně, jako strany
parlamentně etablované. Ty navíc kromě příspěvku na úhradu
volebních nákladů požívají řadu dalších materiálních výhod: mají
nárok na stálý příspěvek politické straně resp. hnutí, minimálně
ve výši tří milionů Kč každým rokem, jestliže získaly nejméně tři
procenta hlasů (§20 odst. 4 a odst. 6 zákona o sdružování
v politických stranách a hnutích). Tato částka se zvyšuje za
každou další i započatou desetinu procenta hlasů ročně o 100 000
Kč. Dále pak mají nárok na příspěvek na každý jednotlivý mandát
dle odst. 7 téhož ustanovení ve výši půl milionu Kč za mandát
a konečně pak dostávají finanční úhrady od státu v souvislosti
s výkonem parlamentních funkcí a činností parlamentního klubu.
V SRN např. naproti tomu existuje pouze a jedině volební příspěvek
vyplácený všem stranám, které získaly alespoň 0,5% hlasů.
Kumulace řady finančních postihů malých stran (a tím
finančních výhod pro větší strany) je v současné úpravě tak
rozsáhlá, že dochází apriorně k "dušení" těch malých stran, které
nemají dosti finančních prostředků pro vedení volební kampaně
a placení kaucí. U vědomí toho potenciální voliči takových stran
již při hlasování samém uhýbají svými hlasy jinam, jestliže
"jejich" strana nemá dost prostředků, aby se zviditelnila
v soutěži s ostatními. Čím vyšší je limit pro malé strany, tím
méně bude počet hlasů pro ně odevzdaných vyjadřovat jejich
skutečný význam a tím slabší bude také věrohodnost volebních
výsledků. Hlasování voličů má však být výrazem svobodného
rozhodnutí ve volné soutěži stran a integrační faktor má působit
až po ukončení svobodné volební soutěže.
Neúměrná kumulace materiálních sankcí je ve svých důsledcích
kontraproduktivní, neboť postihuje právě jen ty demokratické
politické strany, které nedisponují množstvím vydatných
sponzorských darů a jimž nahromadění finančních sankcí znemožňuje
vést přiměřenou volební kampaň, resp. vůbec vstoupit do volební
soutěže. Na druhé straně pak mohou jiné, rovněž malé, politické
strany, disponovat dostatkem finančních prostředků od vlivných
sponzorů, jež s nimi spojují politické prosazování vlastních
zájmů.
Vzhledem ke všem těmto okolnostem dospěl Ústavní soud
k závěru, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na
získání nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů ve
volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR svým rozsahem
a zejména také s přihlédnutím k dalším omezením, jimiž jsou
postihovány politické strany, které získaly méně než pět resp. tři
procenta hlasů, přesahuje nezbytnou míru potřebnou ke zjištění
vážnosti volebních úmyslů stran a zasahuje do rovnosti šancí
politických stran ve volební soutěži. V tomto souhrnu finančních
postihů se pro některé z nich stává účast ve volbách
nefinancovatelným luxusem.
Ústavní soud proto příslušné ustanovení volebního zákona
s účinností od vyhlášení nálezu zrušil, a to pro rozpor s čl. 5
Ústavy České republiky a s čl. 22 Listiny základních práv
a svobod. Je věcí úvahy Parlamentu České republiky, zda má být pro
volby Poslanecké sněmovny při existenci volebních kaucí ponechána
též i určitá hranice - řekněme kolem 1% - získaných hlasů jako
důkaz vážnosti volebních úmyslů stran a tím i podmínka pro výplatu
příspěvku na úhradu volebních nákladů.
O ústavní stížnosti samé, spočívající v požadavku
Demokratické unie na výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů
ve výši 7 778 790 Kč, vzneseném v souvislosti s minulými volbami
do Poslanecké sněmovny, jež se konaly v roce 1998, rozhodne I.
senát Ústavního soudu, jakmile tento nález pléna Ústavního soudu
bude vykonatelný.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně 13. října 1999