ECLI:CZ:US:2015:Pl.US.8.14.1
sp. zn. Pl. ÚS 8/14
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj), Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Okresního soudu v Kolíně, podaného podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky, na zrušení ustanovení §24c zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Senátu Parlamentu České republiky a Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, takto:
Řízení se zastavuje.
Odůvodnění:
I.
Předmět řízení
1. Návrhem podaným dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se Okresní soud v Kolíně (dále jen "navrhovatel") domáhal zrušení ustanovení §24c zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 168/1999 Sb."). Soud měl za to, že uvedené ustanovení není v souladu s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. K tomuto závěru dospěl navrhovatel v souvislosti s projednávanou věcí vedenou pod sp. zn. 9 C 97/2013, ve které se Česká kancelář pojistitelů domáhá proti žalovanému Petru Jarolímkovi zaplacení příspěvku podle §24c zákona č. 168/1999 Sb. v celkové výši Kč 14 920 s příslušenstvím (viz §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů).
II.
Rekapitulace návrhu
3. V odůvodnění návrhu uvedl JUDr. Arnošt Oliva, předseda senátu 9 C Okresního soudu v Kolíně, že původní zákon č. 168/1999 Sb. ustanovení §24c neobsahoval. Zákon poté prošel řadou novelizací.
4. Nový §24c byl do zákona č. 168/1999 Sb. vložen až zákonem č. 137/2008 Sb. ze dne 20. března 2008 s účinností od 1. ledna 2009. Předkladatelem návrhu zákona byla vláda zastoupená ministrem financí. Sněmovní tisk č. 250 obsahuje vládní návrh zákona a důvodovou zprávu k němu. Podle navrhovatele však ve vládním návrhu zákona není o příspěvku nepojištěných ani zmínka, vláda jej nenavrhla, logicky pak o něm nic není ani v důvodové zprávě.
5. Systém konstruovaný zákonem č. 168/1999 Sb. v předchozím znění byl vytvořen v ekonomickém zájmu poškozených, aby se jim dostalo rychlého a efektivního odškodnění za škodu způsobenou provozem vozidel. Za tímto účelem, v zájmu poškozených, byla vytvořena Česká kancelář pojistitelů (dále jen "ČKP"), která spravuje garanční fond, z něhož poskytuje poškozeným plnění. Prioritní byly a jsou ekonomické zájmy poškozených, nikoliv ČKP, pojistitelů, pojištěných či nepojištěných vlastníků vozidel. Vztahy těchto ostatních subjektů mezi sebou byly rovnovážné, soukromoprávní, jejich postavení rovné, ČKP neměla žádné vrchnostenské postavení. Zjistila-li ČKP provozované nepojištěné vozidlo, byla povinna oznámit to příslušným orgánům a následovala správním orgánem uložená sankce v podobě pokuty a zákazu činnosti řízení motorových vozidel, kromě toho i trvalé vyřazení z registru. To byla vůči nepojištěným vlastníkům provozujících vozidlo složka represe ze strany státu, trest (zjednodušeně) za nepojištění. ČKP měla podle §24 odst. 7 zákona právo na náhradu toho, co za takto nepojištěného plnila, to byla složka reparační (regresní). Co ČKP za nepojištěného vydala, to od něj dostala zpět.
6. Právní povaha příspěvku je podle názoru navrhovatele nejasná a už jen jeho název je matoucí. Nepojištění nejsou členové ČKP, tedy zájmového sdružení pojistitelů, a není proto nejmenší důvod, aby platili ČKP příspěvek. ČKP jej vykládá jako sankci, ale provozování nepojištěného vozidla vždy bylo a stále je ze strany státu sankcionováno dostatečně důrazně a tento výklad by znamenal jen další trest pro nepojištěného za jeden a tentýž skutek, a to trest majetkového charakteru a především zcela bezdůvodně ve prospěch ČKP, potažmo pojistitelů. Takový další bezdůvodný trest ve prospěch jedné ze dvou rovných stran navrhovatel považuje za protiústavní.
III.
Vyjádření účastníků řízení
7. Ústavní soud si podle ustanovení §69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), vyžádal vyjádření institucí a osob, jež jsou ex lege účastníky řízení (Poslanecká sněmovna a Senát Parlamentu České republiky), nebo jsou oprávněny být vedlejšími účastníky řízení (vláda, Veřejný ochránce práv).
8. Senát Parlamentu České republiky, jakož i Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svých vyjádřeních pouze popsaly průběh legislativního procesu.
9. Vláda České republiky i Veřejný ochránce práv svého práva stát se vedlejšími účastníky řízení výslovně nevyužili.
10. K obsahu návrhu si Ústavní soud v souladu s §48 odst. 1 a 2 a §49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyžádal rovněž vyjádření ČKP. K situaci v legislativním procesu ČKP zaujala názor, že znění ustanovení §24c zákona č. 168/1999 Sb. bylo oproti stavu, v jakém je soud aplikuje (přesněji řečeno by jej měl aplikovat) v probíhajícím sporu, změněno zákonem č. 239/2013 Sb., platným od 6. srpna 2013. Příslušná část druhá (body 26-32) sice nabývá účinnosti až 1. ledna 2015, ovšem to je pro řízení nepodstatné, neboť zákon o Ústavním soudu nespojuje posuzování ústavnosti s účinností právního předpisu, ale s jeho platností. Meritorní přezkum může Ústavní soud provést tehdy, dojde-li po porovnání předchozího znění ustanovení §24c zákona č. 168/1999 Sb. a jeho znění po změně provedené zákonem č. 239/2013 Sb. k závěru, že šlo jen o technickou (terminologickou) změnu bez dotčení podstaty právní úpravy. I pak měl okresní soud navrhovat vyslovení protiústavnosti a nikoliv žádat zrušení předmětného ustanovení.
11. V další části vyjádření pak ČKP nesouhlasí s argumentací navrhovatele o bezdůvodnosti podaného návrhu na doplnění §24c do předmětného zákona. ČKP rovněž popsala postup při vymáhání příspěvků dle §24c zákona č. 168/1999 Sb. a uvedla přehled základních ukazatelů vývoje garančního fondu v letech 2000 až 2013.
IV.
Napadené ustanovení zákona
12. Předmětné ustanovení §24c zákona č. 168/1999 Sb. zní:
(1) Je-li provozováno tuzemské vozidlo bez pojištění odpovědnosti v rozporu s tímto zákonem, je vlastník vozidla povinen uhradit Kanceláři příspěvek za dobu, po kterou bylo vozidlo provozováno v rozporu s tímto zákonem. Za úhradu příspěvku podle věty první odpovídá společně a nerozdílně s vlastníkem vozidla jeho provozovatel, není-li současně jeho vlastníkem. Povinnost podle věty první a druhé vzniká tomu vlastníkovi a provozovateli vozidla, který byl nebo měl být zapsán v registru silničních vozidel 27a) v době, kdy bylo vozidlo provozováno v rozporu s tímto zákonem. To neplatí v případě, kdy pojištění odpovědnosti zaniklo podle §12 odst. 1 písm. d).
(2) Výše příspěvku se určí součtem hodnoty vypočtené vynásobením výše příslušné denní sazby pro daný druh vozidla počtem dní, kdy bylo vozidlo provozováno v rozporu s tímto zákonem, a nákladů na jeho uplatnění, v případě jeho nezaplacení včetně nákladů na jeho vymáhání. Výše denních sazeb pro jednotlivé druhy vozidel stanoví příloha k tomuto zákonu.
(3) Při zjišťování údajů podle odstavců 1 a 2 vychází Kancelář z porovnání údajů podle §15 odst. 3.
(4) Příspěvek je splatný ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení písemné výzvy Kanceláře k jeho úhradě na adresu osoby podle odstavce 1. Účinky doručení má i nevyzvednutí písemné výzvy k úhradě příspěvku do 15 dnů ode dne jejího uložení v provozovně provozovatele poštovních služeb nebo odepření převzetí této výzvy, s výjimkou případu, kdy osoba podle odstavce 1, z důvodů nezávislých na její vůli, nemohla výzvu Kanceláře převzít. Povinnost uhradit příspěvek nevzniká, pokud je ve lhůtě podle věty první Kanceláři prokázáno, že vozidlo nebylo provozováno v rozporu s tímto zákonem.
(5) Úhradou příspěvku není dotčena povinnost podle §1 odst. 2, §3 odst. 2 a §15 odst. 5, ani právo Kanceláře podle §24 odst. 9.
(6) Adresu podle odstavce 4 sdělí Kanceláři na její žádost příslušný orgán evidence, a to i způsobem umožňujícím dálkový přístup.
V.
Legislativní stav věci
13. Při projednávání návrhu Ústavní soud konstatoval, že zákon č. 168/1999 Sb. byl ještě před podáním návrhu a poté v průběhu řízení před Ústavním soudem změněn. Poprvé se tak stalo zákonem ze dne 3. července 2013 č. 239/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Touto změnou bylo dotčeno rovněž ustanovení §24c zákona (viz čl. III body 26 až 32 cit. zákona), jež je předmětem ústavně právního přezkumu. Zákon nabyl platnosti dne 6. srpna 2013 (tj. před podáním návrhu), účinnosti pak ve vztahu k napadenému ustanovení §24c nabyl dne 1. ledna 2015 (tj. po podání návrhu a před rozhodnutím Ústavního soudu). Tento zákon však podstatu a smysl právní úpravy příspěvku za nepojištěná vozidla nezměnil.
14. Podruhé byl zákon č. 168/1999 Sb. změněn zákonem č. 354/2014 Sb. ze dne 18. prosince 2014, kterým se mění zákon č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 239/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Uvedený zákon nabyl platnosti dne 31. prosince 2014, účinnosti pak nabyl dnem 15. ledna 2015 a znamená podstatnou změnu zákona č. 169/1999 Sb. Ustanovení §24c, jež je navrhováno ke zrušení, bylo uvedeným zákonem zcela zrušeno (viz jeho čl. I bod 2).
15. Podle čl. II. - Přechodná ustanovení zákona č. 354/2014 Sb., pak platí, že:
1. Všechna soudní, vykonávací a podobná řízení ve věci příspěvku podle §24c zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla, ve znění pozdějších předpisů, zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle zákona č. 168/1999 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
2. Příspěvek podle bodu 1 je příjmem garančního fondu podle §24 odst. 1 zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla, ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
3. Vymáhání částky, na kterou vznikl pojistiteli nebo Kanceláři nárok podle zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla, ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, započaté do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se řídí dosavadní právní úpravou.
4. Právo na příspěvek včetně jeho příslušenství podle §24c zaniká, pokud do dne nabytí účinnosti tohoto zákona Kancelář neodešle výzvu k jeho zaplacení.
16. Podle čl. III zákona č. 354/2014 Sb. - Změna zákona č. 239/2013 Sb., pak platí, že:
V části druhé čl. III zákona č. 239/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se body 26 až 32 zrušují.
VI.
Předpoklady pro zastavení řízení
17. Podle ustanovení §67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví.
18. Ústavní soud se k otázce možnosti přezkumu právních předpisů, které pozbyly platnosti (§66 a §67 zákona o Ústavním soudu), ve své judikatuře opakovaně vyslovil. Obecně tuto možnost připustil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (N 5/21 SbNU 29; č. 78/2001 Sb.), kde konstatoval, že "Soudce obecného soudu je při rozhodování vázán zákonem a posuzuje soulad jiného právního předpisu se zákonem. Dojde-li však k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito (tedy nikoli pouze v té době platný, ale také v té době již neplatný, avšak ještě aplikovatelný zákon), je v rozporu s ústavním zákonem, je povinen předložit věc Ústavnímu soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Z tohoto ustanovení Ústavní soud dovodil svou povinnost o návrhu rozhodnout." Toto pravidlo později zpřesnila rozhodnutí vydaná pod sp. zn. Pl. ÚS 42/03 (N 72/40 SbNU 703; č. 280/2006 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (N 23/44 SbNU 279; č. 84/2007 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 14/09 (č. 22/2012 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 1/10 či sp. zn. Pl. ÚS 23/11 (č. 234/2012 Sb.).
19. K interpretaci uvedeného zákonného důvodu zastavení řízení se Ústavní soud podrobněji vyjádřil zejména v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 44, nález č. 23), ve kterém podrobně shrnul i veškerou svoji relevantní judikaturu, vztahující se k dané problematice. Na tento nález lze pro stručnost odkázat; Ústavní soud zde dospívá mj. k závěru, že v případě neexistence explicitních intertemporálních ustanovení, tj. za situace, kdy zákonodárce mlčí jak k otázce, zda je nárok podle předchozí úpravy zachován, tak k aplikovatelnosti nové úpravy, je dle Ústavního soudu třeba přijmout takový výklad, který šetří smysl a podstatu základních práv. Pokud má obecný soud, který se obrátil na Ústavní soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, v řízení aplikovat právní předpis ve znění před jeho změnou, připouští se možnost, aby Ústavní soud ve věci rozhodl deklaratorním výrokem, konstatujícím protiústavnost již zrušeného zákonného ustanovení.
20. Podle citovaného nálezu však uvedený postup dopadá na případy, ve kterých je adresátem (účastníkem vertikálního právního vztahu) veřejná moc. Pravá retroaktivita v případě vyslovení protiústavnosti již zrušeného zákona a posouzení předchozích skutkových jednání ústavně konformní právní úpravou s účinky ex tunc na straně veřejné moci nezakládá porušení principu ochrany důvěry občanů v právo, příp. zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv. Odlišná situace nastává v případech horizontálního působení základních práv a svobod. Na tyto případy je ve vztahu k třetím osobám nutno podle tohoto nálezu vztáhnout principy ochrany důvěry občanů v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv.
21. Ústavní soud konstatuje, že právní vztahy, jež jsou upraveny zákonem č. 168/1999 Sb., jsou vztahy občanskoprávními. Ustanovení §1 odst. 3 citovaného zákona přímo uvádí, že nestanoví-li tento zákon jinak, pojištění odpovědnosti se řídí občanským zákoníkem. Ač mohou být v právních vztazích mezi ČKP a pojišťovnami, resp. ČKP a jí spravovaným Garančním fondem nalezeny též veřejnoprávní prvky, plnění pojištěného, ale i nepojištěné osoby (srov. §6 odst. 1 zákona č. 168/1999 Sb.) je tomuto soukromoprávnímu předpisu podrobeno v celém rozsahu. Platilo to i pro příspěvek (ne)pojištěného vlastníka vozidla podle již zrušeného ustanovení §24c zákona č. 168/1999 Sb., byť se tento příspěvek, vymáhaný ČKP jako "druhá" sankce za nesplnění povinnosti platit pojistné, vymykal standardní zákonné konstrukci odpovědnostního pojištění. V tomto horizontálním právním vztahu mezi vlastníkem vozidla a ČKP neshledal v minulosti Ústavní soud takové disproporce, které by jej snad nyní měly vést k závěru o porušení základních práv v intenzitě znamenající zásah do materiálního jádra ústavy. Podrobil sice předmětnou právní úpravu kritice, ta jej však vedla jen k takové interpretační extenzi výkladu §24c zákona č. 168/1999 Sb., jež podstatnou měrou favorizovala postavení vlastníka vozidla z hlediska unesení důkazního břemene či důkazní nouze, v níž se podle předchozího judikatorního vnímání problematiky mohl ocitnout. Postačí zde zmínit nálezy sp. zn. IV. ÚS 2221/13 ze dne 31. března 2014, sp. zn. II. ÚS 1413/13 ze dne 7. května 2014, sp. zn. IV. ÚS 4002/13 ze dne 9. června 2014.
22. Ústavní soud vyzval navrhovatele, aby sdělil, zda na návrhu na derogaci §24c zákona č. 168/1999 Sb. i přes uvedenou procesní situaci, trvá. Navrhovatel v přípisu ze dne 6. února 2015 uvedl, že na věcném projednání návrhu netrvá a navrhuje zastavení řízení. Podle jeho sdělení bylo cílem a smyslem návrhu odstranit z právního řádu sporné ustanovení §24c zákona č. 168/1999 Sb., což se stalo.
23. Ústavní soud tedy přistoupil k aplikaci §67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a i s ohledem na přechodná ustanovení zákona č. 354/2014 Sb. (viz bod 15 a 16 tohoto usnesení), která dávají konkrétní odpověď na otázku týkající se jak zachování nároku dle předchozí právní úpravy, tak i na otázku aplikovatelnosti již zrušené normy, řízení o návrhu zastavil.
24. V dané situaci bude soudce Okresního soudu v Kolíně pokračovat v přerušeném řízení a bude aplikovat ustanovení §24c zákona č. 168/1999 Sb. v jeho znění před posledními shora uvedenými novelami. Při výkladu citovaného ustanovení provedeném tak, aby byla zachována veškerá práva povinné osoby, zejména co se týká dokazování o provozování či neprovozování předmětného vozidla, lze vycházet z již zmíněné a ustálené judikatury Ústavního soudu v obdobných věcech, v níž byla zejména v mezních situacích náležitě zohledněna pozice nepojištěných (žalovaných) osob za účelem ochrany ústavně garantovaných hodnot.
25. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud dospěl k závěru, že podmínky procesního postupu dle ustanovení §67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou v projednávaném případě splněny, řízení o návrhu na zrušení §24c zákona č. 168/1999 Sb. zastavil.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. března 2015
Pavel Rychetský, v. r.
předseda Ústavního soudu