ECLI:CZ:NS:2008:25.CDO.2101.2005.1
sp. zn. 25 Cdo 2101/2005
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobců 1) V. D., a 2) J. D., obou zastoupených advokátem, proti žalované České republice - Ministerstvu pro místní rozvoj, o 1.086.297,- Kč, vedené u Okresního soudu v Českých Budějovicích pod sp. zn. 22 C 89/99, o dovolání žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 26. května 2005, č. j. 8 Co 822/2005-448, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Žalobci se po změně žaloby domáhali zaplacení částky 1.086.297,- Kč s příslušenstvím z titulu odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem Stavebního úřadu v T. n. V., který o žádosti žalobců o stavební povolení k výstavbě obytného domu s provozovnou ze srpna 1992 rozhodl až dne 13. 8. 1993. Podle žaloby spočíval nesprávný postup v tom, že stavební úřad v rozporu se stavebním zákonem spojil řízení o vydání stavebního povolení s řízením o vydání územního rozhodnutí a teprve po zásahu Okresního úřadu v Č. B. provedl obě řízení odděleně, čímž došlo ke zpoždění, v jehož důsledku žalobcům vznikla škoda. Ta sestává z nákladů na přepracování projektové dokumentace (12.810,- Kč) a ušlého zisku z provozovny (83.333,- Kč), dále pak ze zvýšených cen stavebních prací a materiálů (604.149,- Kč) a nárůstu úroků z prostředků opatřených úvěrem pro zajištění stavby (386.005,- Kč), když žalobci měli sjednáno provedení stavby v cenách platných v roce 1992, pokud uzavřou smlouvu o dílo do 31. 3. 1993. Vinou průtahů ve stavebním řízení se tak nestalo a žalobci byli nuceni vynaložit na stavební práce vyšší částky a v souvislosti s tím i zvýšené náklady úvěru.
Okresní soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 31. 8. 1995, č. j. 7 C 192/94-28, žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení mezi účastníky. Vyšel ze zjištění, že žalobci dne 19. 10. 1992 podali žádost o stavební povolení u Stavebního úřadu v T. n. V., který vedl stavební řízení společně s územním řízením do okamžiku, kdy mu bylo Okresním úřadem v Č. B. sděleno, že řízení mají proběhnout samostatně. Poté, co bylo stavební řízení dvakrát přerušeno rozhodnutími ze dne 2. 11. 1992 a 22. 2. 1993 a co proběhlo i samostatné územní řízení, bylo stavební povolení vydáno dne 13. 8. 1993. Soud prvního stupně dovodil, že ustanovení §18 zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem (dále též jen „zákon“), uvažuje pouze o škodě, která nesouvisí s rozhodovací činností, avšak v daném případě celé řízení vyústilo ve vydání stavebního povolení, tedy jde o rozhodování orgánu státu, na které se vztahují ustanovení §1, §3 a §4 zákona. Podmínky pro uplatnění takového nároku nebyly splněny, neboť jednak nebylo příslušné napadené rozhodnutí podle zákona zrušeno, jednak navrhovatelé neprokázali příčinnou souvislost mezi postupem orgánů a vzniklou škodou.
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 26. 3. 1996, č. j. 6 Co 302/96-48, jímž byl rozsudek soudu prvního stupně potvrzen, byl k dovolání žalobců zrušen rozsudkem Nejvyššího soudu ČR ze dne 24. 6. 1999, č. j. 2 Cdon 804/96-62, a věc byla vrácena soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Dovolací soud vyložil, že za nesprávný úřední postup, vedoucí k odpovědnosti státu, je třeba považovat i nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení, to vše samozřejmě za předpokladu, že poškozenému vznikla škoda (majetková újma vyjádřitelná v penězích), která je v příčinné souvislosti s uvedeným postupem, tedy je-li nesprávný postup orgánu státu se vznikem škody ve vztahu příčiny a následku. Skutečnost, že řízení vedené orgánem státu při výkonu jeho pravomoci vyústilo v rozhodnutí, jehož se účastníci domáhali, přitom odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem sama o sobě nevylučuje.
Okresní soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 30. 4. 2002, č. j. 22 C 89/99-201, uložil žalované povinnost zaplatit žalobcům 756.965,50 Kč s příslušenstvím, ohledně částky 331.329,50 Kč s příslušenstvím a 16% úroku z prodlení z částky 756.962,50 Kč od 15. 7. 1994 do zaplacení žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení ve vztahu mezi účastníky a vůči státu. K odvolání žalované Krajský soud v Českých Budějovicích usnesením ze dne 10. 9. 2002, č. j. 19 Co 1890/2002-214, rozsudek soudu prvního stupně vyjma té části, kterou byla zamítnuta žaloba ohledně částky 331.329,50 Kč s příslušenstvím, zrušil a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu řízení. Okresní soud v Českých Budějovicích poté rozsudkem ze dne 30. 9. 2003, č. j. 22 C 89/99-283, uložil žalované povinnost zaplatit žalobcům 158.341,- Kč s příslušenstvím, ohledně částky 598.621,50 Kč s příslušenstvím žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení ve vztahu mezi účastníky a vůči státu. K odvolání všech účastníků Krajský soud v Českých Budějovicích usnesením ze dne 25. 2. 2004, č. j. 8 Co 2/2004-316, rozsudek soudu prvního stupně, pokud jím bylo rozhodnuto o platební povinnosti úroků z prodlení z částky 754.967,50 Kč ve výši 3% od 1. 6. 1993 do 14. 7. 1994 a ve výši 16% od 15. 7. 1994 do 11. 8. 1994, zrušil a řízení v této části zastavil, ve zbytku jej zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Okresní soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 31. 12. 2004, č. j. 22 C 89/99-418, uložil žalované povinnost zaplatit žalobcům částku 12.810,- Kč s příslušenstvím, ohledně částky 742.157,50 Kč s příslušenstvím žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení ve vztahu mezi účastníky a vůči státu. Vázán právním názorem dovolacího soudu, zabýval se zejména tím, zda při řádném průběhu řízení bez průtahů mohlo být stavební rozhodnutí pravomocně vydáno před 31. 3. 1993. Vyšel ze zjištění, že dne 19. 10. 1992 podal první žalobce žádost o vydání stavebního povolení, ovšem bez zákonných náležitostí, z toho důvodu Městský úřad - odbor výstavby v T. n. V. sloučené územní a stavební řízení dne 2. 11. 1992 přerušil a vyzval žalobce k odstranění nedostatků; od 2. 1. 1993 (po odstranění vad podání) běžela stavebnímu úřadu lhůta k vydání rozhodnutí podle §49 správního řádu, přičemž jak územní tak stavební řízení lze v tomto případě považovat za zvlášť složité, proto byla podle názoru soudu dána zákonná šedesátidenní lhůta pro vydání každého rozhodnutí. Pro doručení rozhodnutí do vlastních rukou uvažoval soud nejméně s pětidenní lhůtou, pro nabytí právní moci s patnáctidenní lhůtou, pro doručení odvolání s třídenní lhůtou, celkem tedy 83 dní, přičemž pro dvě řízení je to 166 dní prodloužených o 3 dny potřebné pro podání žádosti o vydání stavebního povolení po právní moci územního rozhodnutí. Od 169 dnů odečetl dobu přerušení řízení pro odstranění nedostatků žádosti o vydání stavebního povolení (13 dní); vychází tedy lhůta 156 dní počínaje 2. 1. 1993 pro vydání rozhodnutí ve stavebním řízení. Pokud by tedy stavební úřad postupoval v souladu se zákonem, předmětná řízení by musela skončit vyznačením právní moci rozhodnutí o vydání stavebního povolení nejpozději dnem 21. 5. 1993. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že mezi vznikem škody v podobě nárůstu cen stavebních prací a materiálu a úhrady úroků z úvěru, který za účelem pokrytí zvýšených nákladů museli žalobci čerpat, jejíž náhrady se žalobci domáhají, a jednáním stavebního úřadu neexistuje vztah příčinné souvislosti. Rovněž požadavek žalobců na náhradu ušlého zisku neshledal soud důvodným. Soud přiznal žalobcům náhradu nákladů vynaložených na přepracování projektové dokumentace, neboť je museli žalobci vynaložit v důsledku pochybení stavebního úřadu.
Rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 26. 3. 1996, č. j. 6 Co 302/96-448, byl k odvolání žalobců rozsudek soudu prvního stupně potvrzen a rozhodnuto o náhradě nákladů odvolacího řízení. Odvolací soud se ztotožnil se skutkovými zjištěními i právními závěry soudu prvního stupně o tom, že nebylo-li do 31. 3. 1993 (do kdy měli žalobci garantovánu cenu díla v cenové úrovni roku 1992) stavební povolení vydáno, resp. nenabylo právní moci, nestalo se tak nesprávným úředním postupem stavebního úřadu. Za zvlášť složité považuje odvolací soud řízení o vydání územního rozhodnutí, vyžadující řešení podmínek umístění stavby na pozemku, kde byla předtím povolena demolice objektu, v jejímž důsledku došlo k narušení sousedícího objektu, tedy musely být řešeny urbanistické a architektonické otázky včetně otázky sporné římsy atd. Zákonem předpokládanou lhůtu šedesáti dní pro vydání územního rozhodnutí považoval soud za nutné prodloužit o dobu potřebnou na doručení tohoto rozhodnutí a o odvolací lhůtu 15 dní; tuto přinejmenším osmdesátidenní lhůtu prodloužil o třicetidenní lhůtu pro vydání stavebního povolení, přičemž i zde bral v úvahu lhůtu pro doručení a pro podání odvolání; výsledkem je minimálně stotřicetidenní lhůta pro nabytí právní moci stavebního povolení, avšak uvedené lhůty jsou pouze pořádkovými. Proto by ani při respektování zákonných postupů nebylo reálné dosáhnout právní moci stavebního povolení do 31. 3. 1993.
Proti rozsudku odvolacího soudu podali žalobci dovolání, jehož přípustnost dovozují z §237 odst. 1 písm. b) o.s.ř. a rovněž z §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. a za otázku zásadního právního významu považují, „zda lze odpovědnost státu za prodlení s vydáním rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě vyloučit s odkazem na možné hypotetické prodlevy s doručováním rozhodnutí“, a dále otázku složitosti řízení ve smyslu §49 odst. 2 správního řádu, pokud jde o územní a stavební řízení, a zda lze ve vadném, tedy nezákonném řízení vydávat zákonná rozhodnutí a zda lze s nimi uvažovat při posuzování odpovědnosti státu za škodu vzniklou v důsledku průtahů v řízení. Žalobci považují závěr odvolacího soudu o pořádkové povaze lhůt ve správním řádu k vydání rozhodnutí za rozporný s judikaturou (2 Cdon 804/96) a mají za to, že délka průtahů v řízení je nerozhodná, pokud již i krátkodobé prodlení bylo příčinou vzniku škody. Odvolací soud neodůvodnil svůj závěr o zvláštní složitosti územního řízení, když nespecifikoval, jaké architektonické a urbanistické otázky nad rámec standardního územního řízení bylo nutné v daném případě řešit, takovou otázkou pak rozhodně nemohla být výše římsy ani narušení sousedního objektu demolicí; ani neozřejmil, proč klade počátek běhu stodenní lhůty do prvních měsíců roku 1993 s tvrzením, že i kdyby byla obě uvedená řízení jednoduchá, nebylo by reálné dosáhnout právní moci stavebního povolení do 31. 3. 1993, tedy do doby, kdy žalobci měli garantovánu cenu díla v cenové relaci roku 1992. Žalobci jsou dále přesvědčeni, že ve vadném řízení správní orgán nemůže nikdy vydat bezvadné rozhodnutí, proto rozhodnutí o přerušení řízení ze dne 2. 11. 1992 (pro odstranění vad návrhu na vydání stavebního povolení) a 22. 2. 1993 (z důvodu nevyřešeného problému s výškou římsy) jsou vadná, avšak i přesto je soudy obou stupňů braly v potaz při počítání lhůt. Stavební úřad tedy začal ve věci správně postupovat až 30. 4. 1993, kdy bylo zahájeno řádné územní řízení, a zavinil proto, že do 31. 3. 1993 nebylo vydáno pravomocné stavební povolení, čímž žalobcům vznikla škoda v podobě nákladů vynaložených za navýšené stavební práce, navýšení úvěru a ušlého zisku z nebytových prostor. I přes shora uvedené skutečnosti, které žalobci opakovaně v průběhu řízení tvrdili a dokazovali, vycházel odvolací soud z „představy jakéhosi nového imaginárního průběhu územního a stavebního řízení a stanovil jako ´optimální lhůty´ lhůty na úrovni lhůt maximálních a dovodil, že od 19. 10. 1992 do 31. 3. 1993 nebylo možné řízení řádně ukončit a vydat stavební povolení“. Žalobci proto navrhují, aby dovolací soud zrušil rozsudky soudů obou stupňů v částech, jimiž jim nebylo vyhověno, a věc vrátil v tomto rozsahu soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo oprávněnou osobou - účastníkem řízení - podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o.s.ř., přezkoumal rozsudek ve smyslu ustanovení §242 o.s.ř. a dospěl k závěru, že dovolání, které je přípustné podle §237 odst. 1 písm. b) o.s.ř., není důvodné.
Podle §18 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb., účinného v době, kdy žalobcům měla vzniknout tvrzená škoda, stát odpovídá za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v §1 odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní. Podle §18 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit.
Není pochyb o tom, že vydání správního rozhodnutí po uplynutí lhůt uvedených v §49 správního řádu je nesprávným úředním postupem (srov. předchozí zrušovací rozhodnutí dovolacího soudu či rozsudek NS ČR ze dne 27. 5. 1998, sp. zn. 2 Cdon 607/97, publikovaný v časopise Právní rozhledy 9/1998, str. 472). Stát odpovídá za škodu, která vznikla v příčinné souvislosti s průtahy v řízení, tedy v důsledku toho, že správní rozhodnutí nebylo vydáno v zákonných lhůtách. Vzhledem k tomu, že tvrzená majetková újma žalobcům měla vzniknout proto, že jim pravomocné stavební povolení nebylo vydáno do 31. 3. 1993, dokdy měli garantováno provedení stavebních prací za nižší cenu, zcela správně odvolací soud zkoumal, zda při průběhu řízení nezatíženém průtahy mohlo být očekávané rozhodnutí do tohoto data skutečně reálně vydáno. V této souvislosti nelze přisvědčit dovolatelům, že celé období do dubna 1993, kdy byla zjištěna nezákonnost spojení obou fází stavebního řízení, je nutno automaticky považovat za vadné řízení a že již pouze z toho je zřejmé, že rozhodnutí nebylo vydáno včas. Rozhodující je totiž, jaká byla reálná délka řízení, jestliže by k žádným vadám nedošlo.
Podle §18 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění účinném před novelou č. 29/2000 Sb., řízení se zahajuje na návrh účastníka řízení nebo z podnětu správního orgánu. Podle odst. 2 věty první tohoto ustanovení řízení je zahájeno dnem, kdy podání účastníka řízení došlo správnímu orgánu příslušnému ve věci rozhodnout.
Podle §19 odst. 1 věty první správního řádu podání lze učinit písemně nebo ústně do protokolu. Podle odstavce 2 podání se posuzuje podle jeho obsahu. Z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje. Zvláštní právní předpisy mohou stanovit jeho další náležitosti. Podle odstavce 3 pokud podání nemá předepsané náležitosti, pomůže správní orgán účastníku řízení nedostatky odstranit, popřípadě jej vyzve, aby je ve stanovené lhůtě odstranil; zároveň ho poučí, jaký význam může mít neodstranění nedostatků pro další průběh řízení.
Podle §29 odst. 1 správního řádu správní orgán přeruší řízení, jestliže bylo zahájeno řízení o předběžné otázce (§40) nebo jestliže byl účastník řízení vyzván, aby ve stanovené lhůtě odstranil nedostatky podání (§19 odst. 3). Podle odst. 2 tohoto ustanovení správní orgán může též přerušit řízení nejdéle na dobu 30 dnů, jestliže to z důležitých důvodů navrhnou shodně účastníci řízení. Podle odst. 3 tohoto ustanovení proti rozhodnutí o přerušení řízení se nelze odvolat. Podle odst. 4 správní orgán v řízení pokračuje z vlastního podnětu nebo z podnětu účastníka řízení, jakmile pominuly překážky, pro které bylo řízení přerušeno, popřípadě jakmile uplynula lhůta uvedená v odstavci 2. Podle odst. 5 tohoto ustanovení pokud je řízení přerušeno, lhůty podle tohoto zákona neběží.
Podle §49 odst. 1 správního řádu v jednoduchých věcech, zejména lze-li rozhodnout na podkladě dokladů předložených účastníkem řízení, rozhodne správní orgán bezodkladně. Podle odst. 2 tohoto ustanovení v ostatních případech, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, je správní orgán povinen rozhodnout ve věci do 30 dnů od zahájení řízení; ve zvlášť složitých případech rozhodne nejdéle do 60 dnů; nelze-li vzhledem k povaze věci rozhodnout ani v této lhůtě, může ji přiměřeně prodloužit odvolací orgán (orgán příslušný rozhodnout o rozkladu). Nemůže-li správní orgán rozhodnout do 30, popřípadě do 60 dnů, je povinen o tom účastníka řízení s uvedením důvodů uvědomit.
Z uvedené úpravy je zřejmé, že správní řád, účinný v době posuzovaného správního řízení, předepisoval pro rozhodování správních úřadů zákonné lhůty, které v zásadně běžných případech činily 30 dní a v případech zvlášť složitých 60 dní. Zákon kritéria pro rozlišení zvláštní složitosti nestanovil a šlo v každém konkrétním případě především o úvahu samotného správního orgánu, zda lze vzhledem k náročnosti případu dodržet třicetidenní lhůtu či nikoliv (srov. např. Správní řád. Komentář. JUDr. Matrasová, E., JUDr. Příhoda, P., JUDr. Šlauf, V., JUDr. Šmíd, L., Linde Praha, a. s., 1998, str. 82). Odvolací soud vyložil, v čem spatřoval konkrétní důvody pro uplatnění šedesátidenní lhůty, a ostatně samotný průběh stavebního řízení, které bez ohledu na zjištěnou procesní chybu probíhalo bez nějakých významnějších období nečinnosti stavebního úřadu, této úvaze odpovídá. Přisvědčit nelze dovolatelům, vytýkají-li naopak stavebnímu úřadu konkrétní úkony či kroky jako nadbytečné, které podle jejich názoru prodloužily řízení, neboť právě v posouzení, jaké podklady potřebuje shromáždit pro své rozhodnutí, je dána autonomie správního úřadu ve smyslu ustanovení §49 odst. 1 správního řádu; je-li totiž pro posouzení důvodnosti žalobci uplatněného nároku třeba stanovit hypotetickou délku řízení, kterou lze označit za odpovídající požadavku na přiměřenou dobu řízení, nelze v tomto specifickém případě zpochybňovat zákonem stanovenou maximální dobu řízení poukazem na konkrétní postup správního úřadu v řízení skutečně probíhajícím. S ohledem na konkrétní okolnosti věci je proto úvaha odvolacího soudu o přiměřené délce řízení bez průtahů reálná a opodstatněná.
Odvolací soud nepochybil ani tím, že do zákonem předepsané lhůty pro vydání rozhodnutí nepočítal dobu, po kterou bylo řízení přerušeno, tj. dobu od přerušení řízení do okamžiku uplynutí doby, na kterou bylo řízení přerušeno, případně do pominutí důvodu přerušení. Má-li být zjištěno, v jaké přiměřené lhůtě byl správní orgán povinen rozhodnutí vydat, resp. překročení jaké doby již lze považovat za průtah řízení (porušení §49 správního řádu), nelze dobu přerušení řízení opomenout (srov. 29 odst. 5 správního řádu). Z toho je zřejmé, že odvolací soud správně zvažoval dobu přerušení řízení v konkrétní věci od 2. 11. 1992 a i když ne zcela přesně vymezil, kdy překážka řízení pominula, nemění to nic na správnosti jeho výsledného závěru, neboť je třeba přihlédnout ještě i k přerušení řízení zhruba v délce jednoho měsíce od 22. 2. 1993, kdy šlo o řešení předběžné otázky. Jestliže tedy muselo být stavební řízení na dobu přibližně dvou měsíců přerušeno, nebylo reálné, aby stavební povolení nabylo právní moci do 31. 3. 1993, jestliže je zároveň třeba mít na zřeteli ještě dvojí patnáctidenní odvolací lhůtu. Nevydání rozhodnutí do uvedeného data proto nelze označit za porušení ustanovení §49 odst. 1 správního řádu, které by představovalo nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení §18 zákona č. 58/1968 Sb. a zakládalo odpovědnost státu za škodu, která měla žalobcům vzniknout nárůstem stavebních nákladů a s tím spojeného úvěrového zatížení.
Je proto zřejmé, že dovolání žalobců není z hlediska uplatněného dovolacího důvodu opodstatněné; Nejvyšší soud České republiky je proto zamítl (§243b odst. 2 část věty před středníkem o.s.ř.).
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5, věty první, §224 odst. 1 a §142 odst. 1, neboť žalobci nemají na náhradu nákladů dovolacího řízení právo a žalované v dovolacím řízení žádné náklady nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 25. března 2008
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu