ECLI:CZ:NS:2010:30.CDO.3875.2009.1
sp. zn. 30 Cdo 3875/2009
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Pavla Vrchy a JUDr. Pavla Simona, ve věci žalobce L. P. H. , proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra , se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 963/3, o 500.000,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 5 C 35/2008, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 11. 2008, č. j. 18 Co 426/2008 – 45, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 11. 2008, č. j. 18 Co 426/2008 – 45, se zrušuje a věc se vrací Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Odvolací soud v záhlaví identifikovaném rozsudku potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, jímž tento soud zamítl žalobu, prostřednictvím níž se žalobce domáhal, aby byla žalované uložena povinnost zaplatit mu 500.000,- Kč s příslušenstvím, a to jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným úředním postupem Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie, Oddělení cizinecké policie Frýdek-Místek.
Jmenovaný policejní orgán rozhodl dne 2. 3. 2004 o správním vyhoštění žalobce, avšak toto rozhodnutí doručil jiné fyzické osobě. První dvě strany rozhodnutí se týkaly žalobce a poslední strana se týkala této třetí osoby. Nápravu policejní orgán zjednal pouze tak, že nahradil třetí stranu rozhodnutí, aniž by vydal rozhodnutí nové a aniž by jej znovu doručil žalobci.
Soud prvního stupně žalobu zamítl s tím, že nárok, jehož se žalobce domáhá, je promlčený podle §32 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění zákona č. 160/2006 Sb. (dále též „OdpŠk“).
Odvolací soud doplnil dokazování rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 1. 10. 2008, č. j. 7 Ca 243/2006 – 56, v němž správní soud přezkoumal rozhodnutí Služby cizinecké policie Brno – venkov, jímž byla zamítnuta žádost žalobce o zvláštní pobytové povolení – povolení k trvalému pobytu, neboť je nežádoucí osobou dle zákona o pobytu cizinců. V rozhodnutí správního soudu bylo argumentováno tím, že výměna listů správního rozhodnutí je v rozporu se zásadou řádného řízení dle zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, a že nebylo pravomocně rozhodnuto o správním vyhoštění žalobce, neboť mu nebylo rozhodnutí o tom řádně doručeno.
Odvolací soud dospěl k závěru, že názor soudu prvního stupně o promlčení nároku nelze po doplnění dokazování již sdílet za situace, kdy výsledek správního řízení o vyhoštění žalobce je soudem nepřímo zpochybňován v rámci správního řízení, byť se týká jiné věci. Odvolací soud však považuje žalobu o náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. za předčasně podanou, neboť žalobcem je tvrzeno, že řízení o jeho správním vyhoštění nebylo doposud pravomocně skončeno. Jestliže takové rozhodnutí není v právní moci, „pro nesprávné rozhodnutí zde tak chybí příčinná souvislost mezi jednáním žalované a tvrzenou vzniklou újmou žalobce, když není ani zřejmé, zda konečné rozhodnutí vyzní ve prospěch žalobce, či nikoliv.“ Jestliže takové rozhodnutí je v právní moci, tak škoda či jiná újma žalobci vzniknout nemohla pro absenci příčinné souvislosti mezi tvrzeným protiprávním jednáním žalované a tvrzenou újmou žalobce. Jestliže navíc nebylo ve správním soudnictví zrušeno rozhodnutí o správním vyhoštění, tak není možno učinit závěr ani o tom, že na straně žalované došlo k nesprávnému úřednímu postupu při doručování rozhodnutí. Z rozhodnutí o vyhoštění totiž soud stále vychází.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce dovolání, jehož přípustnost dovozuje z §237 odst. 1 písm. a) a c) zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“) a jehož důvodnost opírá o §241a odst. 2 písm. a) a b) o. s. ř. Dovolatel poukazuje na to, že se domáhal poskytnutí zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, jež mu byla způsobena nesprávným úředním postupem policejního orgánu při doručování správního rozhodnutí o vyhoštění ve smyslu §13 OdpŠk. Ačkoliv toto rozhodnutí nebylo nikdy řádně vydáno a doručeno, bylo na něj nahlíženo jako na pravomocné rozhodnutí, což mělo za následek nezákonné zařazení žalobce do evidence nežádoucích osob podle §154 odst. 3 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb. Žalobci, přestože podal postupně pět žádostí o povolení k trvalému pobytu „za účelem sloučení se svoji manželkou – českou státní příslušnic“, bylo všech pět žádostí zamítnuto z důvodu jeho zařazení do evidence nežádoucích osob. Nesprávnost úředního postupu tedy spočívá v tom, že shora uvedený správní orgán nevydal a řádně nedoručil žalobci – jakožto účastníkovi správního řízení – rozhodnutí o správním vyhoštění, v důsledku čehož byl žalobce zařazen do evidence nežádoucích osob. „Pro samotný vznik odpovědnosti za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem není nutné, aby bylo rozhodnutí o správním vyhoštění pravomocné.“ Je pak nesprávné hodnotit žalobu jako předčasně podanou. „Vzhledem k tomu, že žalobci vznikla nemajetková újma nezákonným úředním postupem, je zcela nesprávný právní názor odvolacího soudu, že pro nesprávné rozhodnutí chybí příčinná souvislost mezi jednáním žalované a vzniklou újmou žalobce.“ Rozhodnutí o správním vyhoštění nemohlo být zrušeno, neboť žádné rozhodnutí o správním vyhoštění vydáno nebylo, tudíž nebylo ani doručeno. Dospěl-li by odvolací soud k závěru, že řízení o správním vyhoštění žalobce nebylo pravomocně skončeno, měl se zabývat otázkou, zda zařazení žalobce do evidence nežádoucích osob bylo v souladu se zákonem č. 326/1999 Sb. a zda je způsobilé přivodit žalobci nemajetkovou újmu a pokud ano, v jaké výši. Žalobce navrhl, aby Nejvyšší soud zrušil rozsudek odvolacího soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaná k dovolání uvedla, že jej považuje za nepřípustné, neboť má za to, že se v dané věci nejedná o rozhodnutí, které by mělo po právní stránce zásadní význam. Odvolací soud neposoudil okolnosti významné pro rozhodnutí rozdílně od soudu prvního stupně. Odlišné právní posouzení rozhodných skutečností ze strany odvolacího soudu nelze považovat za změnu rozsudku soudu prvního stupně. Žalovaná navrhla, aby Nejvyšší soud dovolání odmítl nebo zamítl.
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném do 30. 6. 2009 (viz čl. II., bod 12 zákona č. 7/2009 Sb.) – dále jen „o. s. ř.“
Dovolání bylo podáno řádně a včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §241a odst. 1 o. s. ř. Lze se proto zabývat jeho přípustností.
Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
Dovolání je přípustné podle §237 odst. 1 písm. a) o. s. ř., neboť odvolací soud vymezil obsah práv a povinností žalobce odlišně oproti rozsudku soudu prvního stupně (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 4. 1998, sp. zn. 2 Cdon 931/97, uveřejněné pod číslem 52/1999 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). V daném případě obsahová diformita vyplývá z toho, že soud prvního stupně žalobu zamítl z důvodu promlčení nároku žalobce, jehož přiznání se žalobce domáhal, přičemž odvolací soud naopak dospěl k závěru, že žaloba byla naopak podána předčasně.
Předně je třeba odvolacímu soudu vytknout, že se nezabýval tím, zda rozhodnutí o správním vyhoštění žalobce bylo skutečně doručeno, což je ale nezbytné pro zodpovězení otázky, zda je toto rozhodnutí pravomocné, a zda z něj může proto podle §135 odst. 2 věty druhé o. s. ř. soud vycházet. Soud sice není oprávněn zkoumat věcnou správnost správního aktu, vždy však zkoumá, zda jde o správní akt (zda nejde o paakt), zda je správní akt vydán v mezích pravomoci příslušného správního orgánu a zda je pravomocný nebo vykonatelný (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 12. 1998, sp. zn. 3 Cdon 1091/1996, uveřejněný pod č. 9/1999 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Odvolací měl tedy spíše vycházet z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 10. 2008, č. j. 7 Ca 243/2006 – 56, v němž vzal soud rozhodující ve správním soudnictví za prokázané, že žalobci nebylo doručeno rozhodnutí o jeho vyhoštění a že následné „překompletování“ rozhodnutí není způsobilé založit účinky řádného doručení. Toto rozhodnutí v podstatných pasážích ostatně odvolací soud citoval, avšak nepřihlédl k tomu, že na rozdíl od inkriminovaného rozhodnutí o správním vyhoštění byl tento rozsudek správního soudu ke dni rozhodování soudu odvolacího již v právní moci (rozsudek nabyl právní moc dne 23. 10. 2008) http://infosoud.justice.cz/InfoSoud/public/list.do?druhVec=CA&rocnik=2006&cisloSenatu=7&bcVec=243&kraj=MSPHAAB&org=MSPHAAB&poradiUdalosti=2&cisloSenatuNs=&typSoudu=os&agendaNc=CIVIL , a tedy že z něj odvolací soud vycházet měl.
Odvolací soud přitom z rozhodnutí o správním vyhoštění vyvozuje pro rozhodnutí ve věci samé zcela zásadní důsledky, totiž že žaloba je předčasně podána, a zároveň se – byť jaksi alternativně, ale přesto zjevně zásadně (viz hodnocení, že „z rozhodnutí o vyhoštění žalobce totiž soud stále vychází“) – staví na závěr, že namítané správní rozhodnutí o vyhoštění je stále v právní moci.
Jestliže soud vycházel z nepravomocného rozhodnutí o správním vyhoštění žalobce ve smyslu §135 odst. 2 věty druhé o. s. ř., a to ve zjevném rozporu s uváděným pravomocným rozhodnutím ve správním soudnictví, zatížil tím řízení vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci samé (§241a odst. 2 písm. a/ o. s. ř.). K této vadě přitom v případě přípustnosti dovolání přihlíží dovolací soud z úřední povinnosti (§242 odst. 3 věta druhá o. s. ř.). Již proto je dovolání žalobce důvodné a rozhodnutí odvolacího soudu nesprávné.
Jak v rozhodnutích soudů obou stupňů, tak i v podání žalobce jsou navíc směšovány instituty náhrady škody za nesprávný úřední postup ve smyslu §13 OdpŠk a náhrady nemajetkové újmy za nesprávný úřední postup ve smyslu §31a odst. 1 téhož zákona. Z odůvodnění rozsudku soudu prvního stupně a soudu odvolacího, jakož i z dovolání žalobce však nepochybně vyplývá, že žalobce se po žalované domáhá náhrady nemajetkové újmy, nikoliv náhrady škody. Oba soudy ostatně takto k nároku žalobce přistupovaly, neboť soud prvního stupně posuzoval promlčení nároku podle §32 odst. 3 OdpŠk a odvolací soud v převážné části odůvodnění napadeného rozsudku pojímá tvrzený nárok žalobce jako „újmu“, nikoliv jako škodu.
Odvolací soud mimo uvedeného pomýlení právních institutů náhrady škody a nemajetkové újmy, přehlédl, že žalobce se nedomáhá náhrady nemajetkové újmy způsobené nezákonným rozhodnutím ve smyslu §8 OdpŠk, ale náhrady nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem ve smyslu §13 OdpŠk. Jinými slovy žalobce nenamítá, že by rozhodnutí policejního orgánu o správním vyhoštění bylo nezákonné, ale že postup, který tento orgán zvolil v souvislosti s rozhodováním o jeho vyhoštění, byl nesprávný a způsobil mu újmu. Nesprávný úřední postup dle tvrzení žalobce spočívá v tom, že správní rozhodnutí o vyhoštění mu nebylo nikdy řádně doručeno, přesto však z něj příslušné státní orgány vycházely.
Nesprávný úřední postup přitom dle ustálené soudní praxe spočívá v jiné činnosti státních orgánů, než je činnost rozhodovací (srov. zprávu pléna NS ČSSR ze dne 30. 11. 1977, sp. zn. Plsf 3/77, R 35/1977). Nesprávným úředním postupem je porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí ( Vojtek, P ., Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2007, str. 92). Nesprávný úřední postup tedy může být založen typicky právě nedostatky při doručování úředního rozhodnutí.
I kdyby však žalobce hmotněprávně odůvodnil svůj tvrzený nárok nezákonným rozhodnutím, je jen na soudu, jak bude skutková tvrzení žalobce právně kvalifikovat, neboť platí obecná zásada, že soud zná právo a že tak žalobu může zamítnout až tehdy, jestliže lze vyloučit, že je uplatněný nárok svým skutkovým vymezením podřaditelný pod některou ze skutkových podstat – v daném případě – odpovědnostních institutů.
Jestliže odvolací soud dále argumentuje, že i kdyby rozhodnutí o správním vyhoštění nebylo v právní moci, chyběla by příčinná souvislost mezi jednáním žalované a tvrzenou újmou pro nesprávné rozhodnutí, přehlíží právě to, co je mu dovolatelem vytýkáno, tedy že nemajetková újma neměla vzniknout žalobci nezákonným rozhodnutím o správním vyhoštění, ale nesprávným postupem při jeho doručování, což mělo za následek další nesprávnosti ústící až v zařazení žalobce do evidence osob nežádoucích ve smyslu §154 odst. 3 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb. a několikeré nevyhovění jeho žádosti o udělení trvalého pobytu ze stran dalších správních orgánů. Úvahy odvolacího soudu o předčasnosti žaloby se tak míjejí se skutkovou konstrukcí nároku a jeho možného právního posouzení.
Odvolací soud jinými slovy právně kvalifikoval skutkové okolnosti případu jako možné nezákonné rozhodnutí (v případě rozhodnutí o správním vyhoštění), které ale nebylo prozatím nezákonným pravomocně shledáno. To je však nepřiléhavé posouzení ve vztahu k argumentům žalobce, jenž tvrdí, že správní orgány postupovaly nesprávně jednak tím, že mu rozhodnutí o správním vyhoštění nedoručily, a jednak tím, že z takového nepravomocného rozhodnutí vycházely při dalších úkonech, což pro něj mělo mít závažné důsledky.
V tomto případě nemůže být ani rozhodující, zda konečné rozhodnutí vyzní ve prospěch či v neprospěch žalobce, jak se domnívá odvolací soud, neboť žalobce nenamítá nesprávnost správního rozhodnutí o vyhoštění (což ani namítat nemůže, neboť mu takové rozhodnutí nebylo doručeno), ale nesprávnost další úředního postupu správních orgánů.
Jestliže odvolací soud posoudil žalobu jako předčasně podanou proto, že – byť předběžně – aplikoval v souzeném případě ustanovení o nezákonném rozhodnutí (§8 OdpŠk), a nikoliv o nesprávném úředním postupu (§13 OdpŠk), jedná se o rozhodnutí, které spočívá na nesprávném právním posouzení věci (§241a odst. 2 písm. b/ o. s. ř.).
Z těchto důvodů postupoval dovolací soud podle §243b odst. 2, části věty za středníkem a §243b odst. 3, věty první, o. s. ř., tedy rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. K řádnému projednání nároku je však nepřehlédnutelné, že žalobce je ve smyslu §101 odst. 1 písm. a) o.s.ř. povinen obsah skutečností, jež odůvodňují jeho zatímně obecné tvrzení o vzniklé újmě, vylíčit (vysvětlit).
Odvolací soud je vázán právními názory dovolacího soudu v tomto rozsudku vyslovenými (§243d odst. 1 věta první, část věta z středníkem a §226 odst. 1 o. s. ř.).
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§243d odst. 1 o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně 8. prosince 2010
JUDr. František I š t v á n e k , v. r.
předseda senátu