ECLI:CZ:NS:2011:28.CDO.3723.2008.1
sp. zn. 28 Cdo 3723/2008
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., a soudců Mgr. Petra Krause a JUDr. Josefa Rakovského v právní věci žalobců a) RNDr. D. M. , b) Ing. L. M. , c) A. R. a d) Ing. M. R. , všech zastoupených JUDr. Jaroslavem Brožem, advokátem se sídlem v Brně, Marie Steyskalové 62, proti žalované České republice – Ministerstvu financí se sídlem v Praze 1, Letenská 15, o náhradu škody ve výši 1.358.520,- Kč s příslušenstvím , vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 30 C 164/2004, o dovolání žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 1. 2008, č. j. 39 Co 350/2007-52, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 1. 2008, č. j. 39 Co 350/2007-52, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 6. 6. 2007, č. j. 30 C 164/2004-32, se zrušují a věc se vrací soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobci se jako spoluvlastníci nájemního domu v Brně, č. p. 310, k. ú. P., domáhali proti státu náhrady škody v celkové výši žalované částky – žalobci a) a b) částky 679.260,- Kč s přísl. a žalobci c) a d) pak stejné částky – způsobené v důsledku veřejnoprávní regulace nájemného v sedmi bytech nacházejících se v jejich domě za období od ledna 2002 do září 2004.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 6. 6. 2007, č. j. 30 C 164/2004-32, žalobu zamítl (výrok I.) a rozhodl o náhradě nákladů řízení mezi účastníky (výrok II.). Soud prvního stupně dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, neboť na uplatněný nárok nedopadá úprava obsažená v zákoně č. 82/1998 Sb. V příčinné souvislosti s tvrzenou škodou v době po 20. 3. 2003 by bylo jedině prokázané jednání státu, který by svou nečinností po zrušení protiústavních regulačních předpisů způsobil další trvání protiústavního stavu tím, že by nebyl přijat zákon o nájemném, předpokládaný v §696 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obč. zák.“). Tak tomu však nebylo, jelikož Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky byly projednávány návrhy takových zákonů, i když pak nebyly schváleny. Ze skutečnosti, že se po zrušení předpisů o regulaci nájemného nedařilo dosáhnout politické shody pro přijetí zákona o nájemném, nelze dovozovat ani nečinnost státu ve smyslu ust. §13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. Nepřijetí zákona Parlamentem České republiky není nesprávným úředním postupem. Podmínkou vzniku nároku pronajímatele na náhradu škody vůči státu ve smyslu přijatých nálezů Ústavního soudu je existence důvodného nároku vůči nájemci bytu na vyrovnání rozdílu mezi regulovaným a ekonomickým nájemným, který nebyl uspokojen. Nárok žalobců nelze posoudit ani podle §420 obč. zák., neboť vztah mezi občanem a státem ve státoprávní rovině není občanskoprávním vztahem podle §1 obč. zák.
K odvolání žalobců Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 16. 1. 2008, č. j. 39 Co 350/2007-52, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl též o náhradě nákladů odvolacího řízení mezi účastníky. Odvolací soud zrekapituloval legislativní vývoj problematiky regulovaného nájemného a uzavřel, že od 18. 12. 2002 do 31. 3. 2006 pro tuto oblast neexistovala žádná speciální úprava. Ústavní soud přitom konstatoval, že obecné soudy, i přes absenci právní úpravy předvídané §696 obč. zák., musí rozhodnout o výši nájemného tak, aby nedocházelo k diskriminaci. Vodítkem pro posouzení je plenární nález ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05, jímž byla založena odpovědnost státu za újmu vzniklou nepřijetím předvídané právní úpravy. Podle tohoto nálezu nemá nová regulace přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby tato, vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům, eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti. Obecné soudy tak měly rozhodovat o zvýšení nájemného v závislosti na místních podmínkách, ovšem vždy pouze pro futuro (pokud nebyl pronajímatelův nárok v plné míře uspokojen). Z uvedeného je zřejmé, že se může jednat pouze o období neexistence speciální úpravy regulace nájemného, tedy období od 18. 12. 2002 do 31. 3. 2006. Pokud se tak žalobci domáhali plnění představovaného ekonomickým nájemným za dobu od 1. 1. 2002 do 17. 12. 2002, je tento nárok nedůvodný. Odvolací soud tak dále posuzoval pouze požadavek žalobců, týkající se období od 18. 12. 2002 do 30. 9. 2004. Zde však konstatoval, že na danou situaci nelze aplikovat ust. §13 zákona č. 82/1998 Sb., neboť v případě legislativního procesu (moci zákonodárné) se nemůže jednat o nesprávný úřední postup. Ani z čl. 36 usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Listina“), nelze dovodit přímý nárok na náhradu škody, neboť nestanoví přímé hmotněprávní nároky poškozeného proti odpovědnému subjektu, ale odkazuje na úpravu zvláštního zákona, tj. zákona č. 82/1998 Sb. Odvolací soud pak shledal neopodstatněnou námitku žalobců, že věc by měla být předložena Evropskému soudnímu dvoru k řízení o předběžné otázce, a to s odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, a usnesení téhož soudu ze dne 22. 11. 2007, sp. zn. 25 Cdo 811/2006. Odvolací soud dále dospěl k závěru, že k tomu, aby mohli žalobci úspěšně uplatnit nárok na náhradu škody vzniklé nemožností jednostranného zvýšení nájemného za dobu neexistence zvláštního právního předpisu, by se museli nejdříve neúspěšně pokusit změnit výši nájemného dohodou, resp. soudní cestou.
Proti rozsudku odvolacího soudu podali žalobci dovolání, jehož přípustnost spatřují v zásadním právním významu napadeného rozhodnutí, důvodnost pak v nesprávném právním posouzení věci. Za zásadně právně významné pokládají otázky, zda nepřijetí zákona Parlamentem ČR dovolatelům zakládá soukromoprávní nárok dle zákona č. 82/1998 Sb., zda je nepřiznání nároku na náhradu škody porušením čl. 36 odst. 3 Listiny, zda lze při absenci zvláštního právního předpisu v rozhodném období žalobcům jako pronajímatelům přiznat nárok na jiné než regulované nájemné vůči nájemci a zda nevyhovění takto uplatněnému nároku ze strany soudu jako orgánu veřejné moci zakládá nárok na náhradu škody proti státu. Dovolatelé se domnívají, že napadené rozhodnutí je v rozporu s čl. 2 odst. 3, čl. 9 odst. 3 a čl. 89 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“), stejně jako nerespektuje závěry nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. ze dne 21. 6. 2000, „přehlížejíce expresivně vyjádřený důvod postupu podle §70 odst. 1 zákona č. 182/93 Sb.“ Jsou přesvědčeni, že na danou situaci dopadají ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. a soudy obou stupňů rozhodly nesprávně, pokud jej odmítly aplikovat, přičemž se současně dopustily porušení komunitárního práva. Žalobci též odkázali na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Hutten-Czapska v. Polsko a zdůraznili svůj nesouhlas s názorem odvolacího soudu, že nejdříve se mají s požadavkem na uspokojení svého nároku obrátit na nájemníky předmětného domu. Dovolatelé konečně navrhli, aby Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
V řízení o dovolání bylo postupováno podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“), ve znění účinném přede dnem, kdy nabyl účinnosti zákon č. 7/2009 Sb., kterým byla provedena novela tohoto předpisu (viz článek II bod 12 přechodných ustanovení zákona č. 7/2009 Sb.).
Nejvyšší soud jakožto soud dovolací (§10a o. s. ř.) zjistil, že dovolání bylo podáno řádně a včas (§240 odst. 1 o. s. ř.) osobami k tomu oprávněnými a zastoupenými advokátem (§241 odst. 1 o. s. ř.). Přípustnost dovolání je tvrzena podle ust. §237 odst. 1 písm. c), důvodnost je pak dovozována z ust. §241a odst. 2 písm. b) o. s. ř.
Přípustnost dovolání podle ust. §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je dána, jestliže nemůže nastoupit přípustnost podle ust. §237 odst. 1 písm. a) nebo b) o. s. ř. (změna rozhodnutí soudu prvního stupně odvolacím soudem, vázanost soudu prvního stupně předchozím odlišným právním názorem odvolacího soudu) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam.
Dle ust. §237 odst. 3 o. s. ř. má rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem.
Vzhledem k současné judikatuře Ústavního soudu, který se otázkou regulace nájemného opakovaně zabýval, zejména ve stanovisku pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st 27/09, publikovaném pod č. 136/2009 Sb., dospěl Nejvyšší soud k závěru, že dovolání proti rozsudku odvolacího soudu je přípustné pro otázku právního posouzení uplatněného nároku pronajímatele na peněžité plnění proti státu.
Je-li dovolání shledáno přípustným, zabývá se Nejvyšší soud z úřední povinnosti nejprve tím, zda řízení není postiženo vadami uvedenými v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i jinými vadami řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§242 odst. 3 o. s. ř.). Ze spisu se však žádné zmatečnostní či jiné závažné procesní vady potencionálně ovlivňující výsledek sporu nepodávají a dovolatelé je ani netvrdí.
Rozhodnutí odvolacího soudu je založeno na závěru, že namítaná nečinnost zákonodárného orgánu nemůže být považována za nesprávný úřední postup podle §13 zákona č. 82/1998 Sb. Otázka, zda nepřijetí zákona Parlamentem ČR nezakládá nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., byla již dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě vyřešena s poukazem na čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky. Byl vysloven závěr, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně PČR či v Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 7. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3305/2007, rozsudky téhož soudu ze dne 27. 1. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3792/2009, či ze dne 22. 12. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2660/2009).
Na tomto nic nemění ani nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb., v jehož odůvodnění se in fine uvádí, že „Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy, a proto ji podle §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince 2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“ (obdobně v nálezech č. 528/2002 Sb. a č. 84/2003 Sb.). Nelze totiž dovozovat, že by tímto Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového právního předpisu, a to už z toho důvodu, že takovou pravomocí Ústavní soud nedisponuje; podle Ústavy ani podle jiného zákona touto pravomocí není nadán (podle čl. 87 odst. 1 písm. a/ a b/ Ústavy rozhoduje Ústavní soud o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem). Jelikož nepřijetí zákona Parlamentem České republiky není nesprávným úředním postupem, nelze uvažovat ani o případném narušení dělby moci vydáním soudního rozhodnutí, které by toto jednání za nesprávný úřední postup označilo.
Právní názor odvolacího soudu, podle nějž nebyl pro vznik odpovědnosti státu za škodu splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci, je správný a ostatně vyplývá i z následně vydaného stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09. V tomto stanovisku Ústavní soud vyslovil, že žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu (opírající se o zákon č. 82/1998 Sb.), jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu ČR spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo.
V dané věci byl žalobou, odevzdanou k poštovní přepravě dne 16. 9. 2004, uplatněn nárok pronajímatelů proti státu na náhradu ušlého zisku za dobu od 1. 1. 2002 do 30. 9. 2004 a dle shora uvedeného stanoviska Ústavního soudu lze nárok proti státu za dobu před podáním žaloby uplatnit přímo a je třeba jej posoudit z hlediska náhrady za nucené omezení vlastnického práva, přičemž oběma stranám sporu je třeba umožnit řádné vyjádření ke změně právního posouzení včetně případných důkazních návrhů. Ve světle těchto závěrů tak nelze považovat za přiléhavé ani rozdělení posuzovaného období způsobem, který zvolil odvolací soud (viz výše), jenž rozlišení jednotlivých časových úseků upínal k (ne)existenci nesprávného úředního postupu, a tedy ke splnění předpokladů zakotvených v ustanovení §13 zákona č. 82/1998 Sb. (obdobně viz též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 2. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2953/2008). Za dobu po podání žaloby pak má tento nárok pouze subsidiární charakter (viz výše). Čl. 11 Listiny zakotvuje právo každého vlastnit majetek a v odst. 4 stanoví, že vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.
Z důvodů shora uvedených dovolací soud shledal dovolání nejen přípustným, ale i důvodným, rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§243b odst. 2, část věty za středníkem, odst. 3, věta první, o. s. ř.). Protože však důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí i na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud i toto rozhodnutí a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243b odst. 3, věta druhá, o. s. ř.).
V dalším řízení bude soud postupovat ve smyslu právních závěrů vyslovených v citovaném stanovisku a zabývat se otázkou, zda žalobcům náleží náhrada za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, a pokud ano, za jaké období a v jaké výši, přičemž nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva spočívá na odlišném skutkovém podkladě, než je nárok na náhradu ušlého zisku, takže jeho výše nemusí být totožná s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 3241/07).
Odvolací soud i soud prvního stupně jsou pak ve smyslu §243d odst. 1, části první věty za středníkem, o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právním názorem dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vysloveným.
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§243d odst. 1, věta druhá, o. s. ř.).
Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 3. března 2011
JUDr. Jan E l i á š, Ph.D.
předseda senátu