infNsTyp, errNsTakto, errNsVec, infNsOduvodneni, infNSVyrokGroup, errNsPouceni, infNsDne,
ECLI:CZ:NS:2013:CPJN.203.2012.1
Cpjn 203/2012
Stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu České republiky ze dne 9. 10. 2013 k otázce místní příslušnosti soudů v řízení o náhradu škody či nemajetkové újmy, vzniklé tvrzeným pochybením České správy sociálního zabezpečení při provádění srážek z důchodu v rámci soudního výkonu rozhodnutí nebo exekuce.
Nejvyšší soud, který je povolán sledovat a vyhodnocovat pravomocná rozhodnutí soudů (§14 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů /zákon o soudech a soudcích/, ve znění pozdějších předpisů), zjistil, že soudy nepostupují jednotně při posuzování své místní příslušnosti ve sporech o náhradu škody a nemajetkové újmy, která měla vzniknout povinnému, z jehož důchodu jsou v rámci soudního výkonu rozhodnutí nebo exekuce prováděny srážky, nesprávným postupem České správy sociálního zabezpečení při jejich provádění. Po vyhodnocení předložených pravomocných rozhodnutí a na jejich základě zaujalo občanskoprávní a obchodní kolegium Nejvyššího soudu na návrh předsedy občanskoprávního a obchodního kolegia v zájmu zajištění jednotného rozhodování soudů v těchto věcech následující stanovisko:
V řízení o náhradu škody či nemajetkové újmy vzniklé tvrzeným pochybením České správy sociálního zabezpečení při provádění srážek z důchodu v rámci soudního výkonu rozhodnutí nebo exekuce je obecným soudem žalované České republiky soud, v jehož obvodu má sídlo Česká správa sociálního zabezpečení.
Soudní praxe není jednotná v otázce, která organizační složka státu má za stát jednat ve sporech o náhradu škody a nemajetkové újmy, jež měla podle žalobních tvrzení vzniknout povinnému, z jehož důchodu jsou v rámci soudního výkonu rozhodnutí nebo exekuce prováděny srážky, nesprávným postupem České správy sociálního zabezpečení (dále též „ČSSZ“) při jejich provádění, a v návaznosti na tom, který soud je k řízení v uvedených věcech místně příslušný podle §85 odst. 5 o. s. ř.
Místní příslušnost Obvodního soudu pro Prahu 2 dovodil Městský soud v Praze v usnesení ze dne 16. 9. 2011, č. j. 1 Nc 2247/2011 – 38, ve vztahu k žalobě na náhradu škody a nemajetkové újmy způsobené žalobkyni tím, že ČSSZ prováděla srážky z jejího důchodu poté, co byl na majetek žalobkyně prohlášen konkurz a takto sražené prostředky žalobkyni po skončení konkurzu nevrátila. Vyšel z toho, že žalobkyně v dané věci odvíjela svůj nárok od nesprávného úředního postupu ČSSZ ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále též jen „zákon č. 82/1998 Sb.“).
Oproti tomu místní příslušnost Obvodního soudu pro Prahu 5 dovodil Městský soud v Praze v usnesení ze dne 7. 6. 2012, č. j. 36 Co 48/2012 – 41 (škoda a nemajetková újma měly být způsobeny tím, že ČSSZ sice prováděla srážky z důchodu žalobkyně, ale sražené peněžní prostředky nezasílala exekutorovi, který o provedení exekuce srážkami z důchodu žalobkyně rozhodl, čímž došlo k nárůstu vymáhaného dluhu), usnesení ze dne 2. 10. 2012, č. j. 30 Co 366/2012 – 55 (nemajetková újma měla být způsobena tím, že ČSSZ pokračovala v provádění srážek z důchodu žalobce i poté, co byla soudním exekutorem vyrozuměna o zániku vymáhaného dluhu jeho zaplacením) a v usnesení ze dne 23. 7. 2012, č. j. 1 Nc 2099/2012 – 27 (škoda měla být způsobena tím, že ČSSZ pokračovala v provádění srážek z důchodu žalobce i poté, co došlo k úhradě vymáhané pohledávky). V těchto věcech Městský soud v Praze žalované nároky režimu zákona č. 82/1998 Sb. nepodřadil.
Podle §21 obč. zák. pokud je účastníkem občanskoprávních vztahů stát, je právnickou osobou.
Podle §21a odst. 1 o. s. ř. za stát před soudem vystupuje a) Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových v případech stanovených podle zvláštního právního předpisu, b) organizační složka státu příslušná podle zvláštního právního předpisu v ostatních případech.
Podle §85 odst. 5 o. s. ř. obecným soudem státu je okresní soud, v jehož obvodu má sídlo organizační složka státu příslušná podle zvláštního právního předpisu, a nelze-li takto místně příslušný soud určit, soud, v jehož obvodu nastala skutečnost, která zakládá uplatněné právo.
Není pochyb o tom, že pasivně věcně legitimovaným subjektem v těchto sporech je stát, který je v soukromoprávních vztazích (tedy i v odpovědnostních vztazích) právnickou osobou. Stát svá procesní práva vykonává a procesní povinnosti plní v občanském soudním řízení prostřednictvím organizační složky, která je k tomu podle zákona příslušná, což je povinen soud zjistit a jednat s ní bez ohledu na to, jakou organizační složku označil žalobce v žalobě. Jako zvláštní právní předpis zmíněný v §21a odst. 1 písm. b) o. s. ř. definuje a určuje organizační složku zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, pokud není založena příslušnost Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových podle zákona č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Vedle toho je zvláštním právním předpisem i ustanovení §6 zákona č. 82/1998 Sb. vymezující, který státní orgán je příslušný vystupovat za stát ve speciálním okruhu sporů o náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci (nezákonným rozhodnutím či nesprávným úřadním postupem) státními orgány, úředními osobami či územními celky v přenesené působnosti. V tomto zvláštním případě jde o ministerstva a jiné ústřední správní úřady shrnuté pod legislativní zkratku „úřad“. Určený úřad je jednak orgánem, u nějž je třeba uplatnit nárok na náhradu škody (§14 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.), jednak se toto zákonné oprávnění jednat jménem státu promítá jako zvláštní úprava i do procesní úpravy občanského soudního řízení; tento orgán je totiž oprávněn za stát vystupovat před soudem v řízení o náhradu škody ve smyslu ustanovení §21a odst. 1 písm. b) o. s. ř.
Z uvedeného je zřejmé, že zakládá-li se místní příslušnost soudu ve sporech vedených proti žalovanému státu podle sídla jeho organizační složky, je správné a včasné určení příslušné organizační složky rozhodující i pro posouzení místní příslušnosti, a to podle zásady perpetuatio fori již k samotnému okamžiku zahájení řízení, tedy ke dni podání žaloby (§11 odst. 1 o. s. ř.). Již ke dni podání žaloby proto musí soud ve sporu o náhradu škody proti státu posoudit, která organizační složka má za stát jednat; aniž by v této fázi činil předběžný závěr o opodstatněnosti uplatněného nároku a jeho právní kvalifikaci, musí soud vyjasnit podmínky pro určení příslušné organizační složky státu. Má k tomu k dispozici žalobu obsahující základní skutkové vymezení uplatněného nároku, a protože soud není vázán právní kvalifikací nároku, je-li obsažena v žalobě, vychází pouze z toho, jak je vylíčen uplatněný nárok a zejména v čem žalobce spatřuje příčinu vzniklé škody či nemajetkové újmy. Jde o klíčové rozlišení, neboť ve sporech o náhradu škody způsobené tvrzeným nesprávným postupem ČSSZ může jít buď o jednání naplňující znaky výkonu veřejné moci s důsledkem aplikace zákona č. 82/1998 Sb., anebo o ostatní činnosti státu, z nichž plyne obecná odpovědnost za škodu.
Výkonem veřejné moci se podle ustálené judikatury (např. usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93, publikované pod č. 3/1993 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu) i právnické literatury tradičně míní působení, při němž se přímo či zprostředkovaně rozhoduje autoritativně o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s orgánem veřejné moci a na jejichž vůli obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí. Tím se výkon veřejné moci liší od občanskoprávních či obchodněprávních vztahů, které se vyznačují rovným postavením účastníků (§2 odst. 2 obč. zák.) spočívajícím v tom, že ve vzájemném právním vztahu žádný z nich nemá nadřazené postavení a není oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech druhého účastníka ani plnění povinností autoritativně vynucovat. Subjekty občanskoprávních vztahů se o vzniku či založení vzájemných subjektivních práv a povinností musí zásadně dohodnout, pokud tyto právní povinnosti nevznikají přímo ze zákona (např. povinnost nahradit škodu, vydat bezdůvodné obohacení apod.); ve všech případech neshody o vzájemných právech a povinnostech je účastník oprávněn domáhat se autoritativního vynucení svých práv prostřednictvím oprávněného orgánu státu a není nadán oprávněním mocensky (autoritativně) tato práva vynucovat sám. Oproti tomu vztahy souhrnně označované za veřejnoprávní, jsou charakteristické vztahem nadřízenosti a podřízenosti v různých formách a intenzitě a je v nich založena způsobilost autoritativně rozhodovat jednou stranou právního vztahu o právech a povinnostech strany druhé; základní metodou právní regulace je zde rozhodnutí orgánu veřejné moci. Pro rozlišení soukromoprávních (občanskoprávních) vztahů od veřejnoprávních vztahů je rozhodující především posouzení vzájemného postavení jejich subjektů, jak vyplývá z příslušných ustanovení právní normy, která na tyto vztahy dopadá (srov. usnesení NS ČR ze dne 24. 4. 2002, sp. zn. 25 Cdo 1211/2001, publikované pod č. 20/2003 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
V oblasti důchodového pojištění se uplatní obě roviny působení státu. V první řadě o přiznání dávky důchodového pojištění rozhodují orgány státu v řízení vedeném podle části šesté hlavy druhé zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, které jsou oprávněny posuzovat uplatněné nároky a vydávat o nich autoritativní rozhodnutí postupem podle správního řádu (§108 citovaného zákona). Účastník takového řízení a orgán státu, který o jeho nárocích rozhoduje, nejsou ve vzájemně rovnoprávném postavení, které by mohlo zakládat občanskoprávní charakter nároku na důchod. Za škodu či nemajetkovou újmu vzniklou nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem (zejména nepřiměřenou délkou řízení o důchodovém nároku) při rozhodování o přiznání dávek důchodového pojištění odpovídá stát podle zákona č. 82/1998 Sb., neboť jde o výkon veřejné moci (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2005, sp. zn. 25 Cdo 1269/2004, publikovaný pod č. 82/2006 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
Stát ovšem kromě toho působí též v roli subjektu, který přiznané dávky ze státních prostředků vyplácí (poskytuje). V této oblasti již jde jen o doručování finančních prostředků oprávněným subjektům, takže ze strany orgánů státu nejde o vrchnostenské působení vůči subjektům, jimž dávky vyplácí. Nevystupuje z pozice autoritativně nadřazeného subjektu, který by rozhodoval o právech či povinnostech adresátů dávek. V popsaných případech sporné místní příslušnosti pak navíc nešlo o nesprávný postup při samotné výplatě důchodů, nýbrž o tvrzená pochybení při provádění srážek z důchodu v rámci soudní exekuce srážkami ze mzdy a jiných příjmů (§60 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti /exekuční řád/) podle ustanovení o výkonu rozhodnutí srážkami ze mzdy (§276 – 302 o. s. ř.). Ani tady nevystupuje orgán státu v pozici nadřazeného subjektu, naopak je vázán exekučním rozhodnutím a je povinen postupovat podle něj, aniž by uplatňoval vrchnostenský vliv na adresáta důchodových dávek. Má tedy postavení plátce mzdy (§299 a §301 o. s. ř.), jehož činnost je při výkonu rozhodnutí regulována procesním předpisem a řídí se rozhodnutími soudu či jeho pokyny bez možnosti samostatně do vztahu oprávněného a povinného jakkoliv ingerovat. Podle §292 o. s. ř. je pak dokonce jako každý plátce mzdy sankcionován, neprovede-li ze mzdy povinného srážky řádně a včas, provede-li je v menším než stanoveném rozsahu nebo nevyplatí-li srážky oprávněnému bez odkladu po tom, kdy mu bylo doručeno vyrozumění, že nařízení výkonu rozhodnutí nabylo právní moci nebo kdy dospěly další měsíční částky mzdy; tehdy může oprávněný uplatnit proti plátci mzdy u soudu právo na vyplacení částek, které měly být ze mzdy povinného sraženy. Tento speciální nárok, který má oporu v procesním předpise, nikoliv v zákoně č. 82/1998 Sb., má oprávněný i vůči státu, je-li plátcem mzdy nebo jiného příjmu. Rovněž povinnému může nesprávný postup plátce mzdy založit různé nároky, neboť nejsou-li srážky prováděny v odpovídajícím rozsahu, může to mít dopad na právní vztahy mezi povinným a oprávněným či dalšími osobami, jak tomu bylo zřejmě i v uvedených sporech, v nichž byla řešena otázka místní příslušnosti soudu. Nevyplatí-li Česká správa sociálního zabezpečení dávku přiznaného důchodu v plné výši (například proto, že pokračuje v provádění srážek ze mzdy, ačkoliv již byla pohledávka splněna), může se důchodce především domáhat nápravy nařízením výkonu rozhodnutí (exekuce) pro vymožení dlužných dávek přiznaného důchodu. Jestliže pak v důsledku nesprávně provedených srážek, resp. jejich blokace či nesprávných odvodů vznikne důchodci (povinnému) škoda, může nárok na její náhradu uplatnit vůči plátci mzdy, tedy i vůči státu.
Ze všech těchto charakteristik vztahů při provádění srážek z důchodu je zřejmé, že orgán státu, který plní úkoly plátce mzdy, nevykonává při této činnosti veřejnou moc, jejíž nesprávná realizace by měla důsledky upravené zákonem č. 82/1998 Sb.; z toho vyplývá i vymezení organizační složky povolané vystupovat před soudem. Stát vykonávající úkony plátce mzdy či jiného příjmu při výkonu rozhodnutí je subjektem vstupujícím do občanskoprávních vztahů v rovné pozici s ostatními účastníky a jeho případná pochybení zakládají vůči všem poškozeným občanskoprávní odpovědnost podle hmotného či procesního práva. Pak tedy se neuplatní ani zvláštní úprava obsažená v §6 zákona č. 82/1998 Sb., za stát v těchto sporech nevystupuje Ministerstvo práce a sociálních věcí, a není tak založena místní příslušnost soudu určená podle sídla tohoto ministerstva. V e sporech o náhradu škody či nemajetkové újmy, kde žalobce podle skutkového vylíčení v žalobě opírá svůj nárok o tvrzené pochybení ČSSZ při provádění srážek z důchodu v rámci soudního výkonu rozhodnutí nebo exekuce, vystupuje z a stát právě sama ČSSZ, proto je místně příslušný soud, v jehož obvodu má tento orgán státu sídlo (Obvodní soud pro Prahu 5 či Městský soud v Praze).