ECLI:CZ:NS:2016:8.TDO.523.2016.1
sp. zn. 8 Tdo 523/2016-47
USNESENÍ
Nejvyšší soud rozhodl v neveřejném zasedání konaném dne 27. 9. 2016 o dovolání obviněné JUDr. I. S. , roz. B., proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 10. 12. 2015, sp. zn. 3 To 236/2015, který rozhodl jako soud odvolací v trestní věci vedené u Okresního soudu v Karviné pod sp. zn. 1 T 83/2014, takto:
Podle §265i odst. 1 písm. e) tr. ř. se dovolání obviněné JUDr. I. S. odmítá .
Odůvodnění:
1. Obviněná JUDr. I. S. (dále jen „obviněná“, příp. „dovolatelka“) byla rozsudkem Okresního soudu v Karviné ze dne 14. 4. 2015, sp. zn. 1 T 83/2014, uznána vinnou, že
v době od 9. 1. 2008 do 2. 12. 2013 v Č. T., okr. K., jako oprávněná úřední osoba k provedení všech úkonů Městského úřadu Č. T. jakožto správního orgánu ve správním (přestupkovém) řízení dle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v úmyslu usnadnit si práci a neoprávněně zvýhodnit pachatele přestupků postupovala v rozporu s §67 odst. 1 a §67 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a v rozporu s §3, §6 odst. 1 a §50 odst. 3 správního řádu, když s vědomím, že může způsobit beztrestnost přestupce, úmyslně nezahájila v celkem 82 spisech přestupková řízení, ač věděla, že oznámení doručená Policií České republiky, příp. Městskou policií Č. T., jsou způsobilá k zahájení řízení, na základě čehož došlo u podezřelých ze spáchání přestupků k zániku odpovědnosti za přestupek podle ustanovení §20 zákona o přestupcích, o čemž rozhodla podle §66 odst. 3 písm. e) zákona o přestupcích, a takto postupovala ve spisech sp. zn.:
SPIS/360/2008/Po/Mich - podezřelý K. P. K.,
SPIS/1091/2008/Po/Mich - podezřelý ml. „X. Y.“ *),
SPIS/1755/2008/Po/Mich - podezřelý P. K.,
SPIS/2483/2008/Po/Mich - podezřelá B. M. M.,
SPIS/3196/2008/Po/Mich - podezřelý J. W. B.,
SPIS/3934/2008/Po/Mich - podezřelá L. E. B.,
SPIS/3923/2008/Po/Cech - podezřelý J. A. N.,
SPIS/4004/2008/Po/Mich - podezřelý K. S.,
SPIS/4681/2008/Po/Cech - podezřelá D. J.,
SPIS/5427/2008/Po/Mich - podezřelý P. T.,
SPIS/6015/2008/Po/Mich - podezřelý J. G.,
SPIS/6564/2008/Po/Mich - podezřelý P. Z. S.,
SPIS/6577/2008/Po/Mich - podezřelý G. K.,
SPIS/6891/2008/Po/Mich - podezřelý A. Z.,
SPIS/6996/2008/Po/Mich - podezřelý K. S.,
SPIS/6952/2008/Po/Mich - podezřelý A. T.,
SPIS/7008/2008/Po/Mich - podezřelá N. C.,
SPIS/7744/2008/Po/Mich - podezřelý K. S. W.,
SPIS/7745/2008/Po/Mich - podezřelý R. H.,
SPIS/7749/2008/Po/Mich - podezřelý M. J. B.,
SPIS/7750/2008/Po/Mich - podezřelý A. J. B.,
SPIS/7748/2008/Po/Mich K. S. W.,
SPIS/3798/2009/Po/Gaj - podezřelý Š. Ch.,
SPIS/4316/2009/Po/Cech - podezřelý B. G.,
SPIS/4318/2009/Po/Cech - podezřelý L. R.,
SPIS/4319/2009/Po/Cech - podezřelý M. K.,
SPIS/4320/2009/Po/Cech - podezřelý E. Ž.,
SPIS/4339/2009/Po/Cech - podezřelý M. Z.,
SPIS/4340/2009/Po/Cech - podezřelý M. Z.,
SPIS/4341/2009/Po/Cech - podezřelý D. P.,
SPIS/4343/2009/Po/Cech - podezřelý A. W. S.,
SPIS/4346/2009/Po/Cech - podezřelý P. K.,
SPIS/4347/2009/Po/Cech - podezřelý P. K.,
SPIS/4930/2009/Po/Cech - podezřelý ml. „X. A.“ *)
SPIS/7427/2009/Po/Cech - podezřelý ml. „X. B.“ *),
SPIS/7428/2009/Po/Cech - podezřelý ml. „X. C.“ *),
SPIS/7429/2009/Po/Cech - podezřelý ml.“X. D.“ *),
SPIS/7422/2009/Po/Cech - podezřelý J. K.,
SPIS/4704/2010/Po/Fra - podezřelý K. B. N.,
SPIS/4715/2010/Po/Fra - podezřelý M. Ł. Ź.,
SPIS/4709/2010/Po/Fra - podezřelý M. I. B.,
SPIS/2831/2010/Po/Gaj - podezřelý P. K.,
SPIS/2822/2010/Po/Gaj - podezřelý J. B. B.,
SPIS/2823/2010/Po/Gaj - podezřelý H. M. S.,
SPIS/2828/2010/Po/Gaj - podezřelá ml. „X. E.“ *),
SPIS/2829/2010/Po/Gaj - podezřelý Z. R. K.,
SPIS/3260/2010/Po/Fra - podezřelý ml. „X. F.“ *),
SPIS/3295/2010/Po/Fra - podezřelý R. K.,
SPIS/3767/2010/Po/Fra - podezřelá ml. „X. G.“ *),
SPIS/3762/2010/Po/Fra - podezřelý W. Ś.,
SPIS/4710/2010/Po/Fra - podezřelý R. M.,
SPIS/4699/2010/Po/Fra - podezřelý P. S.,
SPIS/5520/2010/Po/Fra - podezřelý P. M.,
SPIS/5525/2010/Po/Fra - podezřelý A. W.,
SPIS/206/2011/Po/Fra - podezřelý R. M. P.,
SPIS/924/2011/Po/Fra - podezřelý D. M. K.,
SPIS/196/2011/Po/Fra - podezřelý W. M. J.,
SPIS/1516/2011/Po/Fra - podezřelý P. A. K.
SPIS/2560/2011/Po/Fra- podezřelý L. M.,
SPIS/3997/2011/Po/Fra - podezřelý A. P.,
SPIS/3998/2011/Po/Fra - podezřelý ml. „X. H.“ *),
SPIS/3999/2011/Po/Fra - podezřelý ml. „X. CH.“ *),
SPIS/4000/2011/Fra - podezřelý J. K. G.,
SPIS/5915/2011/Po/Fra - podezřelý M. J. K.,
SPIS/7093/2011/Po/Fra - podezřelý P. K. Ch.,
SPIS/7094/2011/Po/Fra - podezřelá G. Z. C.,
SPIS/1050/2012/Po/Fra - podezřelý J. Z.,
SPIS/1055/2012/Po/Fra - podezřelý K. J.,
SPIS/3067/2012/Po/Fra - podezřelý R. K. M.,
SPIS/3994/2012/Po/Fra - podezřelý R. P. W.,
SPIS/4418/2012/Po/Fra - podezřelý D. C. H.,
SPIS/5257/2012/Po/Fra - podezřelý L. M.,
SPIS/6023/2012/Po/Fra - podezřelý S. M.,
SPIS/6031/2012/Po/Fra - podezřelý W. A. M.
SPIS/6040/2012/Po/Fra - podezřelý Ł. M. K.,
SPIS/7923/2012/Po/Fra - podezřelý J. T. K.,
SPIS/7924/2012/Po/Fra - podezřelá N. W. C.,
SPIS/7092/2012/Po/Fra - podezřelý A. A. K.,
SPIS/6642/2012/Po/Fra - podezřelý S. M.,
SPIS/7098/2012/Po/Fra - podezřelý A. A. K.,
SPIS/7087/2012/Po/Fra - podezřelý S. M. ,
SPIS/7917/2012/Po/Fra - podezřelý R. M.
2. Takto popsané jednání obviněné soud právně kvalifikoval jako přečin zneužití pravomoci úřední osoby podle §329 odst. 1 písm. a) tr. zákoníku a uložil jí podle §329 odst. 1 tr. zákoníku za použití §67 odst. 2 písm. b) tr. zákoníku peněžitý trest, jehož výměru stanovil podle §68 odst. 1, 3, 5 tr. zákoníku v počtu 30 denních sazeb ve výši 500 Kč, tedy celkem 15 000 Kč (patnáct tisíc korun českých), přičemž pro případ, že peněžitý trest nebude ve stanovené lhůtě vykonán, stanovil podle §69 odst. 1 tr. zákoníku náhradní trest odnětí svobody na třicet dnů. Podle §73 odst. 1, 3 tr. zákoníku dále uložil obviněné trest zákazu činnosti spočívající v zákazu výkonu funkce spojené s rozhodovací činností ve veřejné správě na jeden rok.
3. Citovaným rozsudkem jmenovaný soud současně obviněnou zprostil obžaloby podle §226 písm. b) tr. ř. pro skutky, jichž se měla dopustit tím, že
v době od 9. 1. 2008 do 2. 12. 2013 v Č. T., okr. K., jako vedoucí právního odboru Městského úřadu Č. T., ode dne, kdy byla v přestupkovém spise ve smyslu ust. §15 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, určena jakožto oprávněná osoba k provedení všech úkonů Městského úřadu Č. T. jako správního orgánu ve správním (přestupkovém) řízení podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, při rozhodování o právech a povinnostech osob podezřelých ze spáchání přestupků a navrhovatelů, záměrně bezdůvodně, usnadňujíc si práci postupovala v rozporu jednak s ust. §§59, 67 odst. 1, 87 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a jednak s ust. §§2 odst. 1, 3, 4 odst. 2, 15 odst. 1, 32 odst. odst. 2 písm. d), 37 odst. 3, 47 odst. 1, 50 odst. 3, odst. 4 a 52 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, kdy
(1.)
jednak s vědomím, že může vzhledem k ust. §20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, způsobit beztrestnost přestupce, tak záměrně nezahájila přestupkové řízení, ač věděla, že oznámení doručené Policií České republiky, příp. Městskou policií Č. T., je způsobilé ve smyslu ust. §58 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, k zahájení řízení o přestupku, na základě čehož došlo u podezřelého ze spáchání přestupku k zániku odpovědnosti za přestupek podle ustanovení §20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, o čemž rozhodla podle §66 odst. 3 písm. e) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, dne 18. 2. 2009 pod sp. zn. SPIS/2482/2008/Po/Mich ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §50 odst. 1 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý J. E. T.,
(2.)
jednak s vědomím, že může vzhledem k ust. §20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, způsobit beztrestnost přestupce, tak záměrně předčasně postupovala podle §66 odst. 3 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, kdy rozhodla o odložení věci, ač věděla, že oznámení doručená Policií ČR, příp. Městskou policií Č. T. jsou ve smyslu ustanovení §58 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích způsobilá k projednání podezření ze spáchání příslušného přestupku, kdy takto rozhodla:
- dne 23. 1. 2008 pod sp. zn. SPIS/1017/08/Po/Mich ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §47 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý M. S.,
- dne 31. 3. 2008 pod sp. zn. SPIS/2703/08/Po/Mich ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §47 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý R. M.,
- dne 8. 6. 2010 pod sp. zn. SPIS/3287/2010/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §50 odst. 1 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý M. P.,
- dne 8. 6. 2010 pod sp. zn. SPIS/3307/2010/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §49 odst. 1 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb. ze kterého byl podezřelý C. K.,
- dne 9. 7. 2010 pod sp. zn. SPIS/3844/2010/Po/Sab ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §49 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý S. J. M.,
- dne 8. 11. 2010 pod sp. zn. SPIS/671/2010/Po/Cech ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §49 odst. 1 písm. a), písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý R. K.,
- dne 7. 12. 2010 pod sp. zn. SPIS/6523/2010/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §46 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý R. G.,
- dne 7. 1. 2011 pod sp. zn. SPIS/203/2011/Po/Fra věci podezření ze spáchání přestupku dle §47 odst. 1 písm. a), písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý B. W.,
- dne 7. 1. 2011 pod sp. zn. SPIS/204/2011/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §47 odst. 1 písm. a), písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý R. K.,
- dne 8. 3. 2011 pod sp. zn. SPIS/1515/2011/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §47 odst. 1 písm. a), písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý P. P. J.,
- dne 6. 8. 2011 pod sp. zn. SPIS/5031/2011/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §47 odst. 1 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý P. Ch.,
- dne 14. 3. 2012 pod sp. zn. SPIS/1782/2012/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §47 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý S. K. B.,
- dne 23. 4. 2012 pod sp. zn. SPIS/1051/2012/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupků dle §§47 odst. 1 písm. a), 49 odst. 1 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterých byl podezřelý K. J.,
- dne 9. 8. 2012 pod sp. zn. SPIS/5241/2012/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §47 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý J. L. K.,
- dne 9. 8. 2012 pod sp. zn. SPIS/5250/2012/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §47 odst. 1 písm. d) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý D. P.,
- dne 10. 9. 2012 pod sp. zn. SPIS/6024/2012/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §50 odst. 1 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý W. S.,
- dne 8. 10. 2012 pod sp. zn. SPIS/6649/2012/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §49 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý D. P. P.,
- dne 1. 2. 2013 pod sp. zn. SPIS/868/2013/Po/Sab ve věci podezření ze spáchání podezření ze spáchání přestupku dle §47 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý L. M.,
- dne 4. 3. 2013 pod sp. zn. SPIS/7918/2012/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupků dle §§47 odst. 1 písm. a), 49 odst. 1 písm. a), písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterých byl podezřelý A. L.,
(3.)
jednak s vědomím, že může vzhledem k ust. §§20 a 68 zákona č. 200/1990 Sb. o přestupcích způsobit beztrestnost přestupce, tak záměrně ihned po doručení oznámení o podezření ze spáchání přestupku nepoučila poškozené osoby (navrhovatele) o jejich právech, že k zahájení řízení je nutno podat návrh v zákonné tříměsíční lhůtě ve smyslu ust. §68 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, v důsledku čehož nebylo možno po uplynutí této lhůty přestupky projednat, o čemž rozhodla podle §66 odst. 3 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a to:
- dne 5. 9. 2011 pod sp. zn. SPIS/3237/2011/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §49 odst. 1 písm. a), písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý M. J.,
- dne 9. 5. 2012 pod sp. zn. SPIS/1053/2012/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §49 odst. 1 písm. a), písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý K. J.,
- dne 9. 7. 2013 pod sp. zn. SPIS/3101/2013/Po/Fra ve věci podezření ze spáchání přestupku dle §49 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., ze kterého byl podezřelý M. J.,
(4.)
jednak s vědomím, že může vzhledem k ust. §20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, způsobit beztrestnost přestupce, tak záměrně předčasně postupovala podle §66 odst. 3 písm. g) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, kdy rozhodla o odložení věci, ač věděla, že oznámení doručené Městskou policií Č. T. je ve smyslu ustanovení §58 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, způsobilé k projednání podezření ze spáchání přestupků, příp. kdy takto rozhodla:
- dne 15. 8. 2013 pod sp. zn. SPIS/4372/2013/Po/Sab věci podezření ze spáchání přestupku dle §47 odst. 1 písm. c), písm. d) zákona č. 200/1990 Sb. o přestupcích, ze kterého byl podezřelý R. M.,
čímž měla spáchat dílčí útoky pokračujícího přečinu zneužití pravomoci úřední osoby podle §329 odst. 1 písm. a) tr. zákoníku,
neboť soud dospěl k závěru, že tyto žalované skutky nejsou trestným činem.
4. Proti citovanému rozsudku podali obviněná a státní zástupce Okresního státního zastupitelství v Karviné (ten tak učinil v neprospěch obviněné) odvolání, o nichž rozhodl Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 10. 12. 2015, sp. zn. 3 To 236/2015, tak, že jednak podle §258 odst. 1 písm. e), odst. 2 tr. ř. z podnětu odvolání státního zástupce Okresního státního zastupitelství v Karviné v napadeném rozsudku zrušil výrok o trestu, a za podmínek §259 odst. 3 tr. ř. nově rozhodl tak, že podle §329 odst. 1 tr. zákoníku za použití §67 odst. 2 písm. b) tr. zákoníku uložil obviněné peněžitý trest, přičemž podle §68 odst. 1, 3, 5 tr. zákoníku stanovil jeho výměru v počtu 30 denních sazeb ve výši 800 Kč, celkem 24 000 Kč (dvacet čtyři tisíc korun českých), přičemž pro případ, že peněžitý trest nebude ve stanovené lhůtě vykonán, stanovil podle §69 odst. 1 tr. zákoníku náhradní trest odnětí svobody na třicet pět dnů. Podle §73 odst. 1, 3 tr. zákoníku dále uložil obviněné trest zákazu činnosti spočívající v zákazu výkonu funkce spojené s rozhodovací činností ve veřejné správě na jeden rok (bod I. rozsudku). Dále odvolací soud podle §258 odst. 1 písm. b) tr. ř. z podnětu odvolání státního zástupce Okresního státního zastupitelství v Karviné napadený rozsudek zrušil ve zprošťujícím výroku a za podmínek §259 odst. 1 tr. ř. věc vrátil soudu prvního stupně, aby ve věci učinil rozhodnutí nové (bod II. rozsudku). Konečně soud druhého stupně podle §256 tr. ř. odvolání obviněné zamítl (bod III. rozsudku).
5. Obviněná se s rozhodnutím odvolacího soudu neztotožnila a prostřednictvím obhájce JUDr. Radka Ondruše podala proti němu, a to do jeho výroku III. o vině a výroku I. o trestu, dovolání z důvodu uvedeného v §265b odst. 1 písm. g) tr. ř. s tím, že „rozhodnutí spočívá na extrémně excesním nesprávném právním posouzení skutku a jiném rovněž výrazně excesním nesprávném hmotně právním posouzení“.
6. Dovolatelka především uvedla, že od zahájení trestního stíhání nepopírala, že k zastavení či odložení věci v jednotlivých případech přestupkových řízení skutečně došlo, avšak skutek popsaný ve výroku o vině rozsudku soudu prvního stupně není pro nenaplnění znaků jeho skutkové podstaty trestným činem, jímž byla uznána vinnou, a je namístě uplatnit zásadu subsidiarity trestní represe a princip ultima ratio. S poukazem na výpověď svědka Mgr. R. P. rozvedla, že v případech řízení o přestupcích cizinců neexistuje žádná reálná možnost, jak přinutit tyto přestupce, aby se dostavili k ústnímu jednání, a v jejich rámci vydaná rozhodnutí pro ně nemají žádné skutečné negativní následky a jsou fakticky nevykonatelná (zejména v případě polských občanů s ohledem na zásadní odlišnost právních řádů). V daných řízeních by proto správní úřad měl ustanovit opatrovníka, který by hájil zájmy přestupce. V této souvislosti zdůraznila, že tímto nemůže být obec, před jejímž úřadem se správní řízení vede, ani její zaměstnanec (tento ve smyslu správního řádu není osobou vhodnou), stejně tak ani právnická osoba pomáhající bezdomovcům či sociálně slabším (nedisponuje totiž potřebnými právními znalostmi), a tudíž jedinou osobou přicházející v úvahu je advokát, avšak pokud by ustanovila opatrovníka z řad advokátů, činily by jen náklady na právní pomoc za sledované období značnou sumu. Z tohoto pohledu proto preferovala funkci minimalizace nákladů státu a ochranu rozpočtových prostředků obce před přepjatě formalistickým přístupem k výkonu správního trestání tam, kde by průběh řízení nevedl k postihu pachatele a šance na vymožení sankce byla prakticky nulová; připustila však přitom svou povědomost o tom, že se dopustila formálního pochybení.
7. V této souvislosti obviněná vyjádřila přesvědčení, že napadeným rozsudkem kriminalizujícím takové jednání přesto, že soud věděl, že požadované úkony by nevedly k žádnému výsledku a byly by spojené s nemalými náklady, a z tohoto důvodu postaveným na nesprávném právním hodnocení věci, vzniká precedens, který umožňuje trestněprávní postih ve všech případech, kdy správní orgán zjistí skutečnosti odůvodňující zahájení řízení o správním deliktu, a toto řízení nezahájí, popř. zjištěné skutečnosti bez zbytečného odkladu nepostoupí příslušnému správnímu úřadu k zahájení takového řízení, a uvedla k tomu několik příkladů s tím, že pokud příslušné orgány při preferenci principu výběrové spravedlnosti za současného potlačení zásady oficiality odhalují, prověřují a následně projednávají jen malou výseč správních deliktů, nepostupují tak s úmyslem jiného protiprávně zvýhodnit, ale chránit příslušné správní úřady před přehlcením, případně neúčelně vynaloženými náklady, což je nutno mít na zřeteli při posuzování společenské škodlivosti posuzovaného jednání. Rozhodnutí o dovolání tedy bude mít zcela zásadní význam pro další fungování státní správy, protože všem úředním osobám bude jasně řečeno, že jsou povinny pod hrozbou trestní sankce provádět zcela zbytečné a nákladné úkony. K uvedenému ještě poukázala na to, že orgány činné v trestním řízení kriminalizují v jedné lokalitě vybrané jednání, které je jejich jinými složkami ve zbytku republiky tolerováno, a soudům v tomto směru vytkla, že se nezabývaly posouzením jejího jednání v kontextu existující celorepublikové praxe, zejména že si nevyžádaly srovnání v rámci jednotlivých okresů Moravskoslezského kraje, popřípadě jednotlivých krajů v rámci České republiky, přičemž odvolací soud se spokojil pouze s konstatováním, že nebyla vypracována žádná statistika vztahující se k úspěšnosti vyřízených věcí, kdy pachatelem přestupku byl cizinec (k tomu odkázala na problematiku tzv. opomenutých důkazů), a konstatovala, že napadené rozhodnutí je proto zatížené vadou, která způsobuje jeho nezákonnost, když navíc je nedostatečně odůvodněné a nepřezkoumatelné.
8. Obviněná následně navázala na uvedenou argumentaci námitkou, že v posuzovaném případě, kdy byla potrestána za to, že se snažila ušetřit náklady státu a neprováděla řízení, o kterých věděla, stejně jako nadřízený orgán, že nemají prakticky žádnou šanci na úspěch, je zcela namístě uplatnění zásady subsidiarity trestní represe a principu ultima ratio při konstatování takové míry společenské škodlivosti jejího jednání, která v kontextu celorepublikové praxe vylučuje trestněprávní postih, a v úvahu připadá jeho posouzení maximálně jako porušení pracovní kázně; zde odkázala na stanovisko trestního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 30. 1. 2013, sp. zn. Tpjn 301/2012, k použití zásady subsidiarity trestní represe a z ní vyplývajícího principu použití trestního práva jako ultima ratio včetně výkladu pojmu společenská škodlivost činu. Zdůraznila, že nikdy neměla v úmyslu neoprávněně zvýhodnit kteréhokoliv z přestupců, které ani osobně neznala, a jejím cílem naopak bylo ušetřit prostředky obce a nevykonávat činnost, která nemůže vést k uspokojivému výsledku. Formalistické pojetí práva a procesu by totiž požadovalo provádění neúčinných a neekonomických úkonů, nikoli nalezení spravedlivého řešení, jež má být cílem rozhodujících osob, jak ve svých mnoha rozhodnutích konstatovaly Ústavní soud i Nejvyšší soud.
9. V dalším textu svého obsáhlého podání se dovolatelka zabývala jednotlivými zákonnými ustanoveními, jež podle závěrů soudů obou stupňů měla svým jednáním porušit. K ustanovení §3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění zákona č. 413/2005 Sb., č. 384 Sb., č. 7/2009 Sb., č. 227/2009 Sb., č. 167/2012 Sb., č. 303/2013 Sb., č. 250/2014 Sb. (dále jen „správní řád“), uvedla, že formální zahájení přestupkového řízení a ustanovení opatrovníka by nijak nepřispělo ke zjištění stavu věci, a tudíž tuto zásadu neporušila. Ve vztahu k ustanovení §6 odst. 1 správního řádu zdůraznila, že orgány činné v trestním řízení samotné porušení zásady rychlosti řízení podle citovaného ustanovení nepovažují za důvod k zahájení trestního stíhání oprávněných úředních osob, které tuto zásadu porušují; považovala přitom za nutné, aby k této otázce byl zaujat jednoznačný judikaturní přístup. Doplnila rovněž, že je obecně známou skutečností, že ministerstvo spravedlnosti ani v jednom z případů uhrazené škody a nemajetkové újmy nepřistoupilo k vymáhání této škody po těch, kdo ji způsobili, tedy zejména po policistech a státních zástupcích, a ani v jednom z těchto případů nebyl nikdo z odpovědných úředních osob pohnán k odpovědnosti. K ustanovení §50 odst. 3 správního řádu, jež měla podle soudů obou stupňů svým jednáním rovněž porušit, namítla, že formální ustanovení opatrovníka cizinci nepomůže zde zakotvené povinnosti zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu, tedy i okolnosti svědčící ve prospěch osoby podezřelé ze spáchání přestupku.
10. Dále obviněná poukázala na zákonnou úpravu přečinu, jímž byla uznána vinnou, a k jednotlivým znakům jeho skutkové podstaty uvedla, že vzhledem k tomu, že rozhodnutí o přestupku nemá pro přestupce – cizince žádné skutečné negativní následky, neměli tito z jejího jednání žádný neoprávněný prospěch, obdobně ona působící ve funkci vedoucí, pokud by si chtěla „ušetřit práci“, postačilo určit za odpovědnou osobu některou z jejích podřízených, a proto nelze souhlasit s tím, že by měla v úmyslu opatřit sobě nebo jinému (nikoho z účastníků řízení osobně neznala a neměla důvod je jakkoliv zvýhodňovat) neoprávněný prospěch; jediný, kdo ve skutečnosti měl z jejího jednání prospěch, byla Česká republika, resp. město Č. T., které nemusely vydávat značné částky na opatrovníky v řízeních, které neměly šanci na úspěšné zakončení. Úmysl ušetřit státu či obci finanční prostředky pak dozajista není jednání nebezpečné pro společnost vykazující takovou míru společenské škodlivosti, jež vyžaduje trestní zákon.
11. Dovolatelka rovněž vyslovila názor, že její jednání nenaplnilo ani skutkovou podstatu přečinu maření úkolu úřední osoby z nedbalosti podle §330 tr. zákoníku, neboť z provedeného dokazování jednoznačně vyplývá, že nezmařila ani podstatně neztížila splnění důležitého úkolu, protože i kdyby přestupková řízení formálně zahájila a ustanovila opatrovníka, stejně by naprostá většina z nich neskončila pravomocným rozhodnutím o přestupku a už vůbec by v těchto případech nedošlo k vymožení sankce.
12. K výtce nalézacího soudu, že řízení neukončila vydáním příkazu, obviněná odkázala na zákonnou úpravu v ustanovení §87 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), s tím, že takto lze přestupkové řízení ukončit pouze při splnění tří podmínek (nejsou pochybnosti o tom, že obviněný se skutečně dopustil přestupku, a tento není zbaven způsobilosti k právním úkonům, či jeho způsobilost k právním úkonům není omezena), což však není možné bez výslechu osoby podezřelé ze spáchání přestupku.
13. Závěrem svého podání dovolatelka shrnula, že neměla úmysl nikoho neoprávněně zvýhodnit, neporušila žádnou důležitou povinnost, přestupkové řízení formálně nezahájila pouze v případech, ve kterých bylo zřejmé, že řízení nepovede ke zdárnému konci, nikoho nepoškodila a svým rozhodnutím naopak ušetřila jak obci, tak České republice značné finanční prostředky. Vyslovila názor, že z těchto důvodů posuzovaný skutek není trestným činem a je namístě uplatnit zásadu subsidiarity trestní represe a princip ultima ratio. Navrhla proto, aby Nejvyšší soud rozhodl podle §265k odst. 1 tr. ř. tak, že zruší napadená rozhodnutí soudů obou stupňů v plném rozsahu, a podle §265 l tr. ř. přikáže věc k novému projednání a rozhodnutí.
14. Dovolání obviněné bylo v souladu s ustanovením §265h odst. 2 tr. ř. doručeno v opise nejvyššímu státnímu zástupci. Státní zástupce činný u Nejvyššího státního zastupitelství (dále jen „státní zástupce“) ve svém vyjádření především uvedl, že naznačuje-li obviněná, že v její věci je dán extrémní nesoulad mezi učiněnými skutkovými zjištěními na straně jedné a provedenými důkazy na straně druhé, taková situace nenastala, když naopak dokazování bylo soudy provedeno v rozsahu předpokládaném v §2 odst. 5 tr. ř. a důkazy byly hodnoceny tak, jak stanoví §2 odst. 6 tr. ř., a to v souladu se zásadami formální logiky; závěry ohledně skutkových zjištění tak plně korespondují s provedeným dokazováním.
15. Státní zástupce pak přisvědčil rovněž právní kvalifikaci takto zjištěného skutku jako přečinu zneužití pravomoci úřední osoby podle §329 odst. 1 písm. a) tr. zákoníku s tím, že v popisu skutku jsou vyjádřeny veškeré jeho znaky, především tedy postavení obviněné jako úřední osoby podle §127 odst. 1 písm. d) tr. zákoníku, úmysl opatřit sobě a jinému neoprávněný prospěch (záměr ulehčit si práci a srozumění s tím, že pachatelům přestupků může zajistit beztrestnost) a současně i výkon pravomoci způsobem odporujícím jinému právnímu předpisu (konkrétně v rozporu s citovanými právními normami). Argument obviněné, že soudy kriminalizují jednání spočívající v upřednostnění principu hospodárnosti a minimalizace nákladů státu před formalistickým pokusem o vedení řízení o přestupku tam, kde není šance proti pachateli uspět, nemůže obstát, neboť obviněná zde pomíjí tu skutečnost, že není postihována kvůli tomu, že se snažila postupovat hospodárně, nýbrž nese trestní odpovědnost z toho důvodu, že v pozici úřední osoby s úmyslem opatřit prospěch sobě (ulehčit si práci) a opatřit prospěch jinému (umožnit pachatelům přestupků uniknout trestu) postupovala v rozporu se zákonem. Obviněná též přehlíží, že princip hospodárnosti řízení je pouze jedním z mnoha procesních principů, přičemž rozhodně nejde o princip nejvýznamnější, aby bylo možno „obětovat na jeho oltář“ všechny další zásady, kterými se správní (přestupkové) řízení řídí, včetně zásad vyplývajících z norem, které porušila. Z tohoto důvodu považoval za lichou její obavu, že dotčená soudní rozhodnutí zakládají jakýsi precedent, na podkladě kterého by snad mohlo dojít k nepřiměřenému nárůstu trestní represe v oblasti výkonu veřejné správy.
16. K obviněnou uváděným srovnatelným hypotetickým příkladům, které jsou podle jejího názoru ponechávány bez trestu, státní zástupce vyslovil názor, že se jedná o bezpředmětnou argumentaci, protože soudy posuzovaly pouze její trestní odpovědnost, a ze stejného důvodu těmto nelze vytýkat ani to, že neprovedly jí žádaný průzkum či statistiku postupu jiných úředních osob (z jiných krajů) v podobných případech (obžalovací zásada). Vyvinit obviněnou přitom nemůže ani její poukaz na problematičnost a nákladnost řízení proti pachatelům přestupků – cizincům, neboť podle platné právní úpravy je vyloučeno, aby úřední osoba postupovala tak, jak tato z uvedeného důvodu činila; bez provedení odpovídajícího šetření totiž nelze nikdy předem říci, že by to či ono řízení bylo v konečném důsledku neefektivní, přičemž nelze pominout ani to, že uložení sankce a její výkon nejsou jediným důvodem vedení správního (přestupkového) řízení, když samo vedení takového řízení plní ve společnosti svou roli preventivně-výchovnou, a to bez ohledu na jeho případný výsledek. S komplikacemi při vedení správního (přestupkového) řízení se totiž lze setkat například i ve vztahu k lidem bez domova či k osobám znalým práva.
17. Státní zástupce se neztotožnil rovněž s námitkou obviněné o porušení zásady subsidiarity trestní represe a principu ultima ratio. Připustil sice, že její trestná činnost vykazuje jistá specifika, nicméně zejména s ohledem na velký počet případů, ve kterých se protiprávního jednání dopustila, nelze říci, že by její počínání nedosahovalo ani spodní hranice trestnosti obvyklé u typově shodné trestné činnosti, a proto je její trestní odpovědnost namístě.
18. Obdobně státní zástupce považoval za mylnou polemiku obviněné s názorem soudů obou stupňů, podle něhož svým jednáním porušila ustanovení §67 odst. 1 a §67 odst. 3 zákona o přestupcích a §3, §6 odst. 1 a §50 odst. 3 správního řádu, a vyjádřil přesvědčení, že závěry soudů stran porušení citovaných norem plně odpovídají učiněným skutkovým zjištěním. K její námitce, že nenaplnila skutkovou podstatu posuzovaného přečinu, uvedl, že ze skutkových zjištění vyplývá jednoznačně, že měla v úmyslu mimo jiné si usnadnit práci, a pokud neplnila své povinnosti tak, jak měla, a přesto pobírala za nikoliv řádně odvedenou práci odměnu od svého zaměstnavatele, nepochybně si takto opatřila neoprávněný prospěch, přičemž současně, pokud si byla podle skutkových zjištění vědoma, že svým jednáním může „způsobit beztrestnost přestupce“, pak byla srozuměna i s tím, že takovému přestupci opatřuje neoprávněný prospěch, neboť nepočítala s žádnou konkrétní okolností, jež by mohla dané eventualitě zabránit. Jednala tak v nepřímém úmyslu podle §15 odst. 1 písm. b) tr. zákoníku, což k naplnění subjektivní stránky daného trestného činu postačí; skutečnost, že neznala dotčené přestupce, pak není z hlediska naplnění znaků příslušného přečinu podstatné. Konečně též úvahy obviněné stran trestného činu maření úkolu úřední osoby z nedbalosti podle §330 tr. zákoníku jsou bezpředmětné, protože spáchání tohoto deliktu jí za vinu kladeno není.
19. S ohledem na uvedené skutečnosti státní zástupce shrnul, že dovolání obviněné je zjevně neopodstatněné, a navrhl, aby je Nejvyšší soud podle §265i odst. 1 písm. e) tr. ř. odmítl. Současně souhlasil s tím, aby Nejvyšší soud učinil rozhodnutí za podmínek §265r odst. 1 písm. a) tr. ř. v neveřejném zasedání. Pro případ odlišného stanoviska Nejvyššího soudu rovněž souhlasil podle §265r odst. 1 písm. c) tr. ř. s tím, aby i jiné rozhodnutí bylo učiněno v neveřejném zasedání.
20. Nejvyšší soud zaslal vyjádření státního zástupce datovou schránkou na vědomí výše jmenovanému obhájci obviněné (bylo mu doručeno dne 18. 5. 2016). Jeho případnou repliku k němu neměl ke dni svého rozhodnutí k dispozici.
21. Nejvyšší soud jako soud dovolací (§265c tr. ř.) shledal, že dovolání v této trestní věci je přípustné [§265a odst. 1, odst. 2 písm. a), h) tr. ř.], bylo podáno osobou oprávněnou [§265d odst. 1 písm. b), odst. 2 tr. ř.], v zákonné lhůtě a na místě, kde lze podání učinit (§265e odst. 1, 2, 3 tr. ř.), a splňuje i obligatorní náležitosti obsahu dovolání uvedené v §265f odst. 1 tr. ř.
22. Vzhledem k tomu, že dovolání lze podat jen z důvodů uvedených v ustanovení §265b tr. ř., Nejvyšší soud musel dále posoudit otázku, zda obviněnou uplatněný dovolací důvod lze považovat za důvod uvedený v citovaném ustanovení zákona, jehož existence je zároveň podmínkou provedení přezkumu napadeného rozhodnutí dovolacím soudem. Současně je třeba dodat, že z hlediska §265i odst. 1 písm. b) tr. ř. nepostačuje pouhé formální uvedení některého z důvodů vymezených v §265b odst. 1 písm. a) až l ) tr. ř. odkazem na toto zákonné ustanovení, ale tento důvod musí být také skutečně v podaném dovolání tvrzen a odůvodněn konkrétními vadami.
23. Jak již bylo uvedeno, obviněná své dovolání výslovně opřela o dovolací důvod podle §265b odst. 1 písm. g) tr. ř., který je dán tehdy, jestliže rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení skutku nebo jiném nesprávném hmotněprávním posouzení. V rámci takto vymezeného dovolacího důvodu je možno namítat, že skutek, jak byl v původním řízení zjištěn, byl nesprávně kvalifikován jako určitý trestný čin, ačkoli šlo o jiný trestný čin, nebo se o trestný čin vůbec nejednalo. Důvody dovolání jako specifického opravného prostředku jsou koncipovány tak, že v dovolání není možno namítat neúplnost dokazování, způsob hodnocení důkazů a nesprávnost skutkových zjištění. Nejvyšší soud jakožto soud dovolací nemůže přezkoumávat a posuzovat postup hodnocení důkazů soudy obou stupňů ve věci ve smyslu ustanovení §2 odst. 5, 6 tr. ř., neboť tato činnost soudu spočívá v aplikaci ustanovení procesních, nikoliv hmotněprávních. Vedle vad, které se týkají právního posouzení skutku, lze vytýkat též „jiné nesprávné hmotněprávní posouzení“. Rozumí se jím zhodnocení otázky, která nespočívá přímo v právní kvalifikaci skutku, ale v právním posouzení jiné skutkové okolnosti mající význam z hlediska hmotného práva. Je třeba zdůraznit, že Nejvyšší soud je zásadně povinen vycházet z konečného skutkového zjištění soudů obou stupňů a teprve v návaznosti na to zvažovat právní posouzení skutku a jiné hmotněprávní posouzení. V opačném případě by se totiž dostával do pozice soudu druhého stupně a suploval jeho činnost (k tomu srov. usnesení Ústavního soudu například ve věcech sp. zn. I. ÚS 412/02, sp. zn. III. ÚS 732/02, sp. zn. III. ÚS 282/03, sp. zn. II. ÚS 651/02 a další). V této souvislosti je také třeba připomenout, že z hlediska nápravy skutkových vad trestní řád obsahuje další mimořádné opravné prostředky, a to především obnovu řízení (§277 a násl. tr. ř.) a v určitém rozsahu i stížnost pro porušení zákona (§266 a násl. tr. ř.).
24. Z tohoto pohledu některé námitky, které obviněná ve svém podání uplatnila, nejsou pod uvedený dovolací důvod podřaditelné. Jednalo se zejména o námitku, kterou oběma soudům nižších stupňů vytkla, že se nezabývaly posouzením jejího jednání v kontextu existující celorepublikové praxe (zejména že si nevyžádaly srovnání v rámci jednotlivých okresů Moravskoslezského kraje, popřípadě jednotlivých krajů v rámci České republiky), a že odvolací soud se spokojil pouze s konstatováním, že nebyla vypracována žádná statistika vztahující se k úspěšnosti vyřízených věcí, kdy pachatelem přestupku byl cizinec (v té souvislosti odkázala na problematiku tzv. opomenutých důkazů).
25. Nejen podle názoru rozhodujících soudů, ale i podle názoru Nejvyššího soudu provedení takových důkazů k posouzení trestní odpovědnosti obviněné nebylo nezbytné. Nejenže posouzení každé trestní věci je záležitostí ryze individuální, ale i dovolací soud má alespoň rámcový přehled o tom, že ve srovnatelných případech jsou trestní stíhání proti obviněným zahajována a vedena (srov. například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 1. 2013, sp. zn. 8 Tz 97/2012, publikovaný pod č. 35/2014 Sb. rozh. tr., usnesení téhož soudu ze dne 30. 3. 2016, sp. zn. 6 Tdo 1353/2015, aj.).
26. Jestliže obviněná ve svém podání rovněž uvedla, že „o skutcích, kterých se týkal zprošťující výrok, do dnešního dne nerozhodl“, je třeba uvést, že takové konstatování nespadá pod žádný ze zákonných dovolacích důvodů.
27. A pokud dovolatelka námitku, že napadené rozhodnutí je nedostatečně odůvodněné a nepřezkoumatelné, chtěla podřadit pod uplatněný dovolací důvod, pak je třeba připomenout, že dovolání jen proti důvodům rozhodnutí není přípustné (srov. §265a odst. 4 tr. ř.).
28. Dovolatelka však k citovanému dovolacímu důvodu rozvedla i další obsáhlou argumentaci, v jejímž rámci uplatnila jednak námitku nedostatku subjektivní stránky přečinu zneužití pravomoci úřední osoby podle §329 odst. 1 písm. a) tr. zákoníku s tím, že neměla v úmyslu opatřit ani jinému (jednotlivým přestupcům), ani sobě neoprávněný prospěch, a neporušila žádnou důležitou povinnost (svým jednáním nepostupovala v rozporu se zákonnými ustanoveními správního řádu a zákona o přestupcích citovanými v popisu skutku), a přestupková řízení nezahájila pouze v případech, kdy příslušné úkony by nevedly k žádnému výsledku a byly by navíc spojené se značnými náklady, tj. jejím záměrem bylo ušetřit státu či obci finanční prostředky, a tudíž posuzovaný skutek, který nevykazuje ani trestním zákonem vyžadovanou míru společenské škodlivosti, není trestným činem pro nenaplnění znaků jeho skutkové podstaty. Na uvedené skutečnosti pak dále navázala tvrzením o nesprávnosti právního posouzení daného skutku soudy obou stupňů rovněž z toho důvodu, že tyto neaplikovaly zásadu subsidiarity trestní represe a princip ultima ratio, ačkoliv jejich uplatnění bylo v posuzovaném případě zcela namístě, neboť její jednání spočívající toliko ve formálním pochybení by bylo možné hodnotit maximálně jako porušení pracovní kázně.
29. Takovou dovolací argumentaci je již třeba považovat za relevantně uplatněnou, neboť jejím prostřednictvím obviněná vytkla rozhodnutím obou soudů nižších instancí, že spočívají na nesprávném právním posouzení skutku.
30. Nejvyšší soud však současně shledal, že uvedené výhrady jsou zjevně neopodstatněné. Učinil tak především z důvodů výstižně a přiléhavě formulovaných ve vyjádření státního zástupce (srov. shora odstavce 14 až 18.), s nimiž se bezezbytku ztotožnil a které je jen třeba doplnit v následujících směrech.
31. Přečinu zneužití pravomoci úřední osoby podle §329 odst. 1 písm. a) tr. zákoníku se dopustí úřední osoba, která v úmyslu způsobit jinému škodu nebo jinou závažnou újmu anebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím jinému právnímu předpisu.
32. K tomu je zapotřebí (alespoň stručně a v obecné rovině) uvést, že objektem tohoto trestného činu je zájem státu na řádném výkonu pravomoci úředních osob, který je v souladu s právním řádem, a na ochraně práv a povinností fyzických a právnických osob. K naplnění této skutkové podstaty se vyžaduje, aby se činu dopustil pachatel – úřední osoba, který je vždy fyzickou osobou, jako speciální subjekt, a to jednou ze tří taxativně uvedených forem jednání [pod písm. a), b), c) odst. 1 §329 tr. zákoníku]. Z hlediska zavinění musí úmysl pachatele kromě jednání zahrnovat i úmysl způsobit někomu škodu nebo jinou závažnou újmu nebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch. Úmysl opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch zahrnuje každé neoprávněné zvýhodnění materiální (majetkové) nebo imateriální, na které by pachatel nebo jiná osoba neměli právo (protiprávní zvýhodnění při přidělení bytu, při přijetí na vysokou školu, nestíhání pachatele trestného činu apod.). U pojmu vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím jinému právnímu předpisu jde o porušování nebo obcházení konkrétního zákona nebo právní normy na podkladě zákona vydané; pachatel jedná úmyslně aktivně v rozporu s takovou právní normou anebo úmyslně konkrétní právní normu obchází (srov. Šámal, P. a kol. Trestní zákoník II. §140 až 421. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 3147 a 3148).
33. V posuzované věci není sebemenších pochyb, že obviněná jakožto osoba oprávněná k provedení všech úkonů Městského úřadu Č. T. ve správním řízení byla v postavení úřední osoby ve smyslu §127 odst. 1 písm. d) tr. zákoníku (obviněná ostatně takový závěr obou soudů nižších stupňů ani nezpochybňovala). Její povinnosti v tomto postavení jsou vymezeny především níže citovanými ustanoveními zákona o přestupcích a správního řádu.
34. Podle §67 odst. 1 zákona o přestupcích platí, že přestupky se projednávají z úřední povinnosti, pokud nejde o přestupky, které se projednávají jen na návrh (§68 odst. 1 zákona o přestupcích). Tímto způsobem (z úřední povinnosti) jsou zahajována především ta správní řízení, na kterých existuje určitý veřejný zájem a jejichž zahájení není pouze v zájmu konkrétní osoby. Zpravidla se jedná o řízení sankčního charakteru, tedy řízení vyvolaná podezřením ze spáchání přestupku nebo jiného správního deliktu anebo potřebou přijmout určitá nápravná opatření; přitom pokud správní orgán zjistí, že je nezbytné správní řízení zahájit, musí tak učinit, a nezávisí na jeho vůli, jestli řízení zahájí nebo nikoli. Nezbytné je současně sledovat, aby nedošlo k uplynutí prekluzivní lhůty podle §20 zákona o přestupcích, což by znemožňovalo tento přestupek sankcionovat; uvedená lhůta má totiž jak hmotněprávní charakter, a to ve vztahu k pachateli přestupku, kdy zaniká jeho odpovědnost za spáchaný přestupek, tak charakter procesněprávní ve vztahu ke správnímu orgánu, kdy zaniká jeho právo, resp. povinnost, přestupek projednat. Zánik odpovědnosti za přestupek tedy znamená zánik důsledků, jež by byly u potencionálního pachatele se spácháním přestupku spojeny. K získání, resp. rozšíření informací správního orgánu o určitém případu pak slouží oznámení o přestupku podle odst. 2 výše citovaného zákonného ustanovení, podle něhož podkladem pro zahájení řízení o přestupku je oznámení, které může být od státního orgánu, orgánu Policie České republiky nebo od obce; nemusí být však pouze od subjektů veřejného práva, ale rovněž od soukromoprávní osoby.
35. Podle §67 odst. 3 zákona o přestupcích jestliže správní orgán věc neodloží ani neshledá důvod pro postoupení věci jinému orgánu, zahájí řízení o přestupku bezodkladně, nejpozději do šedesáti dnů. V tomto zákonném ustanovení je zakotvena povinnost správního orgánu vyřizovat věci bez zbytečných průtahů vyplývající ze zásady rychlosti podle §6 odst. 1 správního řádu (srov. Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 124 a 125, s. 362, 365 a 366).
36. Podle právě citovaného ustanovení správního řádu tedy správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů. Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností (§80 správního řádu). Takto vyjádřená zásada rychlosti řízení spočívá v tom, že je třeba postupovat tak, aby jak ve „formálních“ správních řízeních, která směřují k vydání rozhodnutí, tak také v dalších postupech při výkonu vrchnostenské veřejné správy, nevznikaly zbytečné průtahy; o právu na vyřízení věci „bez zbytečných průtahů“ hovoří navíc i čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Určitým projevem této zásady (a zásady hospodárnosti řízení podle §6 odst. 2 správního řádu) je například rozhodování formou příkazu, tj. aplikace ustanovení §150 správního řádu, jak o něm bude pojednáno níže.
37. Podle §3 správního řádu, jenž zakotvuje zásadu materiální pravdy, nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v §2 správního řádu, tj. musí být učiněn především v souladu se zákonem a musí být ochráněn veřejný zájem. Z hlediska ochrany veřejného zájmu lze upozornit na ustanovení §2 odst. 4 správního řádu, podle kterého dbá správní orgán na to, aby bylo přijaté řešení v souladu s veřejným zájmem a odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.
38. Ustanovení §3 správního řádu je konkretizováno v §50 a násl. správního řádu, který je věnován podkladům pro vydání rozhodnutí. Pokud má být například v řízení uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjišťovat všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i neprospěch toho, komu má být povinnost uložena. Správní orgán pak není povinen zjišťovat spolehlivě úplný stav věci, ale postačí, pokud zjistí tolik informací, kolik jich potřebuje pro učinění daného procesního úkonu.
39. Zjednodušenou formou správního řízení je příkazní řízení upravené v ustanovení §150 správního řádu, jak již bylo zmíněno výše. Rozhodování formou příkazu (který lze použít nejen v řízení sporném, ale rovněž při ukládání povinnosti z moci úřední) je možné pouze tehdy, pokud je skutkové zjištění dostatečné, a v takovém případě není nutné provádět rozsáhlé dokazování a uplatnit plně §3 a §50 správního řádu.
40. Zvláštní formou příkazního řízení je vydání příkazu podle §87 zákona o přestupcích. Ten je ovšem možné použít pouze v přestupkovém řízení, a to při splnění následujících zákonem taxativně stanovených podmínek:
- není pochybnost o tom, že obviněný se přestupku dopustil,
- věc nebyla vyřízena v blokovém řízení,
- obviněný není zbaven způsobilosti k právním úkonům nebo není jeho způsobilost k právním úkonům omezena,
- nejedná se o přestupky, které lze projednat na návrh,
- nejde o přestupek mladistvého
(srov. Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 34, 44, 273 a 722).
41. Při aplikaci těchto zákonných a teoretických východisek na posuzovaný případ Nejvyšší soud dospěl k závěru, že právní kvalifikace použitá soudem prvního stupně, jíž přisvědčil i soud odvolací (a rovněž státní zástupce ve svém vyjádření), je správná a zákonná.
42. Ze skutkových zjištění učiněných na podkladě provedeného dokazování, která soud druhého stupně shledal správnými (naopak pochybení odvolací soud shledal jednak v rozporu mezi výsledky provedeného dokazování a hodnocením provedených důkazů ve zprošťující části napadeného rozsudku a dále ve výroku o trestu v jeho odsuzující části, neboť s ohledem na stupeň škodlivosti jednání obviněné považoval peněžitý trest za nepřiměřeně mírný), formulovaných ve skutkové větě rozsudku soudu prvního stupně a rozvedených v odůvodnění rozhodnutí soudů obou stupňů, a z obsahu spisu je zřejmé, že obviněná jako vedoucí právního odboru Městského úřadu v Č. T., tedy v postavení úřední osoby ve smyslu §127 odst. 1 písm. d) tr. zákoníku, v době od 9. 1. 2008 do 2. 12. 2013, tj. v období trvajícím bezmála šest let, nezahájila v 82 spisech přestupková řízení , ač věděla, že příslušná oznámení Policie České republiky, příp. Městské policie Č. T., jsou způsobilá k zahájení řízení, a rovněž si byla vědoma toho, že u podezřelých podle §20 zákona o přestupcích dojde k zániku odpovědnosti za přestupek, a rozhodla podle §66 odst. 3 písm. e) zákona o přestupcích o odložení jednotlivých věcí, přičemž však takto jednala na důkazně nepodloženém závěru, že zahájení těchto řízení nepovede k postihu pachatelů přestupků (neboť šlo o cizince, jež fakticky nebylo možné řádně předvolat k jednání, doručit jim písemnosti, vymoci uložené sankce a náklady řízení), když navíc podle jejího názoru rozhodnutí o přestupku pro ně neměla žádné skutečné negativní následky, a tvrdila, že byla vedena snahou ušetřit státu, resp. obci, značné finanční náklady s vedením takových řízení spojené, a tedy vykonávala svou pravomoc způsobem odporujícím jednak zákonu o přestupcích, konkrétně jeho ustanovení §67 odst. 1 a §67 odst. 3, a dále správnímu řádu, a to jeho ustanovení §3, §6 odst. 1 a §50 odst. 3.
43. Takové jednání obviněné vykazuje veškeré znaky skutkové podstaty přečinu zneužití pravomoci úřední osoby podle §329 odst. 1 písm. a) tr. zákoníku , včetně jeho subjektivní stránky ve formě zjevného (minimálně nepřímého) úmyslu [srov. §15 odst. 1 písm. b), odst. 2 tr. zákoníku] opatřit prospěch na jedné straně pachatelům daných přestupků spočívající v zániku jejich odpovědnosti za spáchané přestupky, tj. v jejich neoprávněném zvýhodnění, na něž neměli právo, jehož důsledkem pak byla nerovnost mezi přestupci, a na straně druhé sobě, když tento prospěch spočíval v ulehčení si práce v těchto případech a pobírání mzdy za nikoli řádně odvedenou práci. Nejvyšší soud nemá pochybnosti o správnosti použité právní kvalifikace též vzhledem k počtu daných případů a rovněž době, po niž se obviněná posuzovaného jednání dopouštěla, neboť takový způsob a rozsah jejího postupu vylučuje zavinění ve formě nedbalosti.
44. Jestliže obviněná sama připustila, že se dopustila formálního pochybení, avšak současně poukazovala na to, že důvodem byla její snaha minimalizovat náklady státu, resp. obce, a rovněž fakt přehlcení příslušných správních úřadů s tím, že v posuzovaných případech bylo zřejmé, že stát by vynakládal zcela zbytečné výdaje, neboť tyto nevedly k uspokojivému vyřešení, nelze takovou její argumentaci akceptovat již proto, že zásada hospodárnosti správního řízení je jen jednou z mnoha procesních principů, a obviněné v její funkci nepříslušelo stanovit, jakou ze zásad správního řízení upřednostnit. Na tomto místě je třeba znovu akcentovat, že pokud správní orgán zjistí, že je nezbytné správní řízení zahájit, musí tak nezávisle na své vůli učinit, a následně postupovat v souladu se zákonem, což obviněná nečinila.
45. Uvedené okolnosti posuzovaného případu jsou též důvodem, proč nelze přisvědčit námitce dovolatelky, že oba soudy nižších instancí měly aplikovat zásadu subsidiarity trestní represe a princip ultima ratio, a to s poukazem na takovou míru společenské škodlivosti jejího jednání, která vylučuje trestněprávní postih, a v úvahu připadá posoudit je maximálně jako porušení pracovní kázně. Nejvyšší soud se také v tomto bodě plně ztotožnil s názorem státního zástupce (srov. výše), na který znovu odkazuje a doplňuje jej dále uvedeným výkladem.
46. Podle §12 odst. 2 tr. zákoníku trestní odpovědnost pachatele a trestněprávní důsledky s ní spojené lze uplatňovat jen v případech společensky škodlivých, ve kterých nepostačuje uplatnění odpovědnosti podle jiného právního předpisu. Z tohoto vymezení, které navazuje na zásadu zákonnosti vyjádřenou v §12 odst. 1 tr. zákoníku, podle níž jen trestní zákon vymezuje trestné činy a stanoví trestní sankce, které lze uložit, plyne, že trestní represe, tj. prostředky trestního práva, je možné v konkrétní věci použít jen tehdy, když jde o společensky škodlivé jednání a uplatnění odpovědnosti podle jiného právního předpisu nepostačuje.
47. Takto definovaným principem „ultima ratio“ je zajištěno, aby prostředky trestního práva byly použity zdrženlivě, především tam, kde jiné právní prostředky selhávají nebo nejsou efektivní. Tím je vyjádřena funkce trestního práva jako krajního prostředku ve vztahu k ostatní deliktní právní úpravě (správněprávní, občanskoprávní, obchodněprávní apod.). Z uvedeného vyplývá, že trestnými činy mohou být pouze závažnější případy protispolečenských jednání, a to podle zásady, že tam, kde postačí k regulaci prostředky správního nebo civilního práva v širším slova smyslu, jsou trestněprávní prostředky nejen nadbytečné, ale z pohledu principu právního státu také nepřípustné. Ochrana majetkových vztahů má být v prvé řadě uplatňována prostředky občanského a obchodního práva a teprve tam, kde je taková ochrana neúčinná a kde porušení občanskoprávních vztahů svou intenzitou dosahuje zákonem předpokládané společenské škodlivosti, je namístě uvažovat o trestní odpovědnosti (v podrobnostech k tomu srov. nálezy Ústavního soudu například ve věcech sp. zn. II. ÚS 372/2003, I. ÚS 558/2001, I. ÚS 69/2006, I. ÚS 541/2010, II. ÚS 1098/2010, dále celou řadu rozhodnutí Nejvyššího soudu a zejména stanovisko jeho trestního kolegia ze dne 30. 1. 2013, sp. zn. Tpjn 301/2012, publikované pod č. 26/2013 Sb. rozh. tr., z komentované literatury pak Šámal, P. a kol. Trestní zákoník I. §1 až §139. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 117 a 118).
48. Jednání obviněné však takto vymezeným kritériím pro použití zásady subsidiarity trestní represe a na ni navazujícího principu ultima ratio neodpovídalo a ochrana prostředky jiného než trestního práva v daném případě nepostačovala. Nejvyšší soud se ztotožnil se závěrem odvolacího soudu a názorem státního zástupce v jeho vyjádření, že nelze říci, že by jednání obviněné nedosahovalo ani spodní hranice trestnosti obvyklé u trestné činnosti daného typu, a to především vzhledem k subjektivní stránce daného trestného činu, tj. k úmyslné formě zavinění; obviněná se jednání popsaného ve skutkové větě výroku o vině rozsudku soudu prvního stupně dopouštěla systematicky po dobu šesti let a v řadě případů, nejednalo se tedy o náhodná, omluvitelná pochybení, jež nebyla společensky škodlivá.
49. Konečně k obhajobě dovolatelky, že pokud jí nalézací soud vytýkal, že řízení neukončila vydáním příkazu podle §87 zákona o přestupcích, nemohla tak učinit proto, že splnění podmínek zde stanovených nebylo možné bez výslechu osoby podezřelé ze spáchání přestupku zjistit, považuje Nejvyšší soud za vhodné (a jen pro úplnost) zmínit, že pokud přestupce byl držitelem řidičského průkazu, nelze presumovat, že byl zbaven způsobilosti k právním úkonům nebo jeho způsobilost k právním úkonům byla omezena, a tudíž by nebyl způsobilý k příkaznímu řízení.
50. Z těchto jen stručně uvedených důvodů (§265i odst. 2 tr. ř.) Nejvyšší soud podané dovolání obviněné jako zjevně neopodstatněné odmítl podle §265i odst. 1 písm. e) tr. ř. Učinil tak v neveřejném zasedání za splnění zákonných podmínek uvedených v ustanovení §265r odst. 1 písm. a) tr. ř.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí o dovolání není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 27. 9. 2016
JUDr. Jan Bláha
předseda senátu
*) Byl použit pseudonym ve smyslu zákona č. 218/2003 Sb.