ECLI:CZ:NS:2018:30.CDO.863.2016.1
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Pavla Simona v právní věci žalobců a) J. Č., b) V. Č., zastoupených JUDr. Janem Jiříčkem, advokátem, se sídlem v Praze 8, Legionářů 947/2b, proti žalované České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj , se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 6, o zaplacení 108 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 30 C 8/2012, o dovolání žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2015, č. j. 15 Co 20/2015-60, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2015, č. j. 15 Co 20/2015-60, se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobci se společně a nerozdílně domáhali zaplacení shora uvedené částky jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která jim měla vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu stavebního úřadu spočívajícího v porušení povinnosti podat v obecné třicetidenní lhůtě návrh na exekuci svého vlastního pravomocného rozhodnutí (odstranění nepovolené stavby na pozemku žalobců). Žalobci nabyli stavební parcelu v roce 1993 v restituci. Na pozemku již stála chata, přičemž na chatu a pásmo okolo ní bylo zřízeno věcné břemeno, ovšem na vydaných pozemcích byly vybudovány další přístavby, a to v době, kdy již stavební parcela byla vydána žalobcům.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále též „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 4. 4. 2014, č. j. 30 C 8/2012-33, uložil žalované zaplatit žalobcům společně a nerozdílně 108 000 Kč spolu s úrokem z prodlení ve výši 7,75 % ročně z této částky od 22. 1. 2012 do zaplacení, a nahradit žalobcům společně a nerozdílně na nákladech řízení 44 876,48 Kč k rukám jejich právního zástupce.
3. Podle skutkových zjištění soudu prvního stupně jsou žalobkyně a B. H. jako oprávněné osoby každá jednou ideální polovinou vlastníky „pozemkových parcel v k. ú. H., obci Z.“ (sic!), přičemž na pozemkových parcelách bylo zřízeno věcné břemeno přístupu ke stávajícím objektům, k odběru vody, práva chůze a jízdy pro oprávněné osoby – vlastníky a uživatele „stavby na pozemkové parcele “ (sic!). Žalobci jsou vlastníky „pozemku v k. ú. H. u obce Z.“ (sic!). Na pozemku je terasa, kolna a suché WC ve vlastnictví manželů P. Dne 15. 9. 2000 podali žalobci u stavebního úřadu návrh na zahájení řízení o odstranění stavby (přístavby a oplocení). Dne 11. 10. 2000 oznámil stavební úřad zahájení řízení o odstranění stavby (přístavby a oplocení na pozemcích „v k. ú. H. u Z.“ [sic!]. Poté, co bylo opakovaně k odvolání žalobců zrušeno rozhodnutí stavebního úřadu o zastavení řízení, bylo rozhodnutím o odstranění nepovolených staveb ze dne 19. 12. 2001 nařízeno vlastníkům stavby (J. a J. P.) stavbu terasy, kolny na uhlí a suchého WC odstranit. Odvolání vlastníků stavby bylo dne 13. 3. 2002 zamítnuto a rozhodnutí stavebního úřadu bylo potvrzeno. Poté, co k žalobě vlastníků stavby bylo rozsudkem správního soudu ze dne 30. 1. 2004 rozhodnutí o odvolání zrušeno, bylo rozhodnutím ze dne 17. 5. 2004 zrušeno rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 19. 12. 2001 a věc byla vrácena stavebnímu úřadu k novému projednání a rozhodnutí. Vlastníci stavby na základě informace stavebního úřadu podali dne 29. 11. 2004 žádost o dodatečné povolení předmětné stavby. Rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 4. 2. 2005 bylo následně řízení o dodatečném povolení stavby přerušeno, a to z důvodu uplatnění občanskoprávní námitky. Dne 10. 6. 2005 „vlastníci stavby podali žalobu proti žadatelům“ o nahrazení souhlasu s dodatečným povolením staveb, která byla zamítnuta rozsudkem ze dne 7. 12. 2005 (v odvolacím řízení potvrzen rozsudkem ze dne 13. 4. 2006). Oznámením ze dne 28. 6. 2006 pokračoval stavební úřad v řízení o dodatečném povolení stavby a pokusil se o dosažení dohody mezi účastníky. Účastníci se na odkupu předmětných pozemků pod stavbami a okolí nedohodli. Rozhodnutím ze dne 20. 12. 2006 stavební úřad řízení o dodatečném povolení stavby přerušil a odkázal účastníky s ohledem na občanskoprávní otázku na soud. Dne 27. 3. 2007 vlastníci stavby vzali žádost o dodatečné povolení terasy, kolny na uhlí a suchého WC zpět, neboť je považovali za zkolaudované již na základě kolaudačního rozhodnutí ze dne 9. 3. 1993. „Rozhodnutím ze dne 19. 6. 2007 nařídil stavební úřad stavbu terasy, kolny na uhlí a suchého WC na pozemku v k. ú. H. u Z. odstranit.“ K odvolání vlastníků stavby bylo rozhodnutím Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru regionálního rozvoje, ze dne 13. 11. 2007, které nabylo právní moci dne 15. 11. 2007, „rozhodnutí stavebního úřadu změněno tak, že se nařizuje vlastníkům staveb J. P. a J. P. provést odstranění nepovolených staveb – terasy, kolny na uhlí a suchého WC na pozemku v k. ú. H. u Z. nejpozději do 6 měsíců ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.“ K návrhu žalobců Okresní soud Plzeň-město usnesením ze dne 22. 8. 2008 nařídil proti vlastníkům stavby exekuci k vymožení povinností odstranit nepovolenou stavbu na základě rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 19. 6. 2007 ve znění rozhodnutí krajského úřadu ze dne 13. 11. 2007 a pověřil soudního exekutora provedením exekuce. Usnesením Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 11. 2008 bylo odvolání vlastníků stavby odmítnuto. Usnesením Okresního soudu Plzeň-město ze dne 14. 10. 2009 byla k návrhu vlastníků stavby exekuce odložena. Toto rozhodnutí bylo k odvolání žalobců rozhodnutím Krajského soudu v Plzni zrušeno a řízení o odklad exekuce bylo zastaveno. K návrhu vlastníků stavby ze dne 1. 4. 2010 byla usnesením Okresního soudu Plzeň-město ze dne 4. 6. 2010 exekuce zastavena, neboť žalobci nebyli osobou oprávněnou z exekučního titulu. K odvolání žalobců Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 22. 6. 2011 potvrdil usnesení o zastavení exekuce. Dne 19. 7. 2011 podali žalobci u stavebního úřadu návrh na zahájení exekuce. Dne 22. 9. 2011 vlastníci stavby podali u Obvodního soudu pro Prahu 5 žalobu proti žadatelům „o uspořádání vlastnických poměrů mezi vlastníky domu a spoluvlastníky pozemku v obci H.“ V době vyhlášení rozsudku soudu prvního stupně se předmětné stavby stále nacházely na pozemku ve vlastnictví žalobců a stavební úřad byl nečinný 5 let, 9 měsíců a 17 dnů, přičemž podle soudu prvního stupně nebylo ozřejměno, z jakého důvodu podle §109 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, nevydal příslušný správní orgán vůči povinným exekuční výzvu či ve smyslu §110 správního řádu exekuční příkaz dle pravomocných rozhodnutí. Žalobci požádali dne 18. 7. 2011 žalovanou o přiměřené zadostiučinění, tato jejich žádost jako nedůvodnou odmítla.
4. Po právní stránce soud prvního stupně uzavřel, že „povinní svou povinnost uloženou jim vykonatelným správním rozhodnutím dobrovolně nesplnili a správní orgán nevydal exekuční výzvu ani exekuční příkaz, ačkoliv podle §107 odst. 1 a 2 správního řádu exekučním správním orgánem příslušným k exekuci na nepeněžitá plnění je správní orgán uvedený v §105 odst. 1 písm. a), je-li orgánem moci výkonné. Obecní úřad nebo krajský úřad je exekučním správním orgánem, je-li současně správním orgánem uvedeným v §105 odst. 1 písm. a) nebo je-li takovým správním orgánem jiný orgán územního samosprávného celku. Na žádost jiného správního orgánu uvedeného v §105 odst. 1 písm. a) provede exekuci obecní úřad obce s rozšířenou působností, v jehož správním obvodu má správní orgán sídlo. Při posuzování délky vykonávacího (exekučního) řízení z pohledu vzniklé nemajetkové újmy je třeba zkoumat, do jakého okamžiku šlo o účelné vedení řízení směřující k reálnému vymožení práva oprávněného, a od kdy již další průběh řízení ztrácí svůj význam, neboť vymožení práva oprávněného se stává vzhledem k okolnostem případu nereálné či neúčelné, popř. dokonce neúčinné. Předpoklad vzniku nemateriální újmy v důsledku nepřiměřeně dlouze vedeného řízení nemusí být nutně naplňován vždy jenom proto, že určité řízení formálně trvá (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 8. 2011, sp. zn. 30 Cdo 2434/2010, uveřejněný pod č. 10/2012 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). V dané věci nezbývá než konstatovat, že o reálné vymožení se správní orgán ani nepokusil, ač mu povinnost vydat exekuční příkaz z moci úřadní ukládá ustanovení §110 správního řádu exekuční. V důsledku nečinnosti výše popsané tak dochází nejen k porušení práva žalobců na projednání věci v přiměřené lhůtě, což samo o sobě zakládá vyvratitelnou domněnku v tom směru, že jím byla způsobena nemajetková újma, ale též k omezení jejich vlastnického práva, když jako vlastníci parcely nemohou tuto užívat, neboť parcela je zastavěna nepovolenými stavbami třetích osob. Soud konstatuje, že v dané věci se jedná o újmu značnou, která ovlivnila životní situaci žalobců nejen nepřiměřenou délkou daného řízení, ale přivodila žalobcům další újmu v podobě omezení jejich vlastnictví. Pokud každý ze žalobců žádá pro sebe 54 000 Kč (tedy 108 000 Kč pro žalobce jakožto spoluvlastníky) jde o náhradu více než přiměřenou. Soud má za to, již třetí (a každý následující) rok lze odškodnit sazbou 2 x 20 000 Kč, přičemž význam řízení pro žalobce lze posoudit jako velmi relevantní a potřebný, neboť žalobci si sami odstranit nepovolené stavby z jejich pozemku nemohou, jsou nuceni je trpět a jsou v důsledku nečinnosti správního orgánu vyloučeni s užíváním a s nakládáním svého majetku po dobu více než 5 let, což významně podlamuje jejich důvěru v právní stát.“
5. Městský soud v Praze k odvolání žalované rozsudkem ze dne 14. 4. 2015, č. j. 15 Co 20/2015-60, rozsudek soudu prvního stupně změnil tak, že se žaloba o zaplacení 108 000 Kč s příslušenstvím zamítá. Současně rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení před soudy obou stupňů.
6. Odvolací soud ohledně skutkového stavu na rozdíl od soudu prvního stupně vyšel z toho, že „mezi účastníky je nesporné“, že Obecní úřad Všeruby v lednu 2012 podal návrh na exekuci u Okresního soudu Plzeň-město, který jeho jeho návrhu vyhověl, exekuci nařídil a jejím provedením pověřil exekutorku JUDr. Flajšhansovou. Ještě před podáním tohoto návrhu v srpnu 2011 vyzval správní orgán povinné k dobrovolnému splnění uložené povinnosti.
7. Po právní stránce pak odvolací soud uzavřel, že nelze souhlasit se závěrem soudu prvního stupně, že pro podání exekučního návrhu či pro zahájení exekuce stanoví správní řád zákonnou lhůtu. Naopak jedinou zákonnou lhůtou k zahájení exekuce je lhůta v ustanovení §108 odst. 4 správního řádu, která stanoví nejzazší možnou lhůtu pro nařízení a provedení exekuce na nepeněžitá plnění. Lhůta 30 dnů v ustanovení §70 správního řádu je lhůtou pro vydání rozhodnutí, a tedy na daný případ nedopadá. „Nepochybně je to i proto, že správní orgán v mnoha případech řízení řeší spory občanů (jako v tomto případě), a tedy přenechává iniciativu při výkonu rozhodnutí na nich. Obci nelze zazlívat, že za situace, kdy má vykonat rozhodnutí o odstranění stavby jednoho ze svých občanů, nepostupuje při výkonu z vlastní iniciativy, když i po uplynutí pariční lhůty může dojít k dohodě účastníků, ke změně v právních vztazích, apod.“ Na druhou stranu má správní orgán i při výkonu svých rozhodnutí postupovat bez zbytečných prodlev a činit úkony v přiměřených lhůtách. „Nelze však nevzít v úvahu povahu exekuce i specifika daného případu, který je po celou dobu řízení doprovázen aktivitou povinných směřující k zamezení odstranění staveb (dodatečné kolaudační rozhodnutí) či oddálení exekuce zahájením paralelně probíhajícím soukromoprávním sporem na zřízení věcného břemene k pozemku žalobců. Při hodnocení, zda v dané věci došlo k nesprávnému úřednímu postupu či nikoli, odvolací soud přihlédl i ke skutečnosti, že ve správním řízení měli účastníci k dispozici účinný procesní nástroj na odstranění nečinnosti správního orgánu (opatření proti nečinnosti dle §80 správního řádu), a mohly tak celkovou délku významně ovlivnit, a tohoto účinného prostředku k odstranění nečinnosti nevyužili. Naopak to byli oni, kdo podali návrh na exekuci a pověření soudního exekutora jejím provedením, ač nebyli oprávněnými osobami k zahájení soudního výkonu rozhodnutí ani k podání návrhu na nařízení exekuce, a tedy vlastní provedení exekuce po dobu chybně zahájeného exekučního řízení téměř o 3 roky prodloužili.“ Doba od okamžiku, kdy se předmětné rozhodnutí o odstranění nepovolených staveb stalo vykonatelným (uplynutím šestiměsíční pariční lhůty), do zahájení exekuce je od května 2008 do ledna 2012, avšak v tomto období je zahrnuta i doba tří let, po kterou probíhala exekuce zahájená žalobci, přičemž správnímu orgánu nelze přičítat k tíži, že po dobu zahájeného exekučního řízení nevyvíjel vlastní aktivitu k výkonu svého rozhodnutí, když oprávněně předpokládal, že výkon rozhodnutí bude proveden soudem pověřeným exekutorem, který v tomto směru činil i konkrétní kroky. Za situace, kdy se rozhodnutí stavebního úřadu stalo vykonatelným v květnu 2008, žalobci podali návrh na nařízení exekuce v srpnu 2008, exekuce byla pravomocně ukončena v červenci 2011, Obecní úřad Všeruby, stavební úřad, vyzval povinné k dobrovolnému plnění v srpnu 2011, v září 2011 podali povinní proti žalobcům žalobu na zřízení věcného břemene a v lednu 2012 obecní úřad podal návrh na nařízení exekuce, která byla nařízena a dosud probíhá, dospěl odvolací soud k závěru, že celková doba, kterou lze přičítat na vrub správnímu orgánu, činila cca osm měsíců, které sestávaly ze dvou období cca tříměsíční nečinnosti. „Při zvážení všech výše hodnocených kritérií, absence zákonné lhůty, jednání účastníků (navrhovatelů i povinných), povahy řízení, kdy provedení exekuce odstranění stavby je zásadním a nevratným zásahem do jejich majetkových práv, i celkové doby, kterou lze přičítat správnímu orgánu, dospěl soud k závěru, že v jednání Obecního úřadu Všeruby nedosahuje tak závažné intenzity, aby ho bylo možno hodnotit jako nesprávný úřední postup.“
II. Dovolání a vyjádření k němu
8. Žalobci (dále též „dovolatelé“) podali proti rozsudku odvolacího soudu dovolání a navrhli, aby Nejvyšší soud rozhodnutí odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
9. Žalobci spatřují přípustnost dovolání v ustanovení §237 o. s. ř., neboť se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, resp. dále uváděná otázka ještě nebyla v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu řešena, a navíc rozhodl v extrémním rozporu s důkazy, které navíc nebyly formálně správně provedeny.
10. Podle odvolatelů je závěr odvolacího soudu, že žalobci měli k dispozici procesní nástroj na odstranění nečinnosti, který nevyužili, kdy k této nečinnosti odvolací soud musel přihlédnout při posuzování jejich nároku, v rozporu se stanoviskem občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněným pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), podle kterého nelze přičítat k tíži poškozeného nevyužití prostředků nápravy k nečinnosti.
11. V rozhodovací praxi dovolacího soudu pak nebyla řešena otázka, „zda-li lze přičítat k tíži žalobců, že sami podali (ne zjevně neúspěšný) návrh na výkon rozhodnutí, za situace, kdy měli za to, že správní orgán při podání návrhu na exekuci nebude ‚horlivý‘ resp. zůstane nečinný. Zároveň je potřeba rozhodnout, zda-li dobu, po kterou se žalobci sami snažili dosáhnout odstranění nepovolených staveb ze svých pozemků, je potřeba odečíst od celkové doby řízení, a nečinnost správního orgánu po tuto dobu anulovat respektive liberovat. Žalobci mají za to, že nikoliv, neboť po nabytí právní moci rozhodnutí o odstranění staveb měl správní orgán bez zbytečného odkladu konat a provést výkon svého rozhodnutí, až již žalobci cosi činili či nikoliv.“ Případně by závěr odvolacího soudu mohl být podle odvolatelů posouzen jako rozporný se Stanoviskem, podle něhož poškozeným nelze přičítat k tíži využití zákonných procesních prostředků.
12. Podle dovolatelů by se Nejvyšší soud měl rovněž zabývat otázkou, zda-li lze tolerovat nečinnost správního orgánu za situace, kdy by výkon rozhodnutí navržený tímto orgánem postihl občany, kteří mají bydliště v územní působnosti tohoto správního orgánu, když dovolatelé mají za to, že závěr odvolacího soudu, podle něhož nelze správnímu orgánu zazlívat, že za situace, kdy má vykonat rozhodnutí o odstranění stavby jednoho ze svých občanů, nepostupuje z vlastní iniciativy, je v rozporu s ústavně zakotvenou rovností občanů před zákonem a s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Protokolu č. 1 a čl. 1 odst. 2 Protokolu č. 12 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též „Úmluva“).
13. Konečně dovolatelé mají za to, že odvolací soud rozhodl v extrémním rozporu s provedeným dokazováním, kdy žalobci s ohledem na to, že odvolací řízení proběhlo bez ústního jednání, se teprve z rozhodnutí odvolacího soudu dověděli, že správní orgán měl v lednu 2012 podat návrh na nařízení exekuce, čímž odvolací soud stanovil konečný termín v rámci posuzování činnosti či nečinnosti správního orgánu. Údaj o podaném návrhu na exekuci se měl objevit až v doplnění odvolání žalované, které nebylo žalobcům doručeno. Odvolací soud tak porušil princip neúplné apelace odvolacího řízení a zároveň neumožnil žalobcům se k těmto novým tvrzením vyjádřit. Tím se stalo rozhodnutí odvolacího soudu pro žalobce zcela překvapivým. Naopak z listin, které si žalobci opatřili, vyplývá, že stavební úřad ani obecní úřad nikdy návrh na exekuci svého rozhodnutí nepodaly. Z dokladu, který mají žalobci k dispozici, vyplývá, že návrh na exekuci podala Obec Všeruby., která k návrhu na exekuci nemohla být aktivně legitimována, a právě proto byl její návrh usnesením Okresního soudu Plzeň-město ze dne 11. 2. 2015 zamítnut. Nečinnost stavebního úřadu tak stále trvá.
14. Žalovaná ve svém vyjádření k dovolání navrhla odmítnutí dovolání, případně jeho zamítnutí, když podle ní soudní řízení nebylo postiženo vadou, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci a soudní rozhodnutí nespočívá na nesprávném právním posouzení věci.
15. Žalovaná ohledně námitky dovolatelů, že je v rozporu se Stanoviskem závěr odvolacího soudu, který přičetl k tíži žalobcům nevyužití prostředků nápravy, uvedla, že Stanovisko, ač zmiňuje, že se týká i řízení správních, bylo vypracováno primárně pro odškodňování nemajetkové újmy vzniklé v důsledku nepřiměřené délky soudního řízení. Opírá se tak o judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále též „ESLP“) k čl. 6 odst. 1 Úmluvy, podle kterého má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem. Úmluvou není garantováno právo na přiměřenou délku správního řízení. Z těchto důvodů nemůže být ani zmíněné stanovisko bezvýhradně aplikovatelné i na odškodnění za případnou újmu vzniklou v důsledku správního řízení. Žalovaná tedy má za to, že dospěje-li účastník řízení či jiná osoba k závěru, že je správní orgán nečinný, má možnost uplatnit příslušný prostředek ochrany proti nečinnosti takového správního orgánu. V případě, že účastník řízení či jiná osoba takového prostředku nevyužije, ačkoliv má za to, že je správní orgán nečinný, lze důvodně pochybovat o zájmu takové osoby na včasném vyřízení věci správním orgánem.
16. Dále se žalovaná neztotožňuje s argumentací žalobců, že stavební úřad měl bez zbytečného odkladu konat a provést výkon svého rozhodnutí, ať již žalobci „cosi činili či nikoliv.“ Správní řád nestanoví správnímu orgánu žádnou konkrétní lhůtu pro vydání exekuční výzvy, resp. nařízení exekuce, pouze v ustanovení §108 odst. 4 stanoví nejzazší lhůtu pro nařízení a provedení exekuce na nepeněžitá plnění. Podle žalované po dobu, kdy exekuci vedli sami žalobci, nemohl stavební úřad vést řízení o exekuci dle správního řádu, neboť by ve smyslu §48 odst. 1 správního řádu rozhodoval o téže věci. Totéž se týká následného řízení vedeného ve věci návrhu města Všeruby ze dne 12. 1. 2012. Stavební úřad nezodpovídá za případná pochybení soudů, exekutorského úřadu ani soudního exekutora.
17. Podle žalované z odůvodnění rozsudku odvolacího soudu nelze seznat, že by porušoval rovnost občanů před zákonem. Jeho právní názor dovolatelé nesprávně interpretují. Nejedná se o upřednostňování povinných v dané věci jako občanů města Všeruby před žalobci, kteří nejsou občany města Všeruby.
18. Konečně žalovaná namítá, že případné pochybení odvolacího soudu ohledně neseznámení žalobců s doplněním žalované nesplňuje žádnou z podmínek přípustnosti dovolání podle §237 o. s. ř. Nadto žalovaná uvádí, že žalobci označené usnesení Okresního soudu Plzeň-město ze dne 11. 2. 2015 nebylo k datu vyhlášení rozsudku odvolacího soudu pravomocné, když o odvolání města Všeruby rozhodl Krajský soud v Plzni až dne 11. 5. 2015.
III. Formální náležitosti dovolání
19. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
20. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
IV. Přípustnost dovolání
21. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
22. Dovolání není přípustné pro řešení otázek, zda lze žalobcům přičítat k tíži nevyužití procesního nástroje na odstranění nečinnosti a zda lze tolerovat nečinnost správního orgánu za situace, kdy by výkon rozhodnutí navržený tímto orgánem postihl občany, kteří mají bydliště v územní působnosti tohoto správního orgánu, neboť na řešení uvedených otázek rozhodnutí odvolacího soudu ve smyslu §237 o. s. ř. nezáviselo. Byť se odvolací soud uvedenými otázkami zabýval, spočívá jeho rozhodnutí jednoznačně na závěru, že „jednání Obecního úřadu Všeruby nedosahuje tak závažné intenzity, aby ho bylo možno hodnotit jako nesprávný úřední postup“, když „celková doba, kterou lze přičítat na vrub správnímu orgánu, činila cca osm měsíců, které sestávaly z dvou období cca tříměsíční nečinnosti,“ přičemž na závěru o rozsahu nečinnosti správního orgánu se řešení výše uvedených otázek nijak neodrazilo.
23. Napadené rozhodnutí naopak záviselo na vyřešení otázky procesního práva, zda vedení soudní exekuce osobou, která není oprávněnou z exekučního titulu (vykonatelného rozhodnutí stavebního úřadu), může být důvodem nečinnosti správního orgánu, spočívající v tom, že z úřední povinnosti nepřikročil k výkonu svého rozhodnutí. Dovolání je k vyřešení uvedené právní otázky ve smyslu §237 o. s. ř. přípustné, neboť tato otázka byla odvolacím soudem vyřešena v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
24. Je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3, jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§242 odst. 3 věta druhá o. s. ř.).
25. Odvolací soud rozhodl o odvolání žalované bez nařízení jednání (§211 o. s. ř. ve spojení s §115a o. s. ř.) sice s předpokládaným souhlasem účastníků (§101 odst. 4 o. s. ř.), avšak vyšel ze skutečností a listin uvedených žalovanou teprve v doplnění dovolání (k výzvě soudu prvního stupně podle §209 o. s. ř.), které ovšem v rozporu s ustanovením §210 odst. 1 o. s. ř. nebylo žalobcům doručeno. V důsledku tohoto nesprávného postupu soudu nejen že takto označené skutečnosti nebylo možno považovat za nesporné (§120 odst. 3 o. s. ř.), ale žalobcům byla v rámci odvolacího řízení i odňata možnost jednat před soudem (§229 odst. 3 o. s. ř.), neboť v doplnění odvolání žalované byly uvedeny nové skutečnosti a důkazy, které odvolací soud posléze považoval za relevantní pro rozhodnutí ve věci samé, a žalobci se k těmto nemohli vyjádřit (srov. §215 odst. 2 ve spojení s §118 odst. 1 věta druhá o. s. ř. a §211 o. s. ř. ve spojení s §123 o. s. ř.).
26. Podle §105 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, exekuční titul u exekučního správního orgánu uplatňuje a) správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo který schválil smír, nebo b) osoba oprávněná z exekučního titulu (odstavec 1). Správní orgán uvedený v odstavci 1 písm. a) nebo osoba oprávněná z exekučního titulu mohou o provedení exekuce požádat též soud nebo soudního exekutora (odstavec 2).
27. Podle §107 odst. 1 správního řádu exekučním správním orgánem příslušným k exekuci na nepeněžitá plnění je správní orgán uvedený v §105 odst. 1 písm. a), je-li orgánem moci výkonné. Obecní úřad nebo krajský úřad je exekučním správním orgánem, je-li současně správním orgánem uvedeným v §105 odst. 1 písm. a) nebo je-li takovým správním orgánem jiný orgán územního samosprávného celku.
28. Podle §103 o. s. ř. kdykoli za řízení přihlíží soud k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení). Podle §104 odst. 1 věty první jde-li o takový nedostatek podmínky řízení, který nelze odstranit, soud řízení zastaví.
29. Podle §159a odst. 5 o. s. ř. (ve znění účinném do 31. 12. 2013, nyní odstavec 4) jakmile bylo o věci pravomocně rozhodnuto, nemůže být v rozsahu závaznosti výroku rozsudku pro účastníky a popřípadě jiné osoby věc projednávána znovu.
30. Překážka věci pravomocně rozhodnuté (rei iudicatae) tedy nastává tehdy, má-li být v dalším řízení projednávána stejná věc, o níž již v jiném řízení bylo pravomocně rozhodnuto. Pojem stejné věci je pro věci výkonu rozhodnutí i pro věci exekuční třeba vykládat se zřetelem ke zvláštnostem těchto řízení; obvyklý obecný náhled právní teorie i soudní praxe na totožnost věci založený na shodě v uplatnění téhož nároku vzešlého ze stejného skutkového stavu věci a týkajícího se týchž osob je třeba ve zvláštních podmínkách vykonávacího (exekučního) řízení přizpůsobit tomu, že zde z pohledu předmětového, tj. skutkového a nárokového, jde nejen o uložené povinnosti a tituly takové povinnosti ukládající, ale i o způsoby, jimiž mají být uložené povinnosti nuceně vymoženy. Z uvedeného vyplývá, že „toutéž věcí“ ve smyslu §159a odst. 5 o. s. ř. (nyní odstavec 4) se pro účely exekučního řízení (vykonávacího řízení) rozumí stejný způsob výkonu (srov. §258 o. s. ř.) na týž předmět exekuce (výkonu) uplatňovaný mezi týmiž účastníky pro pohledávku (její část) přisouzenou stejným exekučním titulem (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2010, sp. zn. 20 Cdo 1448/2008; rozhodnutí dovolacího soudu jsou též dostupná na www.nsoud.cz ).
31. Jestliže ani nařízení exekuce k návrhu jiného oprávněného, nemůže bránit dalšímu oprávněnému, aby se sám domáhal nařízení exekuce (výkonu rozhodnutí) splněním téže povinnosti na základě téhož exekučního titulu vůči témuž povinnému, tím spíše uvedený závěr musí platit v případě, kdy je vedena exekuce na návrh osoby (zde žalobců), která ani oprávněnou osobou nebyla. Nesprávnost úvahy správního orgánu o tom, kdo je u soudu, soudního exekutora nebo exekučního správního orgánu oprávněn uplatnit exekuční titul ve smyslu §105 odst. 1 správního úřadu, nemůže být důvodem, pro který by se mohl stát své odpovědnosti za nečinnost zprostit (srov. §2 OdpŠk). Na tom nemůže nic změnit ani okolnost, že správní orgán ve své úvaze případně vycházel z usnesení soudu o nařízení exekuce.
32. Z uvedeného vyplývá, že dospěl-li odvolací soud k závěru, že správní orgán nebyl s nařízením exekuce z moci úřední [srov. §110 písm. a) správního řádu] v prodlení, resp. nebyl nečinný, jestliže probíhala soudní exekuce k návrhu žalobců jako oprávněných, je jeho závěr nesprávný.
VI. Závěr
33. Dovolací soud, vzhledem k výše uvedenému, podle §243e odst. 1 a 2 o. s. ř. zrušil, včetně závislého výroku o nákladech řízení.
34. Odvolací soud je ve smyslu §243g odst. 1, části první věty za středníkem, o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázán právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
35. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§243g odst. 1 o. s. ř.).
36. V dalším průběhu řízení odvolací soud především umožní žalobcům, aby se vyjádřili ke skutečnostem a důkazům uvedeným žalovanou v rámci doplnění dovolání, přičemž ve smyslu §211a o. s. ř. neopomene posoudit, zda uvedené skutečnosti a důkazy byly žalovanou v odvolacím řízení uplatněny za podmínek uvedených v §205a o. s. ř. Za podmínek §213 o. s. ř., případně v součinnosti s účastníky řízení (§120 odst. 3 o. s. ř.), současně postaví najisto závěr o skutkovém stavu učiněný soudem prvního stupně ohledně pozemku dotčeného odstraňovanou stavbou a jeho vlastníků.
37. V rámci nového rozhodnutí ve věci bude mít odvolací soud na zřeteli, že se žalobci domáhají přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která jim měla být způsobena nečinností správního orgánu, kdy tento nepřistoupil (ač dle argumentace žalobců z úřední povinnosti měl) k provedení exekuce vlastního rozhodnutí o odstranění stavby a ani o provedení exekuce nepožádal soud nebo soudního exekutora. Protože se nejedná o nesprávný úřední postup spočívající v nepřiměřené délce soudního (ani správního) řízení, nelze v daném případě bez dalšího použít závěry Stanoviska (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, uveřejněný pod číslem 113/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), tudíž je na žalobcích, aby nejen tvrdili, ale i prokázali, jak existenci skutečností, v nichž má spočívat nesprávný úřední postup, tak i vznik konkrétní nemajetkové újmy v příčinné souvislosti s nesprávným úředním postupem, včetně adekvátnosti požadované formy a výše zadostiučinění (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1747/2014, uveřejněný pod číslem 67/2016 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně 27. 2. 2018
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu