ECLI:CZ:NS:2019:30.CDO.597.2019.1
sp. zn. 30 Cdo 597/2019-160
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Bohumila Dvořáka a Mgr. Hynka Zoubka v právní věci žalobkyně I. K., narozené dne XY, bytem v XY, proti žalované České republice – Ministerstvu financí, se sídlem v Praze 1, Letenská 15, o zaplacení 56 140 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 22 C 28/2016, o dovolání žalované proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 17. 7. 2018, č. j. 35 Co 179/2018-95, takto:
Dovolání se odmítá.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 2 jako soud prvního stupně usnesením ze dne 5. 3. 2018, č. j. 22 C 28/2016-75, vyslovil svou místní nepříslušnost (výrok I), a stanovil, že po právní moci daného usnesení bude věc postoupena Obvodnímu soudu pro Prahu 1 (výrok II).
Dovoláním napadeným usnesením Městský soud v Praze jako soud odvolací potvrdil usnesení soudu prvního stupně.
Odvolací soud ve svém usnesení navázal na závěry soudu prvního stupně, když uvedl, že jelikož žalobkyně uplatňuje žalobou nárok na zadostiučinění za újmu způsobenou nepřiměřeně dlouhým řízením vedeným jednak před správními orgány, jednak před soudy, přičemž jde o řízení spadající pod ochranu čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen Úmluva), neboť předmětem daného řízení bylo přiznání příspěvku na péči podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, je v dané věci k jednání jménem státu příslušné Ministerstvo financí. Odvolací soud potvrdil závěr, že je tak vzhledem k výše uvedenému důvodu ve věci místně příslušný Obvodní soud pro Prahu 1, jelikož tam má Ministerstvo financí jako organizační složka státu sídlo. Ve svém usnesení též odkázal na několik rozhodnutí Nejvyššího soudu, která uvedené závěry potvrzují.
Usnesení odvolacího soudu v celém jeho rozsahu napadla žalovaná dovoláním, jehož přípustnost spatřuje v tom, že napadené usnesení závisí na vyřešení otázky hmotného i procesního práva, která by dovolacím soudem měla být posouzena jinak. Dále spatřuje dovolatelka dovolání přípustným také proto, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení právní otázky vztahující se k ochraně základních práv a svobod v souladu s rozhodovací praxí Ústavního soudu. Jako dovolací důvod dovolatelka uvádí nesprávné právní posouzení věci. Nesouhlasí se závěrem odvolacího soudu (ustáleným též v praxi soudu dovolacího) ohledně případu, kdy bylo posuzované řízení vedeno před více orgány veřejné moci spadajícími pod působnost různých ústředních orgánů a není tak zřejmé, která organizační složka státu by za stát měla vystupovat v řízení podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“). K tomu ve svém dovolání uvádí rozsáhlou argumentaci, kterou lze shrnout do následujících bodů.
1) Soudy nesprávně interpretovaly požadavek na jedinou jednající osobu ve smyslu §21 odst. 5 věta druhá o. s. ř. Požadavek jednání „jediné osoby“ za stát podle dovolatelky nemíří – s ohledem na nedostatek právní subjektivity pro takové jednání ani nemůže mířit – na organizační složky státu, ale jednu fyzickou osobu, která k takovému jednání bude pověřená. Dané ustanovení tak nikterak nepředurčuje, že by za stát před soudem nemohlo vystupovat více organizačních složek.
2) Při posuzování kategorie „jediný nárok“ je nutné přihlédnout ke specifickému způsobu jednání státu v právních vztazích, a proto „táž věc“ se musí týkat konkrétní organizační složky, nikoliv pouze státu obecně. V případě, že skutkový stav zahrnuje vydání nezákonného rozhodnutí či nesprávný úřední postup nastalé nikoli pouze v odvětví jedné z organizačních složek státu, ale ve dvou a případně i více takových odvětvích zastřešených různými organizačními složkami státu, pak jde pro účely vypořádání o samostatné nároky. Uvedený závěr je významný i kvůli možnosti řádné obrany státu proti uplatňovaným nárokům, která může být vykonávaná jen příslušným ústředním orgánem, který pak za stát i plní. Dovolatelka respektuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy, je však toho názoru, že dosud platí, že zákonná úprava vystupování státu v právních vztazích včetně jeho odpovědnosti je v interní pravomoci každého členského státu Evropské unie. Dovolatelka tak neshledává rozpor s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, pokud by jménem státu v případech, na které se vztahuje, před soudem vystupovaly příslušné různé zákonem určené odvětvové ústřední správní úřady. Konstrukce přistoupení dotčených orgánů alespoň v postavení vedlejších účastníků se jeví jako nelogická, když přitom právní podstata státu i způsobu jeho právního jednání je tatáž.
3) Také rozpočtová pravidla České republiky jako obecně závazný právní předpis stanovují příslušnost organizačních složek pro plnění závazků státu. Jestliže má plnit jménem státu Ministerstvo financí, pak tento výdaj musí v zásadě vyplývat z toho, že tato organizační složka škodu způsobila nebo z její činnosti škoda vyplývá. Jestliže tak soud ukládá povinnost k náhradě dovolatelce, jde o rozpor se zákonem (rozpočtovými pravidly). Dovolatelka odkazuje i na usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 20 Cdo 1680/2002, v němž byla rozpočtová pravidla respektována a v němž bylo zdůrazněno, že za stát má vystupovat jeho konkrétní organizační složka.
4) Ministerstvo financí ze zákona nemá plnit úlohu „advokáta“, který by obecně stát zastupoval, když se jiné organizační složky samy zastupovat nemohou. K takovému jednání jí není zákonem založena působnost a nemá k němu ani náležitý odborný aparát.
5) Výše uvedené vede k porušení základního práva dovolatelky na spravedlivý proces, konkrétně právo na rovné postavení účastníků řízení, právo na právní zastoupení a analogicky i právo na to být zastoupen odborníkem z řad kvalifikovaných zaměstnanců státu zařazených v pracovním/služebním poměru v příslušném oborovém ministerstvu. Soudy se podle dovolatelky nezabývaly jejími námitkami a odkazují pouze na závazný právní názor Nejvyššího soudu. Tím, že je dovolatelce odepřeno využít zastoupení odborníkem, je tak postavení České republiky ve sporu zjevně nerovné ve vztahu k protistraně, která se naopak může nechat zastoupit advokátem a též je informována o všech okolnostech případu. Soudy též podle dovolatelky zasáhly do její právní jistoty, když interpretace §6 odst. 3 OdpŠk podávaná soudy v důsledku znamená soudcovské dotváření práva a nepředvídatelnost pro stát, jakým způsobem se bude moci hájit.
6) Soudy interpretují §6 odst. 3 OdpŠk nesprávně, odchylují se od doslovného znění zákona, nerespektují úmysl zákonodárce a smysl normy a tímto tak porušují čl. 95 Ústavy, podle kterého je soud vázán zákonem. K tomu dovolatelka poukázala též na důvodovou zprávu k §6 OdpŠk.
Dovolatelka navrhuje, aby daná věc byla postoupena k rozhodnutí velkému senátu, jenž by měl dosavadní závěry Nejvyššího soudu přehodnotit a napadené usnesení společně s usnesením soudu prvního stupně zrušit a věc vrátit soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalobkyně se k dovolání nevyjádřila.
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II bod 1 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen "o. s. ř.".
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §241 odst. 2 písm. b) o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Jak plyne i ze samotného dovolání, dovolací soud se otázkou jednání jménem státu podle §6 OdpŠk v případech nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení spadajícího pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a probíhajícího před různými orgány státu již opakovaně zabýval, přičemž v daných rozhodnutích se opakovaně vyjádřil také tak, že neshledává důvod se od dosažených závěrů odchýlit (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1382/2014, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2577/2016, ze dne 30. 5. 2017, sp. zn. 30 Cdo 2594/2016, ze dne 25. 7. 2017, sp. zn. 30 Cdo 124/2017, ze dne 6. 2. 2018, sp. zn. 30 Cdo 3375/2016, ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 47/2017, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 4904/2016, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 13. 7. 2018, sp. zn. II. ÚS 2060/18, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. 6. 2018, sp. zn. 30 Cdo 4842/2017, ze dne 7. 11. 2018, sp. zn. 30 Cdo 2545/2018, ze dne 28. 11. 2018, sp. zn. 30 Cdo 3461/2017, a ze dne 30. 1. 2019, sp. zn. 30 Cdo 665/2017). Dovolací soud se nemíní od dosažených závěrů odchýlit tím spíše, když dané závěry již byly předloženy k přezkoumání rovněž Ústavnímu soudu, jenž neshledal ústavněprávní přesah řešené otázky a podanou ústavní stížnost odmítl (srov. výše uvedené usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2060/18).
Námitky dovolatelky výše shrnuté pod body 1 a 2 plynou z jejího zjevného nepochopení práva na odčinění nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení spadajících pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Při dovolatelkou vyžadovaném postupu, aby nejprve bylo posouzeno, v jakých odvětvích zastřešených různými organizačními složkami státu se nesprávný úřední postup spočívající v nepřiměřené délce řízení udál, a až podle toho určit, zda jde o jeden nárok, či nároků více, by Česká republika nedostála požadavku čl. 6 odst. 1 Úmluvy a na něj navazující judikatury Evropského soudu pro lidská práva na jednotné posuzování délky řízení. Z toho důvodu je nezbytné nejprve určit, zda jde o řízení spadající pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a podle toho, zda jde o nárok jediný, a to zcela bez ohledu na orgány, před nimiž řízení probíhalo. Právě uvedené Nejvyšší soud již obsáhle vysvětlil v předcházejících rozhodnutích (srov. např. odst. 39 až 47 usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 2594/2016).
S dovolatelkou lze souhlasit v tom, že Úmluva již nevyžaduje, který orgán má za Českou republiku jednat. Rovněž lze souhlasit s tím, že dosažené závěry nijak nesouvisí s rozložením pravomocí mezi Evropskou unii a Českou republiku, když samotná Úmluva ani není formálním pramenem práva vycházejícím z právního řádu Evropské unie. K závěru o potřebě, aby ohledně jediného nároku za stát vystupovala jediná organizační složka státu, také Nejvyšší soud nedospěl na základě výkladu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ale na základě výkladu vnitrostátních právních předpisů, konkrétně §21a odst. 4, §21 odst. 5 věty druhé, §21a odst. 2 a 3 o. s. ř. ve spojení s §6 OdpŠk. Rovněž tento závěr Nejvyšší soud obsáhle vysvětlil v předcházejících rozhodnutích (srov. např. odst. 48 až 50 usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 2594/2016).
K námitce ohledně rozpočtových pravidel České republiky (uvedené pod bodem 3) srov. odst. 51 usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 2594/2016.
Námitka uvedená pod bodem 4 nemůže přípustnost dovolání založit, neboť ani z dovoláním napadeného rozhodnutí ani z předcházející rozhodovací praxe Nejvyššího soudu neplyne, že by Ministerstvo financí v daných věcech jednalo jako „zástupce“ jiných organizačních složek státu. Naopak Ministerstvo financí je v těchto věcech příslušné jednat přímo za stát, a to na základě §6 odst. 3 OdpŠk.
Dovolací soud neshledal, že by dosažené závěry jakkoliv zasahovaly do základního práva dovolatelky na spravedlivý proces. Právo osoby zvolit si zástupce, který za ni bude před soudem jednat, sice je jedním ze základních práv přiznávaných ústavním pořádkem, ale automaticky neznamená to, že by každá osoba měla nárok na pozitivní závazek státu, aby jí takovou osobu zajistil, navíc případně aby jí zajistil osobu nadprůměrně kompetentní a zdatnou. Ve většině případů pouze zakládá negativní závazek státu nezasahovat do práva osoby zvolit si zástupce, případně aby takový postup procedurálně umožnil a až v určitých zákonem stanovených případech, aby takové osobě poskytl bezplatnou právní pomoc a zastoupení. Pro tuto situaci je však toto posouzení zcela irelevantní, když je zde posuzována povinnost státu vůči státu. Navíc, i kdyby byl ve věci příslušný jiný ústřední orgán, měl by stejné možnosti právního zastoupení a stejné možnosti využít odborníků na dané otázky. Jedinou situací, u níž přichází v úvahu, že by mohla dát příčinu k nerovnému postavení stran na úkor státu, je možná informační asymetrie a nedostatek informací o posuzovaných řízeních. I k této otázce se však již dovolací soud vyjádřil a seznal, že vzhledem k tomu, že Ministerstvo financí má alespoň šestiměsíční dobu na to, aby si zajistilo potřebné informace a seznámilo se s kauzou, jeví se tato doba jako víc než dostačující (srov. již citované usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 2594/2016, odst. 56). Dovolací soud tedy nedospěl k závěru, že by byla porušována základní práva dovolatelky, respektive že by případný zásah do nich nebyl přiměřený (např. proporcionálně vzhledem k právům jiných subjektů), a to i s odkazem na výše uvedenou judikaturu a též na odkazované rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2060/18.
Ohledně námitek uvedených pod bodem 6, jimiž se dovolatelka dovolává gramatického výkladu §6 OdpŠk a též textu důvodové zprávy s odkazem na autentický výklad, nutno uvést, že dovolatelka pomíjí, že žádné ustanovení zákona nelze vykládat toliko izolovaně, ale naopak v souvislosti s dalšími ustanoveními právního řádu tak, aby i v případech, které původní zákonodárce nepředvídal, mohlo být dosaženo smysluplného řešení. Dovolací soud je toho názoru, že závěry, k nimž dospěl, jednoznačně vysvětlil v předcházejících rozhodnutích a že naopak dostál požadavku čl. 95 Ústavy, když pouze daný výklad umožnil zachovat požadavek procesního předpisu, aby v soudním řízení za jednoho účastníka řízení ohledně jednoho nároku procesněprávně jednala pouze jedna osoba.
Jelikož dovolací soud neshledal dovolání přípustným, nezabýval se vadami řízení (srov. §242 odst. 3 věta druhá o. s. ř.).
Dovolací soud z výše uvedených důvodů dovolání podle §243c odst. 1 o. s. ř. jako nepřípustné odmítl.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 12. 8. 2019
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu