ECLI:CZ:NS:2023:30.CDO.3005.2023.1
sp. zn. 30 Cdo 3005/2023-184
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a Mgr. Viktora Sedláka v právní věci žalobkyně AEZZ a. s., IČO 27064611, se sídlem v Praze 6, U Vorlíků 367/3, zastoupené JUDr. Julií Pítrovou, advokátkou se sídlem v Praze 4, Kudeříkové 1103/11, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra , se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, zastoupené JUDr. Martinem Bohuslavem, advokátem se sídlem v Praze 2, Italská 2581/67, o zaplacení 2 586 193 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 15 C 90/2021, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2023, č. j. 62 Co 96/2023-147, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2023, č. j. 62 Co 96/2023-147, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 10. 2. 2023, č. j. 15 C 90/2021-121, ve výroku II a v navazujícím nákladovém výroku III, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 7 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně, obchodní společnost, jejímž předmětem podnikání je pronájem nemovitostí, bytů a nebytových prostor bez poskytování jiných než základních služeb spojených s pronájmem, hostinská činnost, výroba, obchod a služby neuvedené v přílohách 1 až 3 živnostenského zákona (s oborem činnosti přípravné a dokončovací stavební práce, specializované stavební činnosti, velkoobchod a maloobchod, ubytovací služby, nákup, prodej, správa a údržba nemovitostí, reklamní činnost, marketing) a prodej kvasného lihu, konzumního lihu a lihovin, se domáhá náhrady škody ve výši 2 586 193 Kč s příslušenstvím (po částečném zpětvzetí žaloby co do částky 11 847 Kč), která jí měla vzniknout v důsledku krizových opatření, konkrétně usnesení vlády České republiky z roku 2020 č. 194, 199, 211, 214, 215, 238, 241, 279, 280, 395, 396, 453, 454, 485, 493 a mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 15190/2020-4/MIIN/KAN, č. j. MZDR 15190/2020-3/MIN/KAN, č. j. MZDR 13361/2020-3/MIN/KAN, č. j. MZDR 10666/2020-1/MIN/KAN, č. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN, č. j. MZDR 12746/2020-1/MIN/KAN, č. j. MZDR 12745/2020-4/MIN/KAN, č. j. MZDR 13361/2020-2/MIN/KAN, č. j. MZDR 15190/2020-5/MIN/KAN, č. j. MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN, č. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN, č. j. MZDR 16484/2020-1/MIN/KAN, č. j. MZDR 20588/2020-1/MIN/KAN, č. j. MZDR 20581/2020-1/MIN/KAN, č. j. MZDR 20581/2020-2/MIN/KAN, jimiž bylo omezeno či zcela zakázáno poskytování služeb mimo jiné v provozovně žalobkyně. Tvrzená škoda podle žalobkyně představuje její ušlý zisk za období od 12. 3. 2020 do 17. 5. 2020, který jí ušel v příčinné souvislosti s uzavřením provozovny Luční bouda v důsledku uvedených krizových a mimořádných opatření. Žalobkyně uvedla, že v důsledku krizových opatření přijatých v souvislosti s pandemií COVID-19 jí za uvedené období oproti předchozímu roku 2019 poklesly tržby o 62 %, tedy o částku 4 320 072 Kč. Od této částky žalobkyně odečetla přijatou dotaci z dotačního programu COVID-Ubytování ve výši 1 015 200 Kč a mzdové náklady za rozhodné období ve výši 706 832 Kč, které byly zčásti kryty dotačním programem ANTIVIRUS. Co do částky 11 847 Kč vzala žalobkyně svou žalobu zpět. Příslušenství ve formě úroku z prodlení z dlužné částky pak požadovala od 1. 3. 2021 do zaplacení, tedy od uplynutí šestiměsíční lhůty k dobrovolnému plnění ze strany orgánů státní správy.
2. Obvodní soud pro Prahu 7 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 10. 2. 2023, č. j. 15 C 90/2021-121, řízení co do částky 11 847 Kč zastavil (výrok I), zamítl žalobu o uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni částku 2 586 193 Kč se zákonným úrokem z prodlení ve výši 8,25 % ročně z této částky od 1. 3. 2021 do zaplacení a se zákonným úrokem z prodlení ve výši 8,25 % ročně z částky 11 847 Kč od 1. 3. 2021 do zaplacení (výrok II), a uložil žalobkyni zaplatit žalované na nákladech řízení částku 600 Kč (výrok III).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně ve výroku II potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu), dále ve výroku III rozsudek soudu prvního stupně změnil tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II rozsudku odvolacího soudu), a rozhodl o tom, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení (výrok III rozsudku odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že žalobkyně provozuje hotel, restauraci a pivovar v Peci pod Sněžkou, v budově č. p. 203. Usnesením vlády ČR ze dne 12. 3. 2020, č. 194, vláda v souladu s čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, vyhlásila pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru označovaném jako SARS CoV-2 na území České republiky nouzový stav od 14:00 hodin dne 12. 3. 2020 na dobu 30 dnů. Prodloužení nouzového stavu až do 17. 5. 2020 je publikováno pod č. 156/2020 Sb. a pod č. 219/2020 Sb. V návaznosti na výše uvedená usnesení vlády ČR o vyhlášení nouzového stavu rozhodla vláda ČR o přijetí následujících krizových opatření ve smyslu ustanovení §5 písm. e) a §6 odst. 1 písm. b) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon). Usnesením vlády ČR ze dne 12. 3. 2020, č. 199, byla s účinností ode dne 13. 3. 2020 od 20:00 hodin zakázána přítomnost veřejnosti v čase mezi 20:00 hodin a 06:00 hodin v provozovnách stravovacích služeb. Usnesením vlády ČR ze dne 14. 3. 2020, č. 211, byl s účinností ode dne 14. 3. 2020 od 06:00 hodin do dne 24. 3. 2020 do 06:00 hodin zakázán maloobchodní prodej a prodej služeb v provozovnách a přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb. Usnesením vlády ČR ze dne 23. 3. 2020, č. 280, byl prodloužen zákaz maloobchodního prodeje a prodeje dalších služeb do dne 1. 4. 2020 do 06:00 hodin. Usnesením vlády ČR ze dne 16. 3. 2020, č. 238, byly stanoveny výjimky ze zákazu maloobchodního prodeje a prodeje služeb v provozovnách. Usnesením vlády ČR ze dne 15. 3. 2020, č. 214, byl zakázán s účinností ode dne 16. 3. 2020 od 06:00 hodin do dne 24. 3. 2020 prodej ubytovacích služeb. Usnesením vlády ČR ze dne 16. 3. 2020, č. 241, byla stanovena výjimka ze zákazu prodeje ubytovacích služeb. Usnesením vlády ČR ze dne 23. 4. 2020, č. 454, byl ode dne 24. 4. 2020 od 00:00 hodin do 27. 4. 2020 do 00:00 hodin zakázán maloobchodní prodej, zakázána přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, zakázán prodej ubytovacích služeb. Usnesením vlády ČR ze dne 30. 4. 2020, č. 493, byla s účinností ode dne 11. 5. 2020 od 00:00 hodin zakázána přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, zakázán prodej ubytovacích služeb. Usnesením vlády ČR ze dne 15. 3. 2020, č. 215, byl s účinností ode dne 16. 3. 2020 od 00:00 hodin do dne 24. 3. 2020 do 06:00 hodin zakázán volný pohyb osob na území České republiky. Za období, které je předmětem žaloby, bylo výše uvedenými usneseními vlády ČR zakázáno poskytovat ubytovací služby a jejich prodej, stravovací služby, provozovat posilovny, wellness služby, byla zakázána přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, byla zakázána přítomnost veřejnosti ve vnitřních bazénech a saunách, byl zakázán maloobchodní prodej a prodej služeb v provozovnách, byla zakázána přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, byla zakázána přítomnost veřejnosti v provozovnách poskytovatelů služeb – vnitřních sportovišť včetně vnitřních bazénů, od 16. 3. 2020 do 24. 3. 2020 byl zakázán volný pohyb osob na území celé České republiky. Žalobkyně vyzvala žalovanou k náhradě škody, která však její nárok sdělením ze dne 18. 1. 2021 odmítla. K otázce výše škody soud prvního stupně žádné dokazování nevedl.
5. Po právní stránce posoudil soud prvního stupně věc tak, že stát neodpovídá za žalobkyní uplatněnou škodu ze žádného právního důvodu. Úvodem se soud prvního stupně zabýval povahou opatření vydaných vládou České republiky, kdy citoval usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20. Dle něj je usnesení o vyhlášení nouzového stavu ad hoc rozhodnutí, jde o akt vládní, který podléhá kontrole Poslaneckou sněmovnou. V usnesení ze dne 21. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 7/20, pak Ústavní soud dospěl k závěru, že usnesení vlády ČR ze dne 23. 3. 2020, č. 274 (kterým byla nařízena opatření obdobně jako v projednávané věci), není opatřením obecné povahy, ale má materiálně povahu jiného právního předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy nebo §64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Soud prvního stupně se ztotožnil s právní argumentací žalované, když uvedl, že odpovědnost státu za škodu není založena přijetím předmětných krizových opatření, neboť mají povahu obecně závazného právního aktu, dopadají na neurčitý a individuálně neurčený okruh osob. Stát přitom obecně nenese odpovědnost za normotvorbu. V intenci ustanovení §36 krizového zákona stát odpovídá (toliko) za škodu způsobenou jeho činností při provádění konkrétních krizových opatření, která mají individuální povahu a jsou zaměřena vůči konkrétním právnickým a fyzickým osobám. Smyslem zákona je odškodňovat pouze výjimečné případy škod vzniklých přímo při činnosti (provádění) složek státu provádějících krizová opatření, při uloženém poskytnutí věcných prostředků nebo při cvičeních realizovaných dle krizového zákona. Jde o odpovědnost státu za konkrétní činnost vůči konkrétní osobě. Dle soudu prvního stupně je třeba rozlišovat mezi individuálním opatřením coby zásahem do individuálních práv a majetkové sféry jednotlivce ve prospěch celku při řešení krizové situace, jež zasluhuje odškodnění, a plošným omezením určitých práv a svobod neurčitého okruhu osob přijatým obecně závazným právním předpisem při řešení krizového stavu. Soud prvního stupně neshledal ani žádný jiný právní důvod, který by zakládal odpovědnost státu k náhradě žalobkyní uplatněné škody. Aplikace zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“, a zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, je vyloučena aplikací krizového zákona jako předpisu speciálního. Neshledal ani důvod k aplikaci norem práva ústavního.
6. Odvolací soud vyšel ze stejných skutkových zjištění jako soud prvního stupně. Uvedl, že zákon č. 82/1998 Sb. se na škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními nepoužije, ale postupuje se podle speciálního krizového zákona. Soud prvního stupně podle odvolacího soudu na skutkový stav správně aplikoval závěry vyjádřené v usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 7/20, když shledal, že ustanovení §36 krizového zákona nezakládá odpovědnost státu za škodu vzniklou samotným přijetím předmětných krizových opatření, neboť tato mají povahu obecně závazného právního aktu a dopadají na předem neurčený a individuálně nestanovený okruh osob. Z toho, jak jsou uvedená opatření formulována, je dle odvolacího soudu zřejmé, že jsou obecné povahy, neboť v nich nejsou uvedeny konkrétní subjekty, na něž omezení v nich založená, respektive povinnosti jimi uložené, dopadají. Stát je podle tohoto ustanovení povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti pouze s takovými krizovými opatřeními a cvičeními, která mají povahu individuálních správních aktů směřujících ve vztahu ke konkrétnímu subjektu. Žalobkyně netvrdí, že by jí konkrétním krizovým opatřením přijatým na základě shora citovaných usnesení vlády ČR (obecné povahy) vznikla škoda; tuto dovozuje toliko právě z těchto usnesení, kterými jí bylo v uvedeném období zakázáno provozování jejího ubytovacího zařízení Luční bouda v Peci pod Sněžkou. Za nesprávný úřední postup podle §13 OdpŠk nelze dle odvolacího soudu považovat vydání normativního právního aktu, odvolací soud v této souvislosti odkazuje na judikaturu Nejvyššího soudu, konkrétně na rozsudek ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, a ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005. Dle odvolacího soudu není smyslem §36 krizového zákona nahradit každou škodu, která vznikla v souvislosti s prováděním krizových opatření, ale pouze takovou škodu, která vznikne konkrétními zásahy státu vůči danému subjektu. Shodně se soudem prvního stupně pak konstatuje, že není důvod pro přímou aplikaci norem ústavního práva. Výší škody se odvolací soud pro nadbytečnost nezabýval. Závěrem odvolací soud poukázal na svá zamítavá rozhodnutí vydaná ve skutkově obdobných věcech pod sp. zn. 28 Co 154/2022, sp. zn. 70 Co 32/2022, a sp. zn. 23 Co 40/2022.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalobkyně dovoláním, a to v celém rozsahu, jak vyplývá z obsahu dovolání. V dovolání uplatnila následující dovolací důvody.
8. Odvolací soud nesprávně posoudil otázku, zda krizová opatření, kterými bylo v období od 12. 3. 2020 do 17. 5. 2020 omezeno podnikání žalobkyně, zakládají nárok na náhradu škody dle §35 a §36 krizového zákona, i když mají povahu obecně závazného právního aktu a nejsou učiněny vůči individuálně určené osobě.
9. Žalobkyně v dovolání dále namítá, že odvolací soud nesprávně posoudil formu škody, která může být odškodněna podle krizového zákona, když podle žalobkyně by měla být odškodněna nejen věcná škoda, ale i ušlý zisk.
10. Mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví byla dále dle žalobkyně vydána po vyhlášení nouzového stavu, a tedy fakticky také opatřeními dle krizového zákona. Pokud se odvolací soud ztotožnil s názorem soudu prvního stupně, že škoda vzniklá v souvislosti s těmito opatřeními nemůže být odškodněna dle krizového zákona, posoudil tuto otázku nesprávně.
11. Žalobkyně konečně žádá dovolací soud o posouzení otázky, zda jí nárok na náhradu škody nenáleží na základě zákona č. 82/1998 Sb., zákona č. 89/2012 Sb., nebo na základě aplikace norem práva ústavního. Odvolací soud aplikaci uvedených zákonů dle ní nesprávně vyloučil použitím speciální úpravy krizového zákona.
12. Přípustnost dovolání u všech dovolacích důvodů spatřuje žalobkyně v tom, že uvedené otázky nebyly dosud v judikatuře Nejvyššího soudu řešeny a neexistuje zde ustálená rozhodovací praxe.
13. Žalovaná ve vyjádření k dovolání ze dne 5. 9. 2023 uvedla, že dovolání nesplňuje náležitosti dle §241a odst. 2 občanského soudního řádu, když z něj není zřejmé, v jakém rozsahu žalobkyně rozsudek odvolacího soudu napadá. Pro případ, že by dovolání nebylo odmítnuto, pak žalovaná uvádí, že je podané dovolání nedůvodné, jelikož nejsou naplněny podmínky odpovědnosti státu za škodu podle §36 krizového zákona. Souhlasí se závěry odvolacího soudu i soudu prvního stupně, že stát je povinen nahradit škodu právnickým a fyzickým osobám pouze při provádění těch krizových opatření, která jsou individuální povahy a jsou zaměřena vůči konkrétní osobě nebo skupině osob. Od takových krizových opatření však žalobkyně svůj nárok neodvozuje. Předpokladem vzniku odpovědnosti státu za škodu není ani pouhé vydání krizového opatření, nýbrž jeho provádění. Žalovaná se dále domnívá, že odpovědnost státu podle §36 krizového zákona dopadá pouze na případy tzv. zvláštní oběti při provádění konkrétních krizových opatření a nahrazuje se pouze věcná škoda. Co se týče mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, uvádí, že tato nespadají pod režim krizového zákona, ale provádějí se podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Konečně žalovaná ve svém vyjádření poukazuje na skutečnost, že žalobkyně přijala za předmětné období dotaci z dotačního titulu COVID-Ubytování, dle jehož podmínek se příjemce dotace vzdává práva na uplatnění dalších nároků souvisejících s omezením ubytovacích služeb. Žalovaná se proto domnívá, že by dovolání žalobkyně mělo být Nejvyšším soudem alternativně pro případ jeho neodmítnutí zamítnuto. V doplnění dovolání ze dne 25. 10. 2023 pak žalovaná zdůraznila, že škoda uplatňovaná žalobkyní není nahraditelnou škodou dle §36 krizového zákona, navíc žalobkyně podle žalované neprokázala příčinnou souvislost mezi tvrzenou škodou a prováděním krizových opatření.
III. Přípustnost dovolání
14. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
15. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241 odst. 1 o. s. ř. Dovolací soud neshledal vady dovolání podle §241a odst. 2 o. s. ř., které namítá žalovaná ve svém vyjádření, když rozsah dovolání žalobkyně vyplývá z obsahu dovolání.
16. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
17. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
18. Nejvyšší soud konstatuje, že dovolání žalobkyně v části směřující proti výroku II a III rozsudku odvolacího soudu není dle §238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. objektivně přípustné, neboť tímto výrokem bylo rozhodnuto o nákladech řízení. To však v případě přípustnosti a důvodnosti dovolání ve zbývajícím rozsahu nebrání dovolacímu soudu, aby zrušil i tento nákladový výrok jako výrok závislý na výroku o věci samé.
19. Právní posouzení formy škody, která může být odškodněna podle krizového zákona, kdy podle žalobkyně by měla být odškodněna nejen věcná škoda, ale i ušlý zisk, stejně jako právní posouzení mimořádných opatření vydaných Ministerstvem zdravotnictví, přípustnost dovolání ve smyslu §237 o. s. ř. nezakládají, neboť odvolací soud se v napadeném rozhodnutí řešením těchto otázek nezabýval. Námitky žalobkyně tak dopadají na právní závěr, který odvolací soud podle odůvodnění napadeného rozhodnutí neučinil, a s jeho právním posouzením věci se tudíž míjejí (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 808/97, uveřejněné pod č. 27/2001 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
20. Žalobkyně dále namítá, že odvolací soud nesprávně vyloučil aplikaci zákona č. 82/1998 Sb. a zákona č. 89/2012 Sb. použitím speciální úpravy krizového zákona. Ani tato otázka však přípustnost dovolání podle §237 o. s. ř. nezakládá, neboť se odvolací soud při jejím řešení neodchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu. Ten opakovaně dospěl k závěru, že úprava odpovědnosti za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s krizovým opatřením podle §36 odst. 1 krizového zákona je speciální regulací obsahující zvláštní skutkovou podstatu odpovědnosti státu za škodu, která se řídí právě tímto zákonem, nikoliv zákonem č. 82/1998 Sb. či obecným předpisem (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 2016, sp. zn. 25 Cdo 1422/2016, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, nebo ze dne 11. 4. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2519/2011).
21. Z hlediska hmotného práva závisí rozhodnutí odvolacího soudu na posouzení otázky podmínek odpovědnosti státu za škodu způsobenou provedením krizového opatření podle §36 odst. 1 krizového zákona, a to co do povahy krizového opatření i výkladu pojmu „provedení krizového opatření“. Ohledně této otázky je dovolání přípustné, neboť ji odvolací soud posoudil v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu. Vymezením přípustnosti dovolání žalobkyní přitom není dovolací soud vázán (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 5. 2014, sp. zn. 30 Cdo 159/2014).
IV. Důvodnost dovolání
22. Dovolání je důvodné.
23. Podle §2 písm. c) krizového zákona pro účely tohoto zákona se rozumí krizovým opatřením organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob.
24. Podle §5 písm. e) krizového zákona za nouzového stavu nebo za stavu ohrožení státu lze na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit právo provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala prováděná krizová opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění.
25. Podle §6 odst. 1 písm. b) krizového zákona je vláda oprávněna v době trvání nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu nařídit zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území.
26. Podle §36 odst. 1 krizového zákona je stát povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními (§39 odst. 5) prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám.
27. Podle §36 odst. 2 krizového zákona náhrada věcné škody vzniklé při činnosti orgánů provádějících krizová opatření nebo při uloženém poskytnutí věcných prostředků se poskytuje podle právních předpisů platných v době vzniku škody.
28. Podle §36 odst. 4 krizového zákona peněžní náhradu poskytne ten orgán krizového řízení, který nařídil krizové opatření nebo cvičení, při němž anebo v jehož důsledku vznikla škoda či újma.
29. Odvolací soud postavil zamítnutí žaloby na dvou argumentech. Zaprvé ustanovení §36 odst. 1 krizového zákona nezakládá odpovědnost státu za škodu vzniklou (samotným) přijetím předmětných krizových opatření, neboť ta sama mají právní povahu obecně závazného právního aktu, jsou pramenem obecné právní regulace dopadající na předem neurčený a individuálně nestanovený okruh osob, kterým stanoví právní povinnosti; stát nenese v obecné rovině odpovědnost za normotvorbu. Zadruhé má stát odpovídat podle §36 odst. 1 krizového zákona pouze za škodu, která vznikne konkrétními zásahy státu vůči danému subjektu.
30. Nejvyšší soud však v rozsudku ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023, dovodil, že krizový zákon nečiní rozdíl mezi krizovými opatřeními, která působí na území celé České republiky, a těmi, která směřují vůči konkrétní osobě nebo konkrétně vymezenému okruhu osob. K určitému omezení okruhu osob, které mohou mít nárok na náhradu škody podle §36 odst. 1 krizového zákona, dochází z povahy věci jen proto, že konkrétní krizové opatření nezasahuje škodu působícím způsobem do práv všech osob, ale typicky jen těch, kterých se týká. V případě žalobkyně opírala vláda jako orgán krizového řízení předmětná krizová opatření o §5 písm. e) krizového zákona, podle kterého za nouzového stavu nebo za stavu ohrožení státu lze na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit právo provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala prováděná krizová opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění, a o §6 odst. 1 písm. b) krizového zákona, podle kterého je vláda oprávněna v době trvání nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu nařídit zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území. Typicky tak uvedená krizová opatření z hlediska jejich potenciálu způsobit škodu dopadala na ty osoby, které podnikaly v oblasti, v níž bylo podnikání danými opatřeními zakázáno nebo omezeno. Daná okolnost však nijak nepodporuje úvahu odvolacího soudu o tom, že stát odpovídá jen za škodu způsobenou krizovými opatřeními individuální povahy.
31. V rozsudku ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023, pak dále Nejvyšší soud dovodil, že žádné omezení odpovědnosti státu na škodu způsobenou individuálně zaměřenými krizovými opatřeními neplyne ze systematiky krizového zákona ani z vůle historického zákonodárce. I svou povahou normotvorné krizové opatření je stále krizovým opatřením ve smyslu §2 písm. c) krizového zákona. Z dikce ustanovení §36 odst. 1 krizového zákona je pak nepochybné, že odpovědnou osobou je právě stát (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, uveřejněný pod č. 10/2010 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
32. Nesprávné jsou rovněž úvahy odvolacího soudu v tom směru, že stát nenese odpovědnost za újmu způsobenou krizovými opatřeními, která jsou svojí povahou produktem legislativní činnosti. Za újmu způsobenou normativními akty s obecnou působností stát sice neodpovídá toliko v režimu zákona č. 82/1998 Sb. (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 7. 2011, sp. zn. 25 Cdo 1210/2009, nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 7. 1994, sp. zn. I. ÚS 92/94), ale závěr o tom, že stát neodpovídá za újmu způsobenou legislativní činností nebo její absencí neplatí bezvýjimečně. V minulosti Nejvyšší soud dovodil odpovědnost státu za legislativní pochybení v případě porušení práva Evropské unie (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010). Stejně tak v minulosti dovodil Ústavní soud povinnost státu k náhradě škody kvůli pochybení při legislativní činnosti v důsledku absence odpovídající právní úpravy regulace nájemného (srov. stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2017, sp. zn. 31 Cdo 1042/2017, uveřejněný pod č. 20/2019 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Konečně zákonodárci nic nebrání v tom, aby na sebe stát dobrovolně přijal povinnost k náhradě škody způsobené různou činností orgánů výkonu veřejné moci, včetně výkonu činnosti legislativní, jak se tomu stalo právě v §36 odst. 1 krizového zákona (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023).
33. Omezením odpovědnosti státu podle §36 odst. 1 krizového zákona na situace, kdy krizové opatření směřuje proti konkrétně určeným osobám a případně je svou povahou normativním aktem, se tak odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. Jeho právní posouzení věci je tudíž nesprávné.
34. Co se týče druhého argumentu, na kterém postavil odvolací soud zamítnutí žaloby, tedy že má stát odpovídat podle §36 odst. 1 krizového zákona pouze za škodu, která vznikne provedením krizového opatření konkrétními zásahy státu vůči danému subjektu, Nejvyšší soud v již citovaném rozsudku ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023, dovodil, že povinnost státu nahradit škodu způsobenou krizovým opatřením nastupuje ve chvíli, kdy nastanou takové účinky krizového opatření, které povedou ke vzniku škody. Tento okamžik je třeba posoudit podle konkrétních okolností věci. V případě, že v poměrech žalobkyně došlo vydáním krizových opatření k omezení či zákazu činnosti žalobkyně, čímž jí měl ujít zisk, nastaly účinky těchto opatření okamžikem, který je v každém jednotlivém krizovém opatření uveden. Od něj získala daná opatření potenciál způsobit žalobkyni škodu. Tento okamžik je proto nutno považovat za okamžik provedení krizových opatření ve smyslu §36 odst. 1 krizového zákona.
35. I ve druhé otázce, tedy závěru odvolacího soudu, že má stát odpovídat podle §36 odst. 1 krizového zákona pouze za škodu způsobenou jeho činností při provádění konkrétních krizových opatření, tedy za škodu, která vznikne konkrétními zásahy státu vůči danému subjektu, se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
36. Z uvedeného je zřejmé, že v obou částech otázky, pro kterou bylo dovolání připuštěno, posoudil odvolací soud nárok žalobkyně nesprávně.
37. Vzhledem k přípustnosti dovolání Nejvyšší soud podle §242 odst. 3 věty druhé o. s. ř. zkoumal, zda nebylo řízení postiženo vadami uvedenými v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3 o. s. ř., resp. jinými vadami řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Nejvyšší soud však takové vady v řízení neshledal.
38. Nejvyšší soud vzhledem k tomu rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení §243e odst. 1 o. s. ř. zrušil, a to včetně navazujících výroků o nákladech řízení. Protože se důvody pro zrušení napadené části rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení §243e odst. 2 o. s. ř. v rozsahu napadené části a v navazujícím výroku o nákladech řízení i jej a věc v tomto rozsahu vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
39. Závěrem Nejvyšší soud uvádí, že v novém řízení by měl soud posoudit nárok na náhradu škody žalobkyně se zohledněním všech mimořádných a krizových opatření za předmětné období, a rovněž skutečnosti, že žalobkyně byla příjemcem dotace z dotačního titulu COVID-Ubytování, jak namítá žalovaná.
40. Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
41. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§243g odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 16. 11. 2023
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu