ECLI:CZ:NS:2023:30.CDO.494.2023.1
sp. zn. 30 Cdo 494/2023-342
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Viktora Sedláka a soudců JUDr. Pavla Simona a JUDr. Karla Svobody, Ph.D., v právní věci žalobkyně VESTAR GROUP a. s. , IČO 26362686, se sídlem v Rozvadově 7, zastoupené JUDr. Petrem Zákouckým, LL. M., advokátem se sídlem v Praze 1, V Celnici 1034/6, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra , se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o zaplacení částek 6 569 220,26 Kč a 230 313,50 EUR s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 18 C 57/2021, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2022, č. j. 35 Co 209/2022-314, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2022, č. j. 35 Co 209/2022-314, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 16. 2. 2022, č. j. 18 C 57/2021-291, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 7 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Obvodní soud pro Prahu 7 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 16. 2. 2022, č. j. 18 C 57/2021-291, zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala vůči žalované zaplacení částek 6 569 220,26 Kč a 230 313,50 EUR se zákonným úrokem z prodlení za dobu od 21. 6. 2021 do zaplacení (výrok I), a zároveň žalobkyni uložil povinnost zaplatit žalované náhradu nákladů řízení (výrok II).
2. Zaplacení uvedených částek žalobkyně požadovala z titulu náhrady škody, jež jí měla být způsobena krizovými opatřeními vydávanými ve formě usnesení vlády v době od 8. 10. 2020 do 28. 1. 2021, kterými byl z důvodu tehdy probíhající pandemie onemocnění Covid-19 omezen či zcela zakázán mimo jiné provoz stravovacích a ubytovacích zařízení, jež žalobkyně provozovala v rámci kasin společnosti King’s casino a. s. v Rozvadově a v Praze. Požadovaná částka sestávala z hodnoty odepsaných surovin a zásob ve výši 154 599,07 Kč, z částky vynaložené na nákup vánoční výzdoby ve výši 31 750,77 Kč a na zakoupení hygienických pomůcek ve výši 640 064,68 Kč a 14 000 EUR, dále z nákladů vynaložených na restrukturalizaci financování žalobkyně ve výši 364 540 Kč a 191 942,69 EUR, z nákladů na nájem prostor, které žalobkyně využívala k podnikání, na parkovací stání a na pacht pozemku ve výši 76 853,52 Kč a 15 752,70 EUR, z nákladů na ubytování zaměstnanců žalobkyně ve výši 84 385,27 Kč, ze mzdových nákladů ve výši 2 388 030,91 Kč, z nákladů na energie a služby související s nájmy ve výši 456 538,77 Kč a na služby související s podnikáním žalobkyně ve výši 446 963,98 Kč a 1 862,61 EUR, z nákladů na pojištění majetku užívaného žalobkyní k podnikání ve výši 378 183,19 Kč a na leasing ve výši 1 547 310,10 Kč a konečně z nákladů souvisejících s mimosoudním uplatněním náhrady škody ve výši 6 755,50 EUR.
3. V rámci skutkových zjištění, ke kterým soud prvního stupně dospěl, tento soud uvedl, že krizovými opatřeními vydanými v době od 8. 10. 2020 do 28. 1. 2021 a představovanými usneseními vlády č. 399/2020, 400/2020, 407/2020, 425/2020, 432/2020, 447/2020, 465/2020, 477/2020, 498/2020, 511/2020, 533/2020, 596/2020, 16/2021, 23/2021 a 31/2021 Sb. (dále jen „krizová opatření“), byl omezen mimo jiné též provoz stravovacích a ubytovacích zařízení, tedy i hotelu, restaurace, baru a bufetu provozovaných žalobkyní v prostorách kasin společnosti King’s casino a. s. (nyní King’s Entertainment a. s. – poznámka dovolacího soudu) patřící spolu se žalobkyní do stejné podnikatelské skupiny. Žalobkyně svůj požadavek na náhradu nárokované škody předběžně uplatnila u žalované dne 31. 3. 2021, avšak bez úspěchu.
4. Po právním posouzení uvedených skutkových zjištění, které vycházelo z aplikace §36 odst. 1 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „krizový zákon“), dospěl soud prvního stupně k závěru, že právní základ vzneseného nároku není dán. Soud prvního stupně v této souvislosti předně poukázal na judikaturu Ústavního soudu, jež se zabývala právní povahou krizových opatření přijatých podle krizového zákona (konkrétně na usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, a ze dne 21. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 7/2020), načež na jejím základě dospěl k závěru, že krizová opatření vydávaná podle §6 odst. 1 krizového zákona vládou, unichž jde o obecnou regulaci, přičemž se vztahují na celé území České republiky a na neomezený počet subjektů, mají z materiálního hlediska charakter právního předpisu. Nárok na náhradu škody upravený v §36 krizového zákona však dle prvostupňového soudu vzniká pouze za situace, jedná-li se o škodu způsobenou činností při provádění konkrétních krizových opatření, jež mají individuální povahu a jsou zaměřena vůči konkrétním právnickým a fyzickým osobám. Smyslem uvedeného ustanovení je totiž odškodnit pouze ty výjimečné případy škod, které vznikly „přímo při činnosti složek státu provádějících krizová opatření, při uloženém poskytnutí věcných prostředků nebo při cvičeních realizovaných podle krizového zákona“. Jedná se tak o odpovědnost za konkrétní činnost vůči konkrétní osobě, přičemž je třeba rozlišovat mezi individuálním zásahem do práv a majetkové sféry jednotlivce ve prospěch celku na základě opatření při řešení krizové situace, za které odškodnění náleží, a plošným omezením určitých práv a svobod blíže neurčitému okruhu adresátů obecně závazným právním předpisem při řešení krizového stavu, jež odškodnění nepodléhá. Podle soudu prvního stupně tedy žalované nelze podle §36 odst. 1 krizového zákona uložit povinnost k náhradě škody, pokud její vznik souvisí právě s plněním povinností založených obecně závazným právním předpisem, jak se stalo i v případě žalobkyně. Právní základ vzneseného nároku pak neplyne ani ze zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, nebo ze zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, neboť krizový zákon je k těmto předpisům ve vztahu speciality, pročež je aplikace těchto předpisů vyloučena. Naplněn není ani důvod pro případnou přímou aplikaci Listiny základních práv a svobod, neboť se nejedná o situaci, kdy by „nedokonalá právní úprava znemožňovala žalobkyni přístup k soudu, vyprázdnila její právo na soudní ochranu a představovala odepření spravedlnosti“. Soud prvního stupně proto žalobu zamítl.
5. K odvolání žalobkyně poté ve věci rozhodoval Městský soud v Praze jako soud odvolací, který v záhlaví označeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně jako věcně správný potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a žalobkyni uložil povinnost zaplatit žalované náhradu nákladů odvolacího řízení (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
6. Odvolací soud se ztotožnil jak se skutkovým závěrem soudu prvního stupně, tak i s jeho závěrem právním, podle kterého nároky, jež žalobkyně žalobou uplatnila, pod odpovědnost státu za škodu upravenou v §36 odst. 1 krizového zákona nespadají. V této souvislosti předně uvedl, že prvostupňový soud správně posoudil povahu dotčených krizových opatření, neboť se tato opatření vztahovala k blíže neurčitému okruhu osob, kterým stanovovala mimo jiné povinnost zákazu či omezení vstupu do určitých obecně vymezených provozoven, pročež po materiální stránce splňovala judikaturou Ústavního soudu vymezené náležitosti normativního právního aktu – právního předpisu sui generis, jenž není opatřením obecné povahy ani rozhodnutím. Smyslem ustanovení §36 krizového zákona je přitom odškodnit pouze výjimečné případy škod, k jejichž vzniku došlo přímo při činnosti složek státu provádějících konkrétní krizová opaření, která mají individuální povahu a jsou zaměřená vůči konkrétním fyzickým a právnickým osobám. Odpovědnost státu za škodu způsobenou při řešení krizového stavu plošným omezením práv a svobod neurčitého okruhu osob na základě přijetí všeobecně závazného krizového opatření ve formě právního předpisu naopak nelze z krizového zákona dovodit. Stát nenese právní odpovědnost za normotvorbu, za obsah právních předpisů a za újmu vzniklou adresátům právních norem tím, že plní povinnosti založené právním předpisem. Právo na náhradu škody způsobené právním předpisem není ústavně zaručeno, platná právní úprava s takovouto odpovědností státu rovněž nepočítá, a ani judikatura tuto odpovědnost dosud nedovodila. Odvolací soud proto ve shodě se soudem prvního stupně uzavřel, že vznesený nárok na náhradu škody není důvodný.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Rozsudek odvolacího soudu, a to v jeho výroku I, napadla žalobkyně včasným dovoláním.
8. Žalobkyně především zpochybnila správnost napadeného rozhodnutí odvolacího soudu z pohledu interpretace a aplikace §36 odst. 1 krizového zákona, přičemž v této souvislosti zformulovala otázku (dle jejího názoru v rozhodování dovolacího soudu dosud neřešenou), zda stát odpovídá za škodu, jež jí byla předmětnými krizovými opatřeními vydanými podle §5 a §6 krizového zákona způsobena, a zda tato opatření mají charakter individuálních, smíšených či všeobecně závazných právních aktů. Poslední uvedenou variantu, k níž se přiklonil odvolací soud, a to aniž své úvahy blíže rozvedl, přitom žalobkyně nepovažuje za správnou.
9. Odvolací soud dle názoru žalobkyně pochybil také tím, že povinnost k náhradě škody podle §36 odst. 1 krizového zákona v zásadě redukoval jen na případy věcných škod vzniklých aktivní činností či zásahem při provádění krizových opatření v rámci krizové činnosti složek státu, přičemž v této souvislosti vznesla otázku, jež dle jejího názoru také nebyla v rozhodování dovolacího soudu dosud řešena, zda je takový restriktivní výklad odvolacího soudu správný, nebo zda provedením krizového opatření může být i přijetí a působení protipandemického opatření s přímými důsledky do právní sféry jednotlivých subjektů, jak se žalobkyně též sama domnívá.
10. Žalobkyně je rovněž toho názoru, že se napadené rozhodnutí nevypořádalo s otázkami, zda stát vydáním krizových opatření vykonává vůči jejich adresátům (a tedy i vůči žalobkyni) veřejnou moc a zda škoda, kterou žalobkyně v důsledku omezení své výdělečné činnosti na základě vydaných krizových opatření utrpěla, představuje oběť ve veřejném zájmu (což však žalobkyně za podmínku vzniku odpovědnosti žalované podle §36 odst. 1 krizového zákona současně ani nepovažuje). Ani tyto otázky přitom neměly být v rozhodování dovolacího soudu dosud řešeny.
11. Závěrem žalobkyně navrhla, aby dovolací soud rozhodnutí odvolacího soudu zrušil a aby mu věc vrátil k dalšímu řízení.
12. Žalovaná se ve svém vyjádření k podanému dovolání především ztotožnila s názorem odvolacího soudu, podle kterého je vydaná krizová opatření namístě kvalifikovat z materiálního hlediska jako předpisy normativní povahy, jež dopadají na blíže neurčený počet subjektů na celém území republiky. S tímto typem krizových opatření přitom ve shodě se závěrem odvolacího soudu nelze odpovědnost státu za škodu spojovat, neboť v souladu s §36 odst. 1 krizového zákona stát odpovídá pouze za škodu způsobenou individuálním právním aktem vztahujícím se vůči konkrétním osobám. Takovýto výklad je dle přesvědčení žalované ostatně podporován i ustálenou judikaturou Ústavního i Nejvyššího soudu, na kterou žalovaná ve svém vyjádření poukázala, zatímco výklad opačný by dle jejího názoru vedl k absurdním a neudržitelným výsledkům, jež racionální zákonodárce nemohl zamýšlet. Žalovaná dále nesouhlasí ani s názorem žalobkyně, podle kterého by přijetí krizového opatření mělo představovat totéž, co provádění takového opatření. Rovněž princip zvláštní oběti je primárně spojen s náhradou, jež se poskytuje osobám postiženým individuálním krizovým opatřením, zatímco v případě odpovědnosti státu za ztráty vzniklé v důsledku těch krizových opatření, která mají povahu obecného právního předpisu, tento princip ztrácí smysl. Žalobkyně přitom takovým individuálním poškozeným (zvláštní obětí) není. Odhlédnout nelze ani od toho, že vláda České republiky poskytla podnikatelům rozsáhlé kompenzace s cílem pomoci jim překlenout obtížné období, po které bylo v souvislosti s pandemií nezbytné přistoupit k omezení obchodu a služeb. Žalovaná proto navrhla, aby Nejvyšší soud podané dovolání zamítl.
III. Přípustnost dovolání
13. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
14. Dovolání bylo podáno včas a osobou k tomu oprávněnou, a to za splnění podmínky povinného zastoupení podle §241 odst. 1 a 4 o. s. ř., přičemž současně obsahuje všechny náležitosti vyžadované §241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval tím, zda se jedná o dovolání přípustné.
15. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
16. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
17. Přípustnost podaného dovolání ve smyslu §237 o. s. ř. nelze dovodit ve vztahu k otázce, zda stát vydáním krizových opatření vykonává veřejnou moc vůči žalobkyni jakožto adresátovi těchto opatření, neboť napadené rozhodnutí na jejím řešení nespočívá (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 808/97, uveřejněné pod číslem 27/2001 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
18. Tentýž závěr se uplatní i ve vztahu k otázce, zda újma žalobkyně představuje zvláštní oběť ve veřejném zájmu, neboť ani na řešení této otázky odvolací soud (který vycházel z jiné právní argumentace) své rozhodnutí nezaložil.
19. Dovolání je však přípustné v části týkající se otázek vztahujících se k výkladu ustanovení §36 odst. 1 krizového zákona, a to z pohledu charakteru krizových opatření, s nimiž je odpovědnost upravená ve zmíněném zákonném ustanovení spojena, jakož i z pohledu výkladu pojmu „provádění“ krizového opatření. Při řešení těchto otázek se totiž odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, byť dlužno dodat, že se jedná o praxi, k jejímuž ustálení došlo až v době po vydání napadeného rozhodnutí.
IV. Důvodnost dovolání
20. Dovolání je důvodné.
21. Podle §2 písm. c) krizového zákona pro účely tohoto zákona se rozumí krizovým opatřením organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob.
22. Podle §5 písm. e) krizového zákona za nouzového stavu nebo za stavu ohrožení státu lze na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit právo provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala prováděná krizová opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění.
23. Podle §6 odst. 1 písm. b) krizového zákona je vláda oprávněna v době trvání nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu nařídit zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území.
24. Podle §36 krizového zákona, ve znění účinném do 31. 1. 2021, je stát povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními (§39 odst. 4) prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám (odstavec 1). Náhrada věcné škody vzniklé při činnosti orgánů provádějících krizová opatření nebo při uloženém poskytnutí věcných prostředků se poskytuje podle právních předpisů platných v době vzniku škody (odstavec 2). Peněžní náhradu poskytne ten orgán krizového řízení, který nařídil krizové opatření nebo cvičení, při němž anebo v jehož důsledku vznikla škoda či újma (odstavec 4).
25. K podmínkám odpovědnosti státu za škodu způsobenou v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními se Nejvyšší soud v minulosti vyjádřil především v rozsudku ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, uveřejněném pod č. 10/2010 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek. V něm uvedl, že ustanovení §36 odst. 1 krizového zákona upravující institut odpovědnosti za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s krizovým opatřením je speciální normou obsahující zvláštní skutkovou podstatu odpovědnosti státu za škodu, která se řídí právě tímto zákonem, nikoliv zákonem č. 82/1998 Sb. či obecným předpisem. Zakládá přitom odpovědnost bez zřetele na zavinění (tzv. objektivní odpovědnost) a na rozdíl od zákona č. 82/1998 Sb. nevyžaduje, aby škoda byla vyvolána nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem. Tato speciální odpovědnost je založena na současném splnění předpokladů, jimiž je provedení krizového opatření, vznik škody a příčinná souvislost mezi krizovým opatřením a vznikem škody. Stát se může odpovědnosti zprostit, prokáže-li (důkazní břemeno leží na něm), že poškozený si způsobil škodu sám (srov. rovněž rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 10. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3798/2007, uveřejněný pod číslem 74/2010 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
26. K výkladu uvedeného zákonného ustanovení, a to ve spojitosti s nyní řešenými krizovými opatřeními přijatými v souvislosti s pandemií onemocnění Covid-19, se Nejvyšší soud následně vyjádřil v rozsudku ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023. V něm dospěl předně k závěru, že z textu krizového zákona nevyplývá, že by činil rozdíl mezi krizovými opatřeními, která působí na území celé České republiky, a těmi, která směřují vůči konkrétní osobě nebo konkrétně vymezenému okruhu osob. Jeho ustanovení §2 písm. c) totiž krizové opatření definuje jako organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků a zahrnující i opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob, přičemž z tohoto jazykového vyjádření neplyne, že by okruh osob, do jejichž práv a povinností krizové opatření zasahuje, musel být konkrétně vymezen nebo omezen. Jak Nejvyšší soud v uvedeném rozsudku dále dodal, k určitému omezení okruhu osob, které mohou mít nárok na náhradu škody podle §36 odst. 1 krizového zákona, dochází z povahy věci jen proto, že konkrétní krizové opatření nezasahuje škodu působícím způsobem do práv všech osob, ale typicky jen těch, kterých se týká. Předmětná krizová opatření přitom z hlediska jejich potenciálu způsobit škodu dopadala typicky na ty osoby, které podnikaly v oblasti, v níž bylo podnikání danými opatřeními zakázáno nebo omezeno. Tato okolnost však nijak nepodporuje úvahu o tom, že stát odpovídá jen za škodu způsobenou krizovými opatřeními individuální povahy. Ke stejnému závěru pak Nejvyšší soud v uvedeném rozsudku dospěl i na základě systematického výkladu krizového zákona.
27. Jak Nejvyšší soud v citovaném rozhodnutí dále konstatoval, takové omezení odpovědnosti státu neodpovídá ani úmyslu historického zákonodárce. Z důvodové zprávy k §54 vládního návrhu krizového zákona (v aktuálním znění §36 zákona) mimo jiné vyplývá, že důvodem návrhu byla společenská potřeba zvláštní právní úpravy, která by vytvořila podmínky pro řešení situací vyvolaných mimořádnými událostmi především velkého rozsahu. Zvlášť naléhavě přitom tato potřebnost odpovídající právní úpravy vyplynula při řešení rozsáhlých ničivých povodní v roce 1997, které postihly třetinu území republiky a zasáhly také území sousedních států. Z uvedeného však neplyne, že by zákonodárce zamýšlel omezit povinnost státu k náhradě škody jen na individuálně zaměřená krizová opatření. Naopak, byl si vědom toho, že krizovými opatřeními budou řešeny mimořádné události velkého rozsahu (jak se ostatně též stalo, když krizový zákon umožnil vydáváním krizových opatření reagovat právě i na pandemickou situaci související s onemocněním Covid-19). Skutečnost, že zákonodárce nemůže v době přijetí určité právní úpravy domyslet, na které všechny situace bude do budoucna z hlediska vymezení hypotézy v ní obsažené právní normy tato norma použita, není nijak výjimečná a je řešitelná standardními metodami výkladu práva, včetně analogie a teleologické redukce. Argumentace nepředvídatelností mimořádné situace spočívající v epidemii silně nakažlivého onemocnění, které postihne celé území státu, není proto namístě.
28. Z dosud uvedených judikatorních závěrů tedy plyne, že omezení odpovědnosti státu podle §36 odst. 1 krizového zákona na situace, kdy krizové opatření směřuje pouze proti individuálně určeným osobám, jak je provedl odvolací soud, nemá oporu v zákoně a nelze je dovodit ani výkladem. Právní posouzení této otázky odvolacím soudem je tudíž nesprávné.
29. Nesprávné jsou rovněž úvahy odvolacího soudu o tom, že stát nenese odpovědnost za újmu způsobenou krizovými opatřeními, která jsou svojí povahou výsledkem legislativní činnosti. Také k této otázce se již Nejvyšší soud podrobně vyjádřil ve výše zmíněném rozsudku ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023, v němž zdůraznil, že za újmu způsobenou normativními akty s obecnou působností stát neodpovídá toliko v režimu zákona č. 82/1998 Sb., jak plyne např. z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 13. 7. 2011, sp. zn. 25 Cdo 1210/2009, nebo z usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 7. 1994, sp. zn. I. ÚS 92/94. Je tomu tak proto, že normotvorná činnost nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup, pročež nelze v takovém případě dovodit ani odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. Závěr o tom, že stát neodpovídá za újmu způsobenou legislativní činností nebo její absencí ale neplatí bezvýjimečně. V minulosti Nejvyšší soud dovodil odpovědnost státu za legislativní pochybení v případě porušení práva Evropské unie (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010). Stejně tak Ústavní soud dovodil povinnost státu k náhradě škody kvůli pochybení při legislativní činnosti v důsledku absence odpovídající právní úpravy regulace nájemného (srov. stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2017, sp. zn. 31 Cdo 1042/2017, uveřejněný pod č. 20/2019 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Nadto zákonodárci nic nebrání v tom, aby na sebe stát dobrovolně přijal povinnost k náhradě škody způsobené různou činností orgánů veřejné moci, včetně výkonu činnosti legislativní, jak se tomu stalo právě v §36 odst. 1 krizového zákona. Otázka, zda konkrétní krizová opatření, od nichž žalobkyně odvozuje vznik tvrzené škody, byla či nebyla právními předpisy (k tomu srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, nebo ze dne 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 20/20), tudíž není pro účely posouzení vzneseného nároku významná, když i svou povahou normotvorné krizové opatření je stále krizovým opatřením ve smyslu §2 písm. c) krizového zákona.
30. V rozsudku ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023, se Nejvyšší soud zabýval také otázkou výkladu pojmu „provedení krizového opatření“, a to z toho pohledu, zda stát odpovídá podle §36 odst. 1 krizového zákona pouze za škodu způsobenou jeho faktickou činností při provádění krizových opatření, nebo zda již samotné vydání krizového opatření vládou lze považovat za jeho provedení ve smyslu §36 odst. 1 krizového zákona. Dovodil přitom (mj. s poukazem na odbornou literaturu či na příklady starší judikatury dopadající na různé typy krizových opatření), že okamžik provedení krizového opatření je třeba posoudit podle konkrétních okolností věci s tím, že povinnost státu nahradit škodu způsobenou krizovým opatřením nastupuje ve chvíli, kdy nastanou takové účinky krizového opatření, které povedou ke vzniku škody. V tomto okamžiku dochází k provedení krizového opatření jako jedné z podmínek vzniku odpovědnosti státu za škodu jím způsobenou. Z toho důvodu nelze redukovat odpovědnost státu jen na ta krizová opatření, která stát provede např. aktivním zásahem při povodňových událostech. Podporu pro tento závěr přitom Nejvyšší soud nalezl též ve znění §36 odst. 4 krizového zákona, které hovoří i o škodě nebo újmě vzniklé v důsledku krizového opatření, jakož i ve skutečnosti, že respektování vydaných krizových opatření nemůže jít žalobkyni k tíži oproti subjektům, které tato opatření nerespektovaly, a vůči nimž proto stát musel přistoupit k jejich „provedení“ za použití „síly“.
31. Rovněž i od tohoto řešení se však odvolací soud v napadeném rozhodnutí odchýlil, neboť nezohlednil skutečnost, že v poměrech žalobkyně došlo k zákazu provozování její podnikatelské činnosti (provozování ubytovacích a restauračních zařízení) v okamžiku, kdy se předmětná krizová opatření stala účinnými. Z povahy těchto opatření přitom plyne, že jejich účinky nastaly okamžikem, který je v každém jednotlivém krizovém opatření uveden. Od něj tak daná opatření získala potenciál způsobit žalobkyni škodu. Tento okamžik je proto nutno považovat za okamžik provedení krizových opatření ve smyslu §36 odst. 1 krizového zákona. Ani z pohledu tohoto závěru tedy napadené rozhodnutí odvolacího soudu neobstojí.
32. Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a) a b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Žádnou takovou vadu řízení však Nejvyšší soud neshledal.
33. Nejvyšší soud tedy z výše uvedených důvodů napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení §243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože důvody, pro které byl napadený rozsudek odvolacího soudu zrušen, platí i na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud podle §243e odst. 2 věty druhé o. s. ř. i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
34. Soudy nižších stupňů jsou ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu, jež byly v tomto rozsudku vysloveny. Nyní se proto zaměří na posouzení dalších podmínek tvrzené odpovědnosti žalované za škodu zahrnujících nejen otázku vzniku a výše údajné majetkové újmy, jež přesahovala finanční kompenzace, které žalobkyni na základě vládou přijatých podpůrných programů případně náležely, ale i na otázku prokázané existence vztahu příčinné souvislosti mezi předmětnými krizovými opatřeními a touto škodou.
35. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů dovolacího řízení rozhodne soud v novém rozhodnutí o věci (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 7. 11. 2023
Mgr. Viktor Sedlák
předseda senátu