ECLI:CZ:NSS:2003:7.A.6.2002
sp. zn. 7 A 6/2002 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce F.
Č. r. a. s. (dříve N. M. v., a. s.), zastoupeného JUDr. Růženou Trojánkovou, advokátkou se
sídlem v Praze 1, Na Příkopě 19, proti žalovanému Ministerstvu financí se sídlem v Praze 1,
Letenská 15, v řízení o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ve věci uložení pokuty,
takto:
I. Žaloba se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou v zákonné lhůtě u Vrchního soudu v Praze se žalobce domáhal
zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 12. 2001, č. j. 16/82717/2001/913, kterým bylo
zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Finančního ředitelství v Hradci Králové
ze dne 28. 8. 2001, č. j. 4634/270/2001, o uložení pokuty za porušení cenových předpisů
podle §15 odst. 2 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb. ve znění pozdějších předpisů
(dále jen zákon o cenách) ve výši 9 251 960,- Kč, protože kupoval za cenu nižší
než minimální podle §5 zákona o cenách. Pokuta byla uložena na základě výsledku cenové
kontroly, přičemž minimální ceny byly opřeny o výměr Ministerstva financí č. 01/99
a o výměry č. 05/99 06/99 a 08/99, jimž byl výměr č. 01/99 měněn. V odůvodnění
se žalovaný především zabýval námitkami žalobce o právní povaze cenových regulačních
výměrů. Zdůraznil, s odvoláním na příslušná rozhodnutí Ústavního soudu, že tyto výměry
jsou pramenem práva. Kontrolní ani odvolací orgán není oprávněn hodnotit soulad právního
předpisu s Ústavou nebo jiným právním předpisem. Má tedy pro svoji činnost jasně
vymezený právní rámec. Žalovaný v rámci správního řízení posoudil rozhodnutí správního
orgánu I. stupně a dospěl k závěru, že pokuta byla uložena v souladu s cenovými předpisy
a správním řádem. V roce 1999 skutečně došlo k porušení cenového předpisu uplatňováním
nižší ceny než minimální, jak bylo kontrolním orgánem zjištěno.
V podané žalobě žalobce uvedl, že tzv. cenová regulace, jak byla v roce 1999
uplatňována, neměla odpovídající právní základ, neboť se opírá o některé akty výkonné moci,
které jsou samy o sobě v rozporu s Ústavou, s Listinou základních práv a svobod,
která je součástí ústavního pořádku, a s dalšími zákony. Žalobce odkázal na čl. 2 a 79 Ústavy
a na čl. 2 Listiny. Kromě obecně závazných právních předpisů mohou ministerstva vydávat
v mezích svých kompetencí individuální správní akty, při jejichž vydávání musí postupovat
v souladu se zákonem č. 71/1967 Sb. ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád).
Ze zákona č. 265/1991 Sb. ve znění pozdějších předpisů a ze zákona o cenách vyplývá,
že žalovaný je cenovým orgánem oprávněným uskutečňovat regulaci cen, která
se mj. uskutečňuje stanovením minimálních cen. Zákon o cenách v §10 stanoví, že seznamy
zboží s regulovanými cenami, jakož i příslušné ceny uveřejňují cenové orgány, tedy i
žalovaný, v Cenovém věstníku. V praxi žalovaný tyto seznamy zboží vydává a mění formou
tzv. výměrů, které nelze v žádném případě považovat za individuální správní akty. Mají-li
zakládat povinnosti adresátů, kterým jsou určeny, je nutno je považovat za obecně závazné
právní předpisy. K tomu, aby výměry nabyly platnosti, je nezbytné, aby byly řádně vyhlášeny.
Výměry jsou však uveřejňovány v Cenovém věstníku vydávaném žalovaným, což je
periodikum naprosto nejasné právní povahy, které v žádném případě nemůže sloužit jako
publikační zdroj srovnatelný se Sbírkou zákonů. Žalobce tedy zásadně nesouhlasí s právním
názorem žalovaného, že tyto výměry mají povahu právních předpisů, a že tedy jsou
pramenem práva. Žalobce dále rozebírá usnesení Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 479/1999 a
popírá interpretaci části jeho odůvodnění obsaženou v napadeném rozhodnutí. Cenové
výměry tedy nejsou ani obecně závaznými právními předpisy, ani správními rozhodnutími,
ale akty sui generis. Pokud by však cenové výměry bez ohledu na svou obecnost měly být
správními rozhodnutími, pak by v právním státě taková „obecná“ správní rozhodnutí musela
být transparentní, přístupná a jasná, neboť nejen zákonodárce, ale ani moc výkonná nemůže
s prameny práva nakládat libovolně. Další námitky žalobce se týkají jednotlivých cenových
výměrů, jimiž byla v průběhu roku 1999 stanovena minimální cena mléka. Žalobce především
poukázal na výměr 05/99, v němž je uvedeno, že tato minimální cena se vztahuje na kravské
mléko nakupované mlékárnami ke zpracování při denním odběru. Takové vymezení je
v rozporu s §5 odst. 3 zákona o cenách a s čl. 4 Listiny základních práv a svobod. Platné
právní předpisy neznají pojem “mlékárna“. Některé cenové výměry žalovaného odkazují na
„Zásady regulace mléka ve 2.-4. čtvrtletí 1999“ schválené Radou Státního fondu tržní
regulace v zemědělství. Žalobce je přesvědčen, že tyto Zásady jsou klasickým paktem, ze
kterého v právním státě nevyplývají a nemohou vyplývat pro nikoho žádné právní důsledky.
Žalovaný také nerespektoval §7 zákona o cenách, které se vztahuje na případy, kdy pro již
existující smlouvy platí ceny, které jsou v rozporu s úředně stanovenými cenami po vzniku
smluv. V takových případech mají smluvní strany ceny upravit tak, aby upravené ceny, které
jsou v souladu s cenovou regulací, nabyly platnosti nejpozději do 3 měsíců od účinnosti
rozhodnutí o cenové regulaci.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že soulad cenových výměrů s Ústavou
nebyl a ani nemůže být předmětem správního řízení v této věci. Cenový kontrolní orgán
i odvolací orgán má tedy pro svoji činnost jasně vymezený právní rámec. Správní řízení bylo
zaměřeno na posouzení otázky, zda žalobce dodržel nebo nedodržel pravidla cenové regulace
obsažená v těchto výměrech a zda byla dodržena procesní pravidla obsažená ve správním řádu
a v cenových předpisech. Žalovaný jako odvolací orgán přitom dospěl k závěru, že pravidla
cenové regulace byla porušena snížením ceny pod cenu minimální a že správní postup byl
v souladu se zákonem. K ostatním námitkám žalovaný poukázal na to, že směřují
proti regulačním pravidlům, přičemž bylo nepochybné, že na žalobce se cenová regulace
vztahuje, a přesto ji nerespektoval. K „Zásadám regulace mléka ve 2.-4. čtvrtletí 1999“
žalovaný uvedl, že odvolání se na tyto zásady slouží pro účely druhu zboží, na které se cenová
regulace vztahuje. Zásady tedy nejsou žádným cenově regulačním pravidlem. K námitce
o nerespektování §7 zákona o cenách žalovaný uvedl, že v roce 1999, kdy byl vyčíslen
neoprávněný majetkový prospěch a uložena pokuta, nedošlo k tomu, že by se po vzniku
smluv uzavřené smlouvy dostaly do rozporu s cenovou regulací. Proto žalovaný navrhl,
aby žaloba byla zamítnuta.
Žalobce ve stanovisku k vyjádření žalovaného uvádí, že je ovládáno filozofií,
že pokud jsou cenové výměry věcně správné, jejich formálně právní stránka je bezvýznamná.
S tím se nelze ztotožnit. Protože žalovaný nijak nevyvrátil argumenty žaloby, žalobce
na žalobě trvá.
Vzhledem k tomu, že Vrchní soud v Praze věc neskončil do 1. 1. 2003, kdy nabyl
účinnosti zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), věc podle §132 s. ř. s.
převzal a dokončí ji Nejvyšší správní soud.
Podle ustanovení §130 odst. 1 s. ř. s. postupuje Nejvyšší správní soud v tomto řízení
podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s. Účinky procesních úkonů
v těchto řízeních učiněných zůstávají zachovány a posoudí se přiměřeně podle ustanovení
tohoto zákona.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí včetně správního řízení,
které jeho vydání předcházelo a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.
Ze správního spisu má Nejvyšší správní soud za prokázané, že Finanční ředitelství
v Hradci Králové provedlo v době od 22. 5. do 14. 6. 2001 u žalovaného cenovou kontrolu
dodržování zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Podle protokolu č. 23/2001 ze dne 4. 7. 2001
se žalovaný dopustil porušení cenových předpisů v roce 1999, a to tím, že při nákupu
syrového kravského mléka od prodávajících snižoval smluvně dohodnuté ceny pod úroveň
minimálních cen stanovených příslušnými výměry žalovaného. Na základě tohoto zjištění
byla žalobci uložena pokuta ve výši neoprávněně získaného majetkového prospěchu,
který byl v tomto kontrolním protokolu vyčíslen částkou celkem 9 251 960,- Kč.
Podle §3 odst. 1 zákona cenách se regulací cen rozumí stanovení nebo přímé
usměrňování výše cen cenovými orgány a místními orgány. Podle odstavce 2 citovaného
ustanovení jsou rozhodnutí cenových orgánů a místních orgánů podle tohoto zákona závazná
pro okruh adresátů, který je v nich vymezen. Podle §5 odst. 4 zákona o cenách minimální
cena je cena, kterou není přípustné snížit. Podle §10 zákona o cenách zboží,
u něhož se uplatňuje regulace cen podle §5 a 6, zařazují cenové orgány rozhodnutím
do seznamu zboží s regulovanými cenami (dále jen „seznam“). Seznam a ceny v jeho rámci
stanovené a zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle §8, uveřejňují cenové orgány
v Cenovém věstníku. Podle §15 odst. 2 písm. a) zákona o cenách kupující poruší cenové
předpisy, jestliže kupuje za cenu nižší než minimální. Pokud cenové kontrolní orgány zjistí,
že došlo k porušení cenových předpisů podle §15, uloží podle §17 odst. 1 písm. a) zákona
o cenách prodávajícímu nebo kupujícímu pokutu ve výši neoprávněně získaného majetkového
prospěchu za období, v němž byl získán, nejdéle však za tři roky zpět ode dne zjištění,
přesáhne-li jeho výše 1 000 000,- Kč.
K právní povaze rozhodnutí cenových orgánů vydaných podle §3 zákona o cenách
se Ústavní soud vyjádřil nejprve v nálezu ze dne 17. 2. 1999, sp. zn. II.ÚS 53/97,
v němž dovodil, že takové rozhodnutí není právním předpisem nižší právní síly.
Jde o rozhodnutí cenových orgánů, které musí účastníci závazkového vztahu respektovat.
Subjekty, jichž se takové rozhodnutí týká, nejsou povinny řídit se přímo cenovým
rozhodnutím, nýbrž zákonem, který jim tuto povinnost ukládá. Podle nálezu pléna Ústavního
soudu ze dne 23. 5. 2000, sp. zn. Pl.ÚS 24/99 Ústavní soud považoval za důvodné
se od právního názoru vyjádřeného ve shora uvedeném nálezu odchýlit. V tomto nálezu
Ústavní soud uvedl, že pokud obsahový komponent právní normy je obsažen v pramenu,
na který norma zmocňovací odkazuje, nutno i tento pramen považovat ze formu (tj. pramen)
práva. Ústavní soud tedy neshledal, že by shora uvedená právní konstrukce byla ústavně
nekonformní. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poznamenává, že pojem „obecně
závazný právní předpis“, který je užit v žalobě, od 1. 1. 1993, kdy nabyla účinnosti Ústava
České republiky, již neexistuje (srov. čl. 80 a 138 ústavního zákona č. 143/1968 Sb.,
o československé federaci, čl. 79 odst. 3 a čl. 112 odst. 2 Ústavy České republiky).
Správní soudnictví je založeno na jiném principu než ze kterého vychází správní
žaloba. Tento princip je zřetelný již v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,
podle něhož, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy,
může se obrátit na soud. Podle §65 odst. 1 s. ř. s., kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního
orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti, může
se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí. Podle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. musí
žaloba obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních
důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné
(v době podání správní žaloby byly shora uvedené principy vyjádřeny v §249 odst. 2,
§250 odst. 2 o. s. ř.).
Podaná žaloba je však zásadně postavena na jiném základu. Je jím tvrzený nesoulad
§10 zákona o cenách s Ústavou, resp. s ústavním pořádkem. Právě z tohoto nesouladu
se v žalobě vyvozuje nezákonnost rozhodnutí žalovaného. Správní žaloba nenapadá vlastní
rozhodnutí žalovaného pro jeho nezákonnost ve sféře hmotného práva nebo pro vady řízení
soud je v souladu s dispoziční zásadou vázán rozsahem tvrzené nezákonnosti obsaženým
v žalobních bodech a nemůže sám vyhledávat případné vady napadeného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud, který věc posuzoval ze shora uvedených hledisek, neshledal
žalobu důvodnou, a proti ji podle §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Náhrada nákladů řízení nebyla žádnému z účastníků přiznána, protože žalobce neměl
ve věci úspěch a žalovanému žádné náklady s tímto řízením nevznikly (§60 odst. 1 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. října 2003
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu