ECLI:CZ:NSS:2005:1.APS.1.2005
sp. zn. 1 Aps 1/2005 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy
a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové, v právní věci žalobkyně L. S.,
zastoupené JUDr. Pavlem Slavíkem, advokátem se sídlem Tovární 7, Znojmo, proti
žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o žalobě na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2004, č. j. 7 Ca 201/2003-39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobkyně se včas podanou kasační stížností domáhá u Nejvyššího správního soudu
vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Městského soudu v Praze ze dne
31. 8. 2004, č. j. 7 Ca 201/2003 - 39, jímž byla odmítnuta její žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu a současně bylo rozhodnuto tak, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Městský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že se žalobkyně domáhala ochrany
před nezákonným zásahem žalovaného, který měl spočívat v tom, že v rámci trestního stíhání
D. Z. byl vydán, se souhlasem státního zástupce v Jihlavě, příkaz podle §79 tr. ř. k odejmutí
osobního motorového vozidla zn. BMW 330D, barvy černé, D. Z., který automobil užíval,
jako věc důležitou pro trestní řízení. Jednalo se o automobil, který však byl ve vlastnictví
žalobkyně.
Městský soud dospěl k závěru, že s ohledem na povahu „napadeného úkonu“ není
splněna jedna z podmínek řízení, kterou je nezákonný zásah správního orgánu a že tento
nedostatek je neodstranitelný. Dovodil, že ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu
jen ve věcech subjektivních práv a povinností veřejnoprávního charakteru a rozhodují
i v dalších věcech veřejného práva, ale jen tehdy, jestliže soudní řád správní takovou ochranu
výslovně a konkrétně zakládá. Pravomoc správního soudu k poskytování ochrany
před nezákonným zásahem správního orgánu je však dána jen tam, kde podle předpisů
správního práva hmotného je založena pravomoc správního orgánu rozhodovat ve věcech
veřejnoprávních. V této věci tomu tak nebylo, protože „napadený úkon“ byl úkonem orgánu
činného v trestním řízení a správní soud proto nemá pravomoc posuzovat a přezkoumávat
zákonnost tohoto úkonu, která přísluší jen orgánům, které jsou k tomu oprávněny
podle trestního řádu. Z těchto důvodů městský soud podle ustanovení §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. žalobu odmítl.
V kasační stížnosti stěžovatelka, aniž výslovně uvedla některý z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s., odmítla závěry městského soudu pro rozpor s charakterem
a smyslem právní úpravy žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu.
Především namítla, že při posuzování toho, zda věc patří do pravomoci soudu, městský soud
nevzal v úvahu přesné znění §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., kde je výslovně založena pravomoc
správního soudu přezkoumat rozhodnutí ve vztahu k výkonu veřejné správy a nepřípustně tak
rozšířil požadavek výkonu veřejné správy i na následující ustanovení téže normy. V tomto
pochybení spatřuje žalobkyně důvod pro zrušení napadeného usnesení a vrácení věci tomuto
soudu k novému projednání.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že se tento opravný
prostředek výslovně neopírá o žádný z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s.
a z jeho obsahu se lze dohadovat, že vytýká soudu nesprávné právní posouzení věci. Na rozdíl
od stěžovatelky se však domnívá, že soud správně vyhodnotil skutečnosti uvedené v žalobě
i ve spise a vyvodil z tohoto vyhodnocení odpovídající právní závěry.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení při vázanosti rozsahem a důvody,
které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.)
a protože ani sám neshledal jiné vady rozhodnutí uvedené v §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by
musel přihlédnout z úřední povinnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Není přitom rozhodné, že stěžovatelka v kasační stížnosti výslovně neoznačila, jakého
kasačního důvodu se dovolává; jde o to, zda takový důvod je v ní fakticky obsažen. V daném
případě je namítána nezákonnost usnesení o odmítnutí návrhu ve smyslu §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s.
Stěžovatelka tedy učinila předmětem posouzení toliko otázku, zda souzená věc patří
do pravomoci správního soudu, či je z jeho pravomoci vyloučena. Jinými slovy, zda §4 odst.
1 písm. a) s. ř. s., kde je výslovně založena pravomoc správního soudu rozhodovat o žalobách
proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy, dopadá i na následující část
ustanovení - tedy písmena b) až d) téže normy.
Podstatné pro posouzení věci jsou materiály, obsažené v soudním spisu, jež se týkaly
trestního stíhání D. Z.. Z nich je zřejmé, že policejní orgán (ppor. M. B.
a nstržm. K. K.) vydal dne 12. 3. 2003 pod č. j. ORJI-316/KPV-OOK-2003 se souhlasem
státního zástupce v Jihlavě příkaz podle §79 odst. 1 tr. ř. k odejmutí osobního motorového
vozidla zn. BMW 330 D, barvy černé, jako věc důležitou pro trestní řízení. Z úředního
záznamu Policie České republiky, Obvodního ředitelství, Služby kriminální policie a
vyšetřování Praha 6 ze dne 30. 5. 2003, č. j. OR6-324/SKPV-2003 plyne, že dne 29. 5. 2003
bylo zajištěno vozidlo BMW 330D, černé barvy, které užíval D. Z., z důvodu realizace D. Z.
jako podezřelého z krádeží motorových vozidel.
Při posouzení nastolené otázky, zda věc patří do pravomoci správního soudu, či je z jeho
pravomoci vyloučena, vycházel Nejvyšší správní soud z této úvahy.
Podle čl. 90 Ústavy České republiky jsou soudy povolány především k tomu,
aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Jen soud rozhoduje o vině
a trestu za trestné činy. Uvedené ustanovení spolu s článkem 36 Listiny základních práv
a svobod vymezuje základní funkci soudů. V jeho důsledku je nutno rozlišovat mezi soudní
pravomocí, která má ústavní základ, a mezi jinou soudní pravomocí. Do okruhu ústavně
stanovené pravomoci soudů náleží věci dvojího druhu, a to poskytování ochrany právům
a rozhodování o vině a trestu za trestné činy. Je zřejmé, že prvý okruh této pravomoci se týká
ochrany subjektivních práv; tato jsou buď povahy soukromoprávní nebo veřejnoprávní.
Z předmětného ustanovení dále vyplývá, že ochrana subjektivním právům je soudy
poskytována „zákonem stanoveným způsobem“. Tento způsob stanoví vedle dalších právních
předpisů zejména soudní procesní řády (občanský soudní řád, trestní řád, soudní řád správní).
Každý, kdo se u soudu domáhá ochrany svého práva, musí respektovat způsob ochrany
stanovený zákonem a zachovat zákonem stanovený postup. Pokud tak neučiní, mohou
ho stihnout nepříznivé procesní důsledky.
Subjektivním právům soukromoprávní povahy poskytují ochranu soudy v občanském
soudním řízení, jehož pravidla jsou zakotvena v občanském soudním řádu. V některých
případech i v této právní oblasti rozhodují primárně jiné orgány než soudní, zejména správní.
V oblasti subjektivních veřejných práv je naopak pravidlem primární rozhodování
správních orgánů ve správním řízení. I zde je však ústavně zajištěna soudní ochrana
(čl. 36 odst. 2 Listiny); soudy pak ve správním soudnictví postupují podle s. ř. s.
Ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům
fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek
stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví
tento zákon. Jinými slovy, soudní ochranu ve správním soudnictví lze poskytnout pouze
způsobem, který soudní řád správní stanoví.
Podle §4 odst. 1 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví rozhodují o a) žalobách
proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem
územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným
orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob v oblasti veřejné správy, (dále jen "správní orgán"), b) ochraně
proti nečinnosti správního orgánu, c) ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu,
d) kompetenčních žalobách.
Podle odst. 2 téhož ustanovení pak soudy ve správním soudnictví dále rozhodují a)
ve věcech volebních a ve věcech místního referenda, b) ve věcech politických stran
a politických hnutí, c) o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí pro rozpor
se zákonem.
Toto ustanovení zavedlo v odstavci 1 písm. a) legislativní zkratku pojmu „správní
orgán“. Znamená to, že pojem „správní orgán“, užitý v celém zákoně je nutno vnímat
ve smyslu zde zavedené legislativní zkratky a rozumí se jím jak orgány moci výkonné, orgány
územního samosprávného celku, jakož i fyzické nebo právnické osoby nebo jiný orgán, pokud
jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob
v oblasti veřejné správy.
Z uvedeného je zřejmé, že pravomoc správních soudů se pohybuje jen v mezích oblasti
veřejné správy a proto jsou napadnutelné jen takové úkony orgánů, které patří do působnosti
veřejné správy.
Je skutečností, že podle zákona č. 283/1991 Sb. je Policie České republiky jako celek
ozbrojeným bezpečnostním sborem. To však samo o sobě nestačí k založení pravomoci
správního soudu ve vztahu k přezkoumání zákonnosti postupu policejního orgánu při úkonech
v rámci trestního řízení. Policie České republiky totiž podle tohoto zákona plní rozmanité
úkoly, které patří do různých právních odvětví. Tak např. koná vyšetřování o trestných činech
[§2 odst. 1 písm. e)], nebo projednává přestupky, pokud tak stanoví zvláštní zákon
[§2 odst. 1 písm. k)], apod. Ustanovení §82 s. ř. s., jež stanoví podmínky žalobní legitimace
k řízení o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu, však nelze vykládat
bez souvislosti s ustanovením §4 odst. 1 s. ř. s. a to zejména pokud jde o výklad pojmu
„správní orgán“, který byl přijat ve formě legislativní zkratky. Pravomoc správních soudů je
totiž určena i okruhem orgánů, jejichž aktivity soudnímu přezkoumávání podléhají (orgány
moci výkonné, orgány územního samosprávného celku, fyzické nebo právnické osoby
nebo jiné orgány, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob v oblasti veřejné správy). Vymezení správního orgánu v ustanovení
§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. jež je vázáno na oblast veřejné správy, proto musí být vykládáno
z hlediska celé pravomoci ve správním soudnictví, tedy i pokud jde o ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu [§4 odst. 1 písm. c) s. ř. s., §82 a násl. s. ř. s.].
Z uvedeného proto Nejvyšší správní soud dovozuje, že soudní kontrola zákonnosti
zásahu správního orgánu ve smyslu ustanovení §82 a násl. s. ř. s., se pohybuje jen v hranicích
veřejné správy a proto napadnutelnými jsou pouze takové zásahy orgánů, které patří
do působnosti ve veřejné správě.
Veřejná správa je pak v pozitivním vymezení definována např. v práci Hendrych D.
a kol. Správní právo. Obecná část 5., rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003,
jako „činnost, při jejímž výkonu jsou správní úřady (orgány) vázány ve své činnosti nejen
právními předpisy, ale též rozhodnutími vyšších úřadů (orgánů). I když to neplatí
např. pro samosprávnou činnost, platí takové vymezení nesporně pro největší část veřejné
správy, totiž státní správu“.
Ve světle toho, co bylo uvedeno, vyplývá, že policejní orgán vydal se souhlasem
státního zástupce předmětný příkaz k odnětí osobního motorového vozidla D. Z. jako věc
důležitou pro trestní řízení, nevystupoval jako správní orgán ve smyslu ustanovení §4 odst. 1
písm. a) s. ř. s. a §82 s. ř. s. a ani nevykonával působnost ve veřejné správě. Útvar policie
jednal v trestním řízení jako policejní orgán ve smyslu §12 odst. 1 trestního řádu, byl tedy
orgánem činným v trestním řízení a jeho postup podléhá opravným či dozorčím prostředkům
stanoveným trestním řádem. Je nepochybné, že postup policejního orgánu v trestním řízení,
v němž byly vykonávány jednotlivé úkony, včetně odnětí, či zadržení motorového vozidla,
není výkonem veřejné správy.
Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje s názorem Městského soudu v Praze,
vysloveným v odůvodnění napadeného usnesení, že tento soud, jako soud správní, neměl
pravomoc přezkoumávat „úkony“ orgánu činného trestním řízení (policejního orgánu)
při vyšetřování, tedy i odnětí motorového vozidla, a že pokud by tak přesto učinil, došlo by
k porušení základních principů a zásad trestního řízení vyplývajících z trestního řádu
a k nepřípustnému zásahu do působnosti státního zastupitelství. Důvodně proto městský soud
odmítl žalobu podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek podmínky řízení,
která je neodstranitelná.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů došel k závěru, že kasační stížnost
stěžovatelky proti usnesení městského soudu není důvodná, a proto ji zamítl
(§110 odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. za použití ustanovení
§120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci úspěch neměla a podle obsahu spisu úspěšnému
žalovanému správnímu orgánu žádné náklady v řízení o kasační stížnosti před soudem
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou žádné opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. srpna 2005
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu