ECLI:CZ:NSS:2005:1.AS.17.2004
sp. zn. 1 As 17/2004 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové, v právní věci žalobce L., l. i., o. s.,
zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem Za Zelenou liškou 967/B,
Praha 4, proti žalovanému Krajskému úřadu Středočeského kraje se sídlem Zborovská 11,
Praha 5 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 2. 2004, č. j. 13844/OP-56757/03-Št,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
26. 4. 2004, č. j. 5 Ca 74/2004-12
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 4. 2004, č. j. 5 Ca 74/2004-12,
se zru š u je a věc se v ra c í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včasnou kasační stížností se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhal zrušení
pravomocného usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba,
jíž se domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 2. 2004, č. j. 13844/OP-56757/03-Št.
Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu
Lysá nad Labem, odboru životního prostředí ze dne 23. 10. 2003, č. j. ŽP VL 223/03-SV,
o vydání souhlasu Středočeskému kraji, zastoupenému společností P., spol. s r. o., podle §12
odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., s umístěním a povolením silnice II/272- Lysá nad Labem, II.
etapa.
V odůvodnění usnesení soud uvedl, že podle §70 písm. b) s. ř. s. jsou ze soudního
přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu předběžné povahy. Jako rozhodnutí
předběžné povahy je třeba hodnotit zaujetí závazného stanoviska, vydání rozhodnutí
o předběžném souhlasu, tzv. podkladová rozhodnutí, z nichž vychází další rozhodnutí
konečné povahy, kterým je teprve zasahová no do práv či povinností určitého subjektu.
Správní orgán I. stupně vydal podle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. Středočeskému kraji
souhlas s umístěním a povolením silnice II/272 – Lysá nad Labem, II. etapa dle projektu
č. 01 211 00. Rozhodnutí o udělení souhlasu ke změně krajinného rázu je jedním z podkladů
pro rozhodování příslušného orgánu ve stavebním řízení ( §126 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb.). Podmínky, za nichž přichází v úvahu přezkoumání jejich zákonnosti soudem, upravuje
§75 odst. 2 s. ř. s. Protože napadené rozhodnutí je rozhodnutím předběžné povahy,
je podle §70 písm. b) s. ř. s. vyloučeno ze soudního přezkoumání, soud žalobu
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
Žalobce napadl usnesení soudu kasační stížností, opírající se o důvod uvedený
v §103 odst. 1 písm. a) a písm. e) s. ř. s. a domáhá se zrušení napadeného rozhodnutí soudu.
Poukazuje na to, že napadené rozhodnutí není rozhodnutím předběžné povahy, ale jedná
se o konečné, meritorní rozhodnutí. Závazné stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody
k zásahu do významného krajinného prvku je správním rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jím autoritativně stanoví, zda lze určitou aktivitou zasáhnout
do konkrétního krajinného prvku. Takové stanovisko je samostatným správním rozhodnutím,
vydávaným na žádost adresáta a jemu směřovaným. Ve vztahu k posuzování zásahu
do krajinného prvku jde o rozhodnutí konečné. Z uvedených důvodů není případný odkaz
soudu na §72 s. ř. s., neboť ten lze použít pouze na případy, kdy neumožňuje tento zákon
žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou. Protože městský soud nesprávně
posoudil rozhodnutí žalovaného jako rozhodnutí předběžné povahy a žalobu odmítl, navrhuje
žalobce, aby Nejvyšší správní soud usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu
řízení.
Žalovaný se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněného důvodu, v němž žalobce tvrdí, že městský soud nesprávně dovodil, že závazné
stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody k zásahu do významného krajinného prvku,
vydané podle §12 zákona č. 114/1992 Sb., je rozhodnutím předběžné povahy a proto je
ze soudního přezkoumání vyloučeno dle §70 písm. b) s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud vycházel předně ze smyslu a účelu právní úpravy §12 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Účelem samotného zákona o ochraně přírody
a krajiny, jak je zřejmé z jeho §1, ve znění účinném ke dni rozhodování žalovaného,
je přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem
života, přírodních hodnot a krás a k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji. Zákon
o ochraně přírody a krajiny tedy chrání mj. krajinu, jakožto část zemského povrchu
s charakteristickým reliéfem, tvořenou souborem f unkčně propojených ekosystémů
a civilizačními prvky, a chrání též prostřednictvím §12 její ráz. Krajinným rázem je zejména
přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti. Krajinný ráz je chráněn
před činností snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména
umisťování a povolování staveb, mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování
významných krajinných prvků, zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny,
harmonické měřítko a vztahy v krajině. Každý zásah do krajinného rázu je přitom nutné
považovat za potenciální ohrožení významných krajinných prvků. Tyto zásahy do krajinného
rázu, pokud by jej mohly snížit nebo změnit, je možné provádět jedině se souhlasem orgánu
ochrany přírody podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Účelem a smyslem rozhodování orgánu ochrany přírody podle citovaného ustanovení
je tedy ochrana krajinného rázu před těmi činnostmi, které do něj zasahují tak, že snižují jeho
estetickou nebo přírodní hodnotu, krom jiného i harmonické měřítko a vztahy v krajině (právě
takovou změnou je umístění stavby, která je výraznou výškovou dominantou, do území
zastavěného toliko nižší zástavbou, jako jsou rodinné domy, či nezastavěnou vůbec).
Nástrojem, který k dosažení tohoto účelu má orgán ochrany přírody k dispozici,
je udělování souhlasu podle §12 odst. 2 citovaného zákona. Aby orgán ochrany přírody mohl
tento souhlas udělit, musí posoudit dvě dílčí otázky: za prvé, zda posuzovaná činnost může
snížit či změnit krajinný ráz (tj. zejména přírodní, kulturní a historickou charakteristiku
určitého místa či oblasti), a – pokud je odpověď na tuto otázku kladná – za druhé, zda taková
změna či snížení nevylučují zachování významných krajinných prvků.
K řešení této problematiky je nutno odkázat rovněž na rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu, který usnesením ze dne 12. 10. 2004, č. j. 6 A 97/2001 – 39,
rozhodl, že souhlasné nebo nesouhlasné stanovisko orgánu ochrany přírody k umísťování
nebo povolování staveb, jakož i k jiným činnostem, které by mohly snížit nebo změnit
krajinný ráz (§12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny), je rozhodnutím vydávaným
ve správním řízení vedeném tímto orgánem z vlastního podnětu, z podnětu jiného správního
orgánu, nebo na návrh účastníka řízení.
Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., má žalobní legitimaci ten, kdo tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"). Podle odst. 2 téhož ustanovení může žalobu
proti rozhodnutí správního orgánu podat i účastník řízení před správním orgánem, který není
k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen
na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek
nezákonné rozhodnutí.
Rozhodnutí správního orgánu, které je předmětem přezkoumání soudu, je závazné
stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody k zásahu do významného prvku
podle ustanovení §12 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů.
Jak již Nejvyšší správní soud opakovaně judikoval (např. rozsudek ze dne 12. 5. 2004,
sp. zn. 3 As 53/2003), toto rozhodnutí je správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
neboť tímto aktem ze strany příslušného správního úřadu se autoritativně stanoví, zda určitou
aktivitou lze zasáhnout do konkrétního významného krajinného prvku. Na této skutečnosti nic
nemění, je-li k určité činnosti, v níž se má takový zásah realizovat, třeba ještě další rozhodnutí
podle zvláštních předpisů. Toto závazné stanovisko je samostatným správním rozhodnutím,
vydávaným na žádost adresáta a jemu směřovaným. Ve vztahu k předmětu posuzování
zásahu do významného krajinného prvku jde o rozhodnutí konečné, a to i v případě,
kdy k zamýšlenému zásahu je třeba dalších (navazujících) roz hodnutí podle zvláštních
předpisů. V takovém případě dochází k typickému řetězení jinak samostatných správních
rozhodnutí a zamýšlený zásah lze realizovat výlučně v případě pozitivní podoby všech.
Skutečnost, že předložení dříve vydaného rozhodnutí je podmínkou vydání ještě dalších
povolení podle jiných zvláštních předpisů, a že toto další povolení musí reflektovat
jeho obsah, v tomto případě jde dokonce o absolutní závaznost pro akt navazující, nemůže
nikterak omezit či dokonce anulovat jeho vlastní přímé účinky, které má na základě právního
předpisu. Nelze z toho dovozovat nesamostatnou, podmíněnou, dočasnou či předběžnou
povahu takového stanoviska. V posuzovaném případě nemusí být v době vydání správního
rozhodnutí a lhůtě stanovené pro jeho případné napadení správní žalobou zřejmé, zda bude
vydáván následný správní akt či nikoliv.
Protože závěr Městského soudu v Praze, že žalobu žalobce je třeba odmítnout,
neboť napadá rozhodnutí správního orgánu předběžné povahy, není správný (viz shora),
je dán žalobcem uplatněný důvod kasační stížnosti podle ustanovení §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., podle kterého lze kasační stížností napadnout rozhodnutí soudu z důvodu
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí žaloby. Nejvyšší správní soud vzhledem k důvodnosti
kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze podle ustanovení
§110 odst. 1 věty prvé s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu dalšímu řízení.
V něm je soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.);
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí n e js o u opravné prostředky přípustné.
V Brně 28. dubna 2005
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu