ECLI:CZ:NSS:2005:2.AFS.65.2004
sp. zn. 2 Afs 65/2004 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně
Z. p. M. v. Č., proti žalovanému Finančnímu ředitelství České Budějovice, se sídlem České
Budějovice, Prokišova 5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 5. 4. 2004, č. j. 10 Ca 13/2004 - 18,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně jako stěžovatelka domáhá
zrušení shora označeného rozsudku krajského soudu, kterým byla zamítnuta její žaloba
proti rozhodnutí Finančního ředitelství v Českých Budějovicích ze dne 12. 12. 2003,
č. j. 6368/150/2003, jímž bylo zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí Finančního úřadu
v Jindřichově Hradci ze dne 30. 6. 2003, č. j. 45939/03/086910 ukládajícího jí podle
§37 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků pokutu ve výši 1000 Kč za nesplnění
povinnosti vyplývající z ust. §34 odst. 4 téhož zákona, konkrétně za nesplnění povinnosti
předložit listiny vyžádané správcem daně.
Krajský soud vyšel z názoru, že žalobou uplatněná námitka nedostatku odpovědnosti
vyplývající z respektování zákonné povinnosti mlčenlivosti není důvodná. Výzvami správce
daně podle §34 odst. 3 odst. 4 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků byla
vyžadována součinnost při zjišťování výše částek vyplacených zdravotní pojišťovnou
konkrétnímu daňovému subjektu (soukromé lékařce) a bylo požadováno předložení
listin, z nichž by byla výše příjmů seznatelná. Pokud ustanovení §22 odst. 1
zákona č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních
pojišťovnách stanoví povinnost zachovávat mlčenlivost, vztahuje se tato povinnost
jen na skutečnosti související s účelem provádění všeobecného zdravotního pojištění
ve smyslu §2 odst. 1 a §8 odst. 1 cit. zákona a tím jsou informace související se zdravotním
stavem pojištěnců. Pojistné je regulováno zákonem č. 592/1992 Sb., o všeobecném
zdravotním pojištění, který v §23 odst. 1 upravuje povinnost mlčenlivosti o skutečnostech
zjištěných při kontrole plateb pojistného s výjimkou vzájemného poskytování informací mezi
správci daní z příjmů, zdravotního a sociálního pojištění. Není-li poskytnutí informací správci
daně porušením povinnosti mlčenlivosti, pak je třeba podle názoru krajského soudu
se zřetelem k úkolům a rozsahu činnosti zdravotní pojišťovny dovodit, že povinnost
mlčenlivosti se vztahuje ke zdravotnímu stavu pojištěnců, případně k jiným údajům
o pojištěncích osobnostní povahy. Úhrady pojišťovny nestátnímu zdravotnickému zařízení
(§13 písm. a/ zákona č. 280/1992 Sb.) nejsou poskytováním údajů o pojištěnci. Krajský soud
uzavřel, že odmítnutí součinnosti opírající se o povinnost mlčenlivosti nebylo důvodné,
nerozhodná byla argumentace ust. §34 odst. 7, 8 zákona o správě daní a poplatků a podmínky
pro uložení sankce tak byly naplněny.
Stěžovatelka v kasační stížnosti namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem.
Podle §22 zákona č. 280/1992 Sb. v platném znění jsou zaměstnanci povinni zachovávat
mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se při výkonu funkce nebo zaměstnání dozvěděli a zákon
nespecifikuje o jaké konkrétní skutečnosti se jedná, tedy, že by se mělo jednat
jen o skutečnosti související se zdravotním stavem pojištěnců. Zdravotní pojišťovny zajišťují
řadu činností, při nichž jejich zaměstnanci přicházejí do styku s různými skutečnostmi,
a na všechny tyto skutečnosti je třeba vztahovat povinnost mlčenlivosti, není-li prolomena
zákonem. Soudem citované ustanovení §23 zákona č. 592/1992 Sb. se týká vztahu zdravotní
pojišťovny k plátcům pojistného, v předmětné záležitosti však o takový vztah nešlo - jednalo
se o požadavek na sdělení výše úhrad poskytnutých pojišťovnou. Ust. §34 odst. 4 zákona
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků ukládá povinnost k vydání listin a jiných věcí
k ohledání, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Novela zákona účinná od 1. 5. 1995 v nově
doplněných odst. 7 a 8 ust. §34 jasně stanoví jaké údaje mohou zdravotní pojišťovny
správcům daně sdělovat. Na ostatní údaje pak je třeba vztáhnout povinnost mlčenlivosti
vyplývající ze zákona č. 280/1992 Sb., jinak by byla zmíněná novelizace nadbytečná.
Stěžovatelka nemíní ztěžovat řízení s neplatiči daně, naopak považuje právní úpravu
součinnosti omezenou povinností mlčenlivosti za nedostatečnou; je ovšem povinna
ji respektovat. Zákon č. 280/1992 Sb. je zvláštním zákonem ve vztahu ke správci daně
a žadatel nemůže sám posuzovat, na jaké údaje se vztahuje zdravotním pojišťovnám uložená
povinnost mlčenlivosti. Z těchto důvodů stěžovatelka navrhuje zrušení rozsudku krajského
soudu a vrácení věci k dalšímu řízení.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na své žalobní
vyjádření a zejména na skutečnost, že ust. §22 zákona č. 280/1992 Sb. není ve vztahu
speciality k ust. §34 odst. 4 zákona č. 337/1992 Sb. S právním posouzením krajského soudu
se ztotožňuje a proto navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížností je uplatněn důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
a to nesprávné posouzení právní otázky určení rozsahu součinnosti zdravotních pojišťoven
se správcem daně z hlediska povinnosti mlčenlivosti a s tím spojeného tvrzeného
protiprávního jednání.
Ze správního spisu k tomu vyplývá, že žalovaný zaslal stěžovatelce dne 28. 2. 2003
výzvu k součinnosti třetích osob podle §34 odst. 3 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní
a poplatků, požadující sdělení částek vyplacených MUDr. E. M. za roky 2000, 2001 a 2002
v souvislosti s provozováním její samostatné výdělečné činnosti, a po jejím sdělení o
nemožnosti vyhovět, další shodnou výzvu dne 7. 4. 2003 s upozorněním na nemožnost
dovolávat se mlčenlivosti. Po odmítavém vysvětlujícím sdělení stěžovatelky vydal správce
daně další výzvu dne 19. 5. 2003, tentokrát s odkazem na ust. §34 odst. 4 zákona o správě
daní a poplatků. Po negativním sdělení bylo vydáno rozhodnutí o uložení pokuty za porušení
povinnosti stanovené v ust. §34 odst. 4 cit. zákona, stojící na názoru o povinnosti součinnosti
neomezené mlčenlivostí, a na tomto názoru setrval i žalovaný v rozhodnutí odvolacím.
Podle §37 odst. 1 zák. č. 337/1992 Sb. může správce daně opakovaně uložit pokutu
tomu, kdo nesplní ve stanovené lhůtě povinnost nepeněžité povahy vyplývající z tohoto
nebo zvláštního daňového zákona nebo uloženou rozhodnutím podle tohoto zákona. V daném
případě byla uložena povinnost za nesplnění povinnosti stanovené v §34 odst. 4 cit. zákona.
Podle tohoto ustanovení jsou osoby, které mají listiny a jiné věci, jež mohou být důkazním
prostředkem při správě daní, povinny na výzvu správce daně listiny a jiné věci vydat
nebo zapůjčit k ohledání, pokud zvláštní zákony nestanoví jinak. Zákon o správě daní
a poplatků v ustanovení §34 upravuje součinnost třetích osob v daňovém řízení
a v ustanovení §7 odst. 2 vymezuje okruh těchto třetích osob, mj. podle odst. b) se jedná
o osoby, které mají listiny a jiné věci potřebné v daňovém řízení.
Zákon o správě daní a poplatků rovněž výslovně upravuje vztah mezi správcem daně
a zdravotními pojišťovnami, a to v ust. §34 odst. 7 a 8. Podle odst. 7 jsou zdravotní
pojišťovny povinny poskytnout správcům daně na jejich vyžádání seznam plátců pojistného
na všeobecné zdravotní pojištění a údaje o výši příjmů a výdajů jednotlivých osob, které tyto
osoby uvedly v přehledu podle zvláštního zákona; podle odst. 8 orgány sociálního
zabezpečení a zdravotní pojišťovny oznamují správcům daně na jejich vyžádání též i výši
zaplaceného pojistného a vracení pojistného včetně data, kdy k těmto úhradám došlo.
Tato úprava se však vztahuje jen na poskytování údajů získaných zdravotní pojišťovnou
o pojištěncích při plnění povinností plátců ve vztahu k pojišťovně. Tato ustanovení zajišťují
správci daně oprávnění získat údaje, které jsou o pojištěnci oznamovány pojišťovně, a údaje
o úhradách vůči pojišťovně. Pokud stěžovatelka argumentuje tím, že tato přímá úprava
součinnosti je prolomením povinnosti mlčenlivosti, lze s ní souhlasit, ovšem jen ve vztahu
k poskytování určitých údajů o pojištěncích. Nelze z ní dovozovat, že na vše ostatní,
co souvisí s činností zdravotní pojišťovny, se povinnost mlčenlivosti bez výjimky vztahuje.
Další výslovnou výjimku z povinnosti mlčenlivosti obsahuje ustanovení §23
zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, kde je v odstavci 1
uvedeno, že porušením povinnosti mlčenlivosti není vzájemné poskytování informací
mezi správci daní z příjmů, zdravotního a sociálního pojištění, které jsou nezbytné
pro účelnou kontrolu plátců a použití informací ve vztahu k třetím osobám při uplatňování
a vymáhání dlužného pojistného. Stěžovatelce je třeba přisvědčit v tom, že dané ustanovení
se vztahuje na kontrolní činnost zdravotní pojišťovny a skutečnosti zjištěné při kontrole plateb
pojistného, tedy rovněž na údaje o pojištěncích. Krajský soud však z tohoto ustanovení
nedovozoval přímo přípustnost podání požadovaných informací v daném případě,
ale argumentoval jím ve vztahu k posouzení rozsahu povinnosti mlčenlivosti v tom smyslu,
že i rozsah výjimek je určující pro rozsah samotné povinnosti mlčenlivosti.
Povinnost mlčenlivosti, jíž se stěžovatelka dovolává při odmítnutí podání
požadovaných údajů, je upravena v §22 odst. 1 zákona č. 280/1992 Sb., o resortních,
oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách. Podle tohoto ustanovení členové
a náhradníci orgánů zaměstnanecké pojišťovny, její zaměstnanci a fyzické osoby zajišťující
zpracování údajů z informačního systému na základě smlouvy jsou povinni zachovávat
mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se dozvěděli při výkonu své funkce nebo zaměstnání
anebo při zpracování údajů z informačního systému na základě smlouvy, popřípadě
v souvislosti s nimi. Tato povinnost trvá i po skončení jejich funkce nebo pracovněprávního
vztahu anebo smluvního vztahu k zaměstnanecké pojišťovně. Povinnosti mlčenlivosti mohou
být tyto osoby zproštěny pouze písemně s uvedením rozsahu a účelu tím, v jehož zájmu mají
tuto povinnost. Smyslem povinnosti mlčenlivosti je zajistit, aby se určité údaje nestaly
přístupnými jiným subjektům, a vychází z toho, že řízení před daným orgánem je neveřejné.
Přitom není rozhodující, že žalovaný, který žádost vznesl, je rovněž vázán zákonnou
povinností mlčenlivosti (§24 zákona o správě daní a poplatků) - jednak rozsah skutečností,
které souvisí s jejich činností, není totožný a dále, kdyby tomu tak bylo, neobsahovaly
by zákony povinnost mlčenlivosti ukládající výslovnou úpravu vzájemného poskytování
některých chráněných údajů mezi těmito orgány. Stejně tak nelze hledat řešení v zákoně
o ochraně osobních údajů (zákon č. 101/2000 Sb.), který se vztahuje pouze na osobní údaje
(osobní ve vztahu k určitelnosti subjektu, nebo citlivé z hlediska určitých kriterií - §4
písm. a, b/ cit. zákona). Posuzovaná povinnost mlčenlivosti zaměstnanců zdravotní
pojišťovny je vztažena ke skutečnostem zjištěným při výkonu funkce - je tedy širší a netýká
se jen údajů, kterým je třeba poskytovat zvláštní ochranu.
Lze souhlasit s krajským soudem v tom, že rozsah povinnosti mlčenlivosti je třeba
vykládat ve smyslu působnosti daného zákona. Podle §2 odst. 1 cit. zákona provádí
zaměstnanecká pojišťovna všeobecné zdravotní pojištění a podle §8 odst. 1 poskytuje
všeobecné zdravotní a další smluvní pojištění pro určitý okruh pojištěnců a podle odst. 2
téhož ustanovení zprostředkovává úhrady za výkony preventivní a specifické zdravotní péče.
Je tedy nositelem všeobecného zdravotního pojištění pro pojištěnce u pojišťovny
zaregistrované a na skutečnosti v souvislosti s touto činností zjištěné je třeba vztahovat
stanovenou povinnost mlčenlivosti. Výjimkou z ní je právě ustanovení §34 odst. 7, 8 zákona
o správě daní a poplatků. Skutečnosti zjištěné při kontrole zdravotního pojištění podléhají
mlčenlivosti podle §23 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb., kde je i samostatná úprava výjimek
pro poskytování vzájemných informací správci daně. Mlčenlivost založená ust. §22 odst. 1
zákona č. 280/1992 Sb. se tak nemůže týkat ani skutečností zjištěných při kontrolní činnosti,
ale jen při výkonu zdravotního pojištění podle tohoto zákona. I když Nejvyšší správní soud
nesdílí plně názor krajského soudu v tom, že povinnost mlčenlivosti uložená daným zákonem
se vztahuje pouze k údajům o zdravotním stavu pojištěnců a k údajům osobnostního
charakteru, souhlasí s ním v tom, že se vztahuje k údajům o pojištěncích získaných při výkonu
zdravotního pojištění. Pokud jde o poskytování úhrad zdravotnickým zařízením (§40 odst. 1
zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých
zákonů, §13 odst. 1 zákona č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění)
je také součástí činnosti zdravotní pojišťovny při provádění zdravotního pojištění (§8 odst. 2
zákona č. 280/1992 Sb.). Tedy i skutečnosti s touto činností souvisící podléhají povinnosti
mlčenlivosti, ovšem podle názoru Nejvyššího správního soudu v mezích chránících
pojištěnce, tedy ohledně skutečností, za jaké výkony zdravotní péče a komu poskytnuté jsou
náhrady propláceny. Náhrady jsou zdravotnickým zařízením poskytovány na smluvním
základě a souhrnné údaje o výši náhrad nelze považovat za skutečnosti, které se zdravotní
pojišťovna (její zaměstnanci) dozvěděla při provádění zdravotního pojištění a na které je třeba
vztáhnout povinnost mlčenlivosti. Pokud tedy v daném případě správce daně požadoval
předložení listin, z nichž by byla patrná výše plateb pojišťovny konkrétní lékařce, nešlo
o požadavek, který by bylo možno odmítnout z důvodů mlčenlivosti. Pokud stěžovatelka
výzvě správce daně nevyhověla s takovým odůvodněním, bylo možno jí uložit sankci podle
§37 odst. 1 zák. č. 337/1992 Sb. Rozsah povinnosti mlčenlivosti, jíž jsou vázáni zaměstnanci
zdravotní pojišťovny, je správce daně oprávněn posuzovat. Jestliže má pravomoc
sankcionovat porušení povinnosti součinnosti, musí být oprávněn posoudit i to, zda k tomuto
porušení došlo - tedy včetně toho, zda součinnost nebyla vyloučena zákonem uloženou
povinností mlčenlivosti. I když zčásti z jiných důvodů, posoudil Nejvyšší správní soud právní
otázku shodně s krajským soudem.
Nejvyšší správní soud tak neshledal naplnění důvodů uvedených v §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., a proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty,
jako nedůvodnou zamítl.
O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1, 2 (§120) s. ř. s.,
když stěžovatel ve věci úspěšný nebyl a žalovanému náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. 1. 2005
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu