ECLI:CZ:NSS:2005:2.ANS.6.2004
sp. zn. 2 Ans 6/2004 - 113
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce J. Č.,
zastoupeného JUDr. Jindřichem Erlerem, advokátem se sídlem Most, Moskevská 1/14, proti
žalované Policii ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, oblastnímu
oddělení cizinecké a pohraniční policie v Ústí nad Labem, oddělení cizinecké policie
v Chomutově, se sídlem Chomutov, Pražská 4510, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. 1. 2004, č. j. 15 Ca 219/2003 - 63,
takto:
Usnesení krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. 1. 2004,
č. j. 15 Ca 219/2003 - 63 se zrušuje a věc se tomuto soudu vrací k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného usnesení, jímž byla odmítnuta jeho žaloba na ochranu proti nečinnosti
žalované, spočívající v neskončeném správním řízení o jeho žádosti o udělení povolení
k trvalému pobytu. Krajský soud vycházel z názoru, že žaloba byla podána opožděně,
neboť podle §80 odst. 1 s. ř. s. ji lze podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci
marně uplynula lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení.
V daném případě podle zjištění krajského soudu byla podána žádost o povolení k trvalému
pobytu dne 30. 10. 2000 a podle §169 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů (dále též zákon o pobytu) měla
být vyřízena nejpozději do 30. 4. 2001. Lhůta pro podání žaloby tak uplynula 30. 4. 2002;
podána však byla 22. 9. 2003. Dále krajský soud zmínil v důvodech usnesení, že nemohl
vzít zřetel na skutečnost, že správní řízení bylo přerušeno, neboť přerušení sice staví běh
lhůt počítaných podle správního řádu, nikoliv však běh lhůt podle zákona o pobytu.
Stejně tak označil za nerozhodné, že před účinností soudního řádu správního nemohla
být taková žaloba vůbec podána, neboť žádné z přechodných ustanovení tohoto zákona
nestanoví počátek běhu lhůty na den jeho účinnosti.
Proti tomu stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvod uvedený
v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v hrubém zásahu do jeho základních lidských práv
a svobod (a celé jeho rodiny) ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,
čl. 10 Ústavy a čl. 6 odst.1, čl. 8 a čl. 14 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod. Krajský soud úplně špatně vyložil ust. §80 odst. 1 s. ř. s. a špatně
spočítal lhůty. Správní řízení o jeho žádosti bylo totiž přerušeno od dne 6. 3. 2001
do dne 5. 8. 2002, v tu dobu lhůta neběžela. Správnímu orgánu nelze vytýkat marný běh
lhůty v době přerušeného řízení a lhůta k vydání rozhodnutí také nemohla skončit v době,
kdy bylo řízení přerušeno. Bylo by nelogické, aby se účastníci řízení domáhali ochrany
před nečinností v době přerušeného správního řízení. Z hlediska stanovení lhůty je třeba
za zvláštní zákon, na něž ust. §80 odst. 1 s. ř. s. odkazuje, považovat správní řád.
Řízení pokračovalo ode dne 5. 8. 2002, konec lhůty k vydání rozhodnutí uplynul
dnem 1. 10. 2002. Žalobu tak bylo možno podat do dne 1. 10. 2003 a v ten den podána
byla. Nerozhodné je zkrácení lhůty k vydání rozhodnutí, k němuž došlo od 1. 7. 2001,
žádost byla podána v době, kdy platila lhůta 180 dnů, a nevyčerpaný zbytek této lhůty
po přerušení řízení činil 57 dnů. Přerušil-li správní orgán řízení opětovně 27. 8. 2002, neučinil
tak formou usnesení a tudíž je třeba vycházet z toho, že v této době řízení přerušeno
nebylo a žalovaný byl v prodlení s vydáním rozhodnutí. Dále stěžovatel poukazuje
na skutečnost, že Městský soud v Praze jeho obdobnou žalobu věcně projednával
(sp. zn. 11 Ca 31/2003 - rozsudek ze dne 18. 9. 2003), což jednak nasvědčuje jeho závěru
o včasnosti žaloby, jednak toto řízení vylučovalo, aby u jiného soudu bylo vedeno řízení
ve shodné věci. Žalobce proto ani nemohl podat u Krajského soudu v Ústí nad Labem žalobu
dříve než skončilo řízení u Městského soudu v Praze. Nečinnost žalované hrubě zasáhla
do základních lidských práv a svobod stěžovatele a jeho rodiny; k tomu poukazuje na znění
čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož z pravomoci soudu nesmí
být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod.
Stěžovatel považuje za nesporné, že „nečinnost žalovaného musí být považována
za rozhodnutí nic ve věci nečinit učiněné mlčky , i přesto, že nesplňuje materiální požadavky
správního rozhodnutí…“ Postupem žalované i soudu došlo k hrubému porušení práva
na ochranu proti nelidskému a ponižujícímu zacházení (čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod - dále je Úmluva), práva na spravedlivý proces
(čl. 6 odst. 1 Úmluvy), práva na ochranu před neoprávněným zásahem do soukromého
a rodinného života (čl. 8 odst. 1 Úmluvy) a práva na ochranu před diskriminací
(čl. 14 Úmluvy). Tato práva jsou promítnuta i v Listině základních práv a svobod,
proto byl krajský soud povinen jeho žalobu projednat. Stěžovatel upozornil také na rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ve věci Berrehab, podle kterého odmítnutí vydat cizinci
povolení k pobytu, aby se stýkal s členy své rodiny, je nepřiměřeným zásahem do rodinného
života cizince, a na rozsudek ve věci Beldjoudi, podle něhož útok na rodinný život nesmí
být excesem ve vztahu k veřejnému zájmu, který má být chráněn a musí být přiměřený
sledovanému legitimnímu účelu. Žalovaná ani k rajský soud nepřihlíželi k tomu, že stěžovatel
má manželku a tři nezletilé děti, kteří jsou státními občany České republiky, a sám
utekl z Ruska před politickým pronásledováním. Postoj žalované i dalších orgánů
je diskriminací rozpornou s mezinárodními závazky České republiky. Z těchto důvodů
navrhuje zrušení napadeného rozhodnutí krajského soudu a vrácení věci tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Žalovaná nevyužila možnosti vyjádření ke kasační stížnosti.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Stěžovatel namítá důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
tedy nezákonnost usnesení o odmítnutí žaloby.
Ze správního a soudního spisu k tomu vyplynuly následující podstatné skutečnosti:
Stěžovatel podal dne 30. 10. 2000 žádost o povolení trvalého pobytu na území ČR
(u Oddělení cizinecké policie Most), řízení o žádosti bylo podle §29 odst. 1 zákona
č. 71/1967 Sb. přerušeno rozhodnutím ze dne 6. 3. 2001, č. j. SCPP-549-2/UL-VIII-01-2002,
a žadatel byl současně vyzván k doložení podmínek pobytu a předložení dokladů.
Dne 15. 7. 2001 podal žadatel podnět k pokračování v řízení, který doložil několika
rozhodnutími potvrzujícími skončení soudních řízení. Podnět doplnil dne 5. 8. 2002
o některé doklady a o rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 20. 6. 2002 o zamítnutí žádosti
o přiznání postavení uprchlíka. Oddělení cizinecké policie Most dne 22. 8. 2002
s poukazem na námitku podjatosti vznesenou v jiném řízení téhož žadatele předložilo
spis Oblastnímu ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie s návrhem na předání
věci k vyřízení na OCP Chomutov, na této písemnosti je záznam ředitele OŘCaPP o souhlasu
s předáním na OCP Chomutov. Poté byla ještě Oddělením cizinecké policie v Mostě
vydána v dne 26. 8. 2002 výzva k doplnění žádosti o výpis z rejstříku trestů domovského
státu. Spis byl pak Oddělením cizinecké policie Most postoupen Oddělení cizinecké policie
Chomutov dne 3. 9. 2002, dne 16. 10. 2002 pak Oblastní ředitelství cizinecké a pohraniční
policie rozhodlo negativně o žadatelově námitce podjatosti vůči pracovníkům
Oddělení cizinecké policie v Chomutově. Předložený spis neobsahuje doklad o žádném úkonu
v řízení o žádosti o povolení pobytu provedeném Oddělením cizinecké policie v Chomutově
ani o dalším přerušení řízení.
Žalobou proti nečinnosti podle §79 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo bezvýsledně
vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví
k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu
povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Podle §80 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu
podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany,
marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení,
a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu
nebo správním orgánem vůči žalobci učiněn poslední úkon. V daném případě se jedná
o řízení, v něž je zákonem stanovena lhůta pro vydání rozhodnutí. Podle §169 odst. 3 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
bylo třeba podle tehdy rozhodného znění žádost o vydání povolení k pobytu vyřídit
ve lhůtě 180 dnů ode dne jejího podání a tato lhůta je rozhodná pro určení okamžiku
nečinnosti správního orgánu. Rozhodné je pak posouzení, zda přerušení řízení mělo vliv
na její běh či nikoliv.
Pro řízení o povolení trvalého pobytu platí správní řád (§168 zákona o pobytu).
Došlo-li k přerušení řízení o žádosti podle §29 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., pak podle
odst. 5 neběží lhůty podle tohoto zákona. Správní řád tedy vylučuje běh lhůt jím stanovených
a k názoru, že jde jen o lhůty správním řádem stanovené, se kloní i právní teorie
(např. komentář správního řádu autorů Vopálka, Šimůnková, Šolín - C. H. Beck 1999).
Přesto Nejvyšší správní soud s právním názorem vysloveným v napadeném usnesení
krajským soudem, o nezasažení přerušení řízení do lhůty k vydání rozhodnutí vydávaného
podle zákona o pobytu, nemůže souhlasit.
Obecně institut přerušení řízení slouží právě k tomu, aby byly odstraněny překážky,
které brání v jeho řádném pokračování a jeho důsledky se projevují jednak v tom, že nejsou
prováděny jiné úkony než sloužící k odstranění překážek a zajištění pokračování
řízení, jednak ve vlivu na běh procesních lhůt. Procesními lhůtami však je třeba rozumět
veškeré procesní lhůty, které se na přerušené řízení vztahují, jinak by přerušení řízení pozbylo
smyslu. Pro řízení o povolení k trvalému pobytu z hlediska procesního platí správní řád
s výslovně uvedenými odchylkami, mezi které patří stanovení lhůty pro vydání rozhodnutí.
Spojuje-li správní řád s přerušením řízení stavění lhůt podle tohoto zákona, jedná se zejména
o lhůty k vydání rozhodnutí (§49). Je-li řízení přerušeno, tyto lhůty neběží. Stanoví-li správní
řád, že neběží lhůty pro vydání rozhodnutí, nelze to vykládat tak, že neběží jen ve vztahu
k jejich délce přímo jím stanovené. Pro dané řízení platí správní řád, je stanovena i lhůta
k vydání rozhodnutí, na místo lhůt stanovených v §49 správního řádu bylo třeba
vydat rozhodnutí podle §169 odst. 3 zákona o pobytu do 180 dnů. Účinek přerušení řízení
co do běhu lhůt je třeba vztahovat k jakékoliv lhůtě pro vydání rozhodnutí, neboť důsledkem
přerušení řízení podle správního řádu je stavění lhůty pro vydání rozhodnutí. Jen v případě,
kdy by zvláštní zákon výslovně stanovil, nebo by z jeho dikce bylo zřejmé, že přerušení řízení
nemá vliv na běh lhůty pro vydání rozhodnutí (tedy, že se doba přerušení do lhůty počítá),
nemělo by přerušení řízení vliv na lhůtu stanovenou v §80 odst. 1 s. ř. s. V dané věci
tomu ovšem tak není.
Pokud krajský soud při počítání lhůty k vydání rozhodnutí vycházel z jejího
nepřetržitého běhu ode dne podání žádosti, tj. od dne 30. 10. 2000, a počátek lhůty
pro podání žaloby vázal ke dni 30. 4. 2001 je jeho závěr o uplynutí žalobní lhůty
dnem 30. 4. 2002 nesprávný a od tohoto data nelze odvozovat závěr o opožděnosti žaloby
podané dne 22. 9. 2003. V tom je kasační stížnost důvodná.
Oproti tomu nelze stěžovateli přisvědčit v tvrzeném porušení ustanovení Listiny
základních práv a svobod či Úmluvy, ani v odvolání na výše citovaná rozhodnutí Evropského
soudu pro lidská práva, neboť jeho argumentace se vztahuje k věcnému vyřízení jeho žádosti,
kterou v daném stadiu hodnotit nelze; předmětem kasační stížnosti je jen zákon nost postupu
soudu při odmítnutí žaloby pro zmeškání lhůty, nikoliv naplnění důvodů pro vydání povolení
k trvalému pobytu.
I když Nejvyšší správní soud přisvědčil názoru stěžovatele o nesprávnosti právního
názoru na důsledky přerušení řízení a z něho odvozené nezákonné odmítnutí žaloby,
je třeba pro úplnost zmínit, že se nemohl ztotožnit s dalšími stížními důvody. Nečinnost
správního orgánu není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. (vyjma případů, kdy zákon
nevydání rozhodnutí ve lhůtě spojuje s fikcí negativního rozhodnutí o žádosti - o takový
případ se zde nejedná). Chrání-li soudní řád správní před nečinností speciálním institutem
žaloby podle §79 a násl., netřeba podobné konstrukce vážit. Nerozhodný je i poukaz
na vedení jiného soudního řízení v této věci. Nejvyššímu správnímu soudu je z kasační
stížnosti vedené pod sp. zn. 2 Ans 4/2004 známo, že žaloba na nečinnost podaná u Městského
soudu v Praze směřovala proti jinému žalovanému. Nešlo tedy o překážku litispendence
a řízení vedené u městského soudu se nijak nemohlo promítnout v možnosti podání žaloby
v tomto případě. Pokud by šlo o věc totožnou, pak by věcnému projednání další shodné
žaloby bránila i překážka věci rozhodnuté.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je z výše uvedených
hledisek důvodná, a proto napadené usnesení krajského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s.
zrušil, a to pro nezákonnost. Věc mu současně věc vrátil k dalšímu řízení, v němž je podle
odst. 3) téhož ustanovení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu. K tomuto
právnímu názoru je třeba dále připomenout, že krajský soud bude muset v dalším řízení vážit
nejen běh lhůty k vyřízení žádosti o povolení k pobytu, ale současně i otázku, který orgán
byl povinen rozhodnout o podané žádosti (z tohoto hlediska je třeba odstranit pochybnost
o úplnosti správního spisu ve vztahu ke změně orgánu místně příslušného k rozhodnutí
o žádosti).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 2 s. ř. s.
krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. 1. 2005
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu