ECLI:CZ:NSS:2005:2.AS.8.2005
sp. zn. 2 As 8/2005 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně
Obce V., zastoupené JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D., advokátem se sídlem Praha 1, 28.
října 1001/3, proti žalovanému Krajskému úřadu Středočeského kraje, se sídlem
Zborovská 11, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 Ca 159/2003 - 37,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně jako stěžovatelka domáhá
zrušení shora uvedeného usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta
její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 4. 2003, zn. 90 Od-641/03-Dí.
Tímto rozhodnutím žalovaný jako příslušný orgán veřejné správy odpadového hospodářství
podle §78 odst. 2 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých zákonů
(dále též zákon o odpadech), udělil společnosti P. s. r. o. souhlas k provozování zařízení
k materiálovému využívání odpadů na povrchu terénu k úpravám před rekultivací vytěžených
prostor podle §14 odst. 1 citovaného zákona. Městský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1
písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť stěžovatelka
nevyčerpala řádné opravné prostředky, které zvláštní zákon připouští a žaloba tak byla podle
§68 písm. a) s. ř. s. nepřípustná.
Stěžovatelka proti tomu v kasační stížnosti výslovně uvádí, že uplatňuje důvody
uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b) d) a e) s. ř. s. Konkrétně pak namítá, že soud pochybil,
když ve věci rozhodl bez jednání, neboť stěžovatelka s rozhodnutím bez nařízení jednání
nesouhlasila (soud tak porušil §51 odst. 1 s. ř. s.). Bez nařízení jednání je totiž - kromě
případů, kdy s tím účastníci souhlasí - možno rozhodnout pouze za situace uvedené
v §76 odst. 3 s. ř. s. Ve všech ostatních případech (a to i pokud by bylo vydáno usnesení
o odmítnutí žaloby) je třeba ústní jednání nařídit. V daném případě se stěžovatelka chtěla
vyjádřit k důvodům přípustnosti své žaloby. Dále poukazuje na to, že nebyla žalovaným
považována za účastníka správního řízení. O vydání rozhodnutí se pak dozvěděla až tehdy,
když společnost P. s. r. o. začala na území stěžovatelky ukládat odpady. Poté co tato
společnost předložila rozhodnutí žalovaného z 15. 4. 2004 (pozn. soudu: správně má být
15. 4. 2003) s vyznačenou doložkou právní moci, podala stěžovatelka žalobu a zároveň
podnět ke zrušení tohoto rozhodnutí k Ministerstvu životního prostředí. Ministerstvo jí
přípisem sdělilo, že žalovaný postupoval v souladu se zákonem, když stěžovatelku
nepovažoval za účastníka správního řízení. Dále stěžovatelka poukazuje na to, že soud
pochybil, když její žalobu odmítl jako nepřípustnou pro nevyčerpání opravných prostředků,
neboť stěžovatelka žádný v materiálním slova smyslu účinný opravný prostředek neměla; oba
správní orgány totiž konstatovaly, že není a nemůže být účastníkem správního řízení, neboť se
v něm jedná pouze o právech společnosti P. s. r. o. a nikoliv stěžovatelky. Ustanovení §68
písm. a) s. ř. s. má na mysli účinné opravné prostředky nápravy - tedy takové, které jsou
schopny zajistit efektivní nápravu nesprávného správního rozhodnutí orgánu prvního stupně
(čl. 12 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a svobod). V daném případě takový
prostředek stěžovatelka neměla, neboť rozhodnutí jí nebylo doručeno a když se jí dostalo do
dispozice, byla na něm již vyznačena doložka právní moci a lhůta k podání odvolání uplynula.
Rovněž stěžovatelka podotkla, že se městský soud nezabýval otázkou, zda jí příslušel opravný
prostředek alespoň ve formálním slova smyslu v podobě odvolání podle správního řádu.
Rozhodnutí žalovaného bylo vydáno podle §14 odst. 1 zákona o odpadech. Ustanovení §82
odst. 2 zákona odpadech však stanoví, že souhlasy k provozování zařízení podle §14 odst. 1
citovaného zákona se nevydají podle tohoto zákona (tj. zákona o odpadech), pokud je jejich
vydání nahrazeno postupem v řízení o vydání integrovaného povolení podle zákona o
integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně
některých zákonů (zákon o integrované prevenci). Městský soud tak pochybil, když se
nezabýval otázkou, zda právě žalobou napadené rozhodnutí nemělo být vydáno postupem
podle tohoto zákona, který stanoví jiný procesní postup správních orgánů než zákon
o odpadech včetně možnosti podat odvolání či nikoliv. Podle zákona o integrované prevenci
(č. 76/2002 Sb.) je třeba rozhodovat o žádosti o vydání integrovaného povolení pro zařízení,
jehož provoz může významně nepříznivě ovlivnit životní prostředí dotčeného státu. Proti
tomuto rozhodnutí pak není opravný prostředek přípustný. Podle stěžovatelky se v daném
případě jedná právě o takové zařízení, neboť významnou měrou ovlivňuje život a zdraví nejen
občanů stěžovatelky, ale s ohledem na látky, které tam jsou uchovávány bude negativním
způsobem ovlivňovat území celého státu. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud
napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že plně souhlasí s názorem
městského soudu - tedy že žaloba měla být odmítnuta jako nepřípustná podle §46 odst. 1
písm. d), §68 písm. a) s. ř. s.. Pokud jde o účastenství stěžovatelky ve správním řízení,
tak setrvává na svém stanovisku, že stěžovatelka účastníkem předmětného správního řízení
nebyla, neboť v řízení podle §14 odst. 1 zákona o odpadech se zjišťuje pouze to,
zda provozovatel zařízení na využití odpadů bude při jeho provozu podle provozního řádu
schopen plnit povinnosti vyplývající ze zákona o odpadech. Stěžovatelka nemohla být
účastníkem tohoto řízení, neboť rozhodnutím, v tomto řízení vydaném, nejsou vůbec dotčena
její práva, povinnosti či právem chráněné zájmy, jak požaduje §14 odst. 2 správního řádu,
který stanoví okruh účastníků i v řízení podle zákona o odpadech. Stěžovatelka mohla svoje
námitky uplatňovat v řízeních, kde jsou řešeny širší vztahy a kde má postavení účastníka
řízení – tj. v řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny a v řízení podle stavebních
předpisů. Dále nesouhlasí se stěžovatelkou v tom, že by souhlas s provozováním zařízení
k využívání odpadů kategorie „O“ (ostatní) mohl být vydán v řízení podle zákona
o integrované prevenci, neboť provozovatel nepožádal o vydání integrovaného povolení
a zařízení k využití ostatních odpadů není uvedeno v příloze č. 1 zákona o integrované
prevenci. Navrhuje proto, aby byla kasační stížnost jako nedůvodná zamítnuta.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Stěžovatelka výslovně uvádí, že uplatňuje důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b)
d) a e) s. ř. s. Kasační stížností však brojí proti rozhodnutí soudu o odmítnutí její žaloby.
Z povahy věci jsou tak vyloučeny důvody uvedené pod písm. a) a b) citovaného ustanovení.
Nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. nelze v řízení o odmítnutí návrhu namítat proto, že nezákonnost rozhodnutí
o odmítnutí žaloby pokrývá písm. e) tohoto ustanovení. Rovněž vady řízení před správním
orgánem nepřipadají v úvahu, neboť řízení před správním orgánem nebylo v dané věci vůbec
předmětem soudního přezkumu. Pokud pak jde o vady řízení před soudem
(§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.), tak je třeba poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, uveřejněno pod číslem 625/2005 Sb. NSS,
kde soud konstatoval, že je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby,
přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento
důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek
vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené
zmatečnosti řízení před soudem. V dané věci tak připadají v úvahu jen důvody uvedené
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Ze soudního spisu vyplynulo, že žalobou podanou dne 19. 6. 2003 brojila stěžovatelka
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 4. 2003, zn. 90 Od-641/03-Dí, kterým udělil
společnosti P. s. r. o. souhlas k provozování zařízení k materiálovému využívání odpadů na
povrchu terénu k úpravám před rekultivací vytěžených prostor podle §14 odst. 1 zákona o
odpadech; jednalo se o zařízení s názvem „Pískovna V. – terénní úpravy před rekultivací“ a
rovněž vyslovil souhlas s jeho provozním řádem. Přípisem ze dne 21. 10. 2003 sdělila
stěžovatelka, že nesouhlasí s rozhodnutím věci bez nařízení jednání. Kasační stížností
napadeným usnesením pak městský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
neboť dospěl k závěru, že stěžovatelka nevyčerpala řádné opravné prostředky, které zvláštní
zákon připouští a žaloba tak byla podle §68 písm. a) s. ř. s. nepřípustná.
Namítá-li stěžovatelka, že soud pochybil, když ve věci rozhodl bez jednání,
neboť výslovně uvedla, že s rozhodnutím bez nařízení ústního jednání nesouhlasí, nemůže
s ní Nejvyšší správní soud souhlasit. Ustanovení §51 i §76 odst. 3 s. ř. s. jsou určena pouze
pro případy, kdy je žaloba projednávána věcně, tedy pouze za situace, kdy jsou splněny
veškeré podmínky řízení a žaloba je přípustná k projednání. Uvedené plyne ze samotné
povahy těchto ustanovení, která se vztahují jen k návrhům přípustným a projednatelným
a rovněž ze zatřídění těchto ustanovení v rámci s. ř. s. V dané věci však byla žaloba shledána
nepřípustnou a městský soud ji odmítl bez toho, aby ji projednával věcně, a byl tak povinen
nařizovat jednání, případně stěžovatelce zasílat výzvu podle §51 s. ř. s. Pokud stěžovatelka
uvádí, že se chtěla při ústním jednání vyjádřit k důvodům přípustnosti její žaloby, tak tyto
důvody mohla uplatnit jednak v žalobním návrhu, případně v podané kasační stížnosti proti
rozhodnutí o odmítnutí její žaloby, což ostatně také učinila.
Stěžovatelka rovněž poukazuje na to, že nebyla žalovaným považována za účastníka
správního řízení, správní rozhodnutí jí nebylo doručeno a ona tak nemohla podat odvolání
ve stanovené lhůtě. Ani s touto námitkou nemůže zdejší soud souhlasit. Účastenství
ve správním řízení je třeba hodnotit materiálně (tj. zda je někdo účastníkem podle příslušných
právních předpisů) a nikoli formálně (tj. zda je správním orgánem za účastníka označen a jako
s účastníkem s ním jednáno). V daném případě tedy mohla stěžovatelka proti správnímu
rozhodnutí podat odvolání podle správního řádu. Bylo-li by její odvolání zamítnuto
pro opožděnost, případně pro nepřípustnost, mohla proti tomuto rozhodnutí podat žalobu.
Městský soud by pak v rámci žalobních bodů posuzoval, zda bylo odvolání zamítnuto
po právu. Neučinila-li tak, nelze než jí to přičíst k tíži, neboť s ohledem na §5 a §68 písm. a)
s. ř. s. je možné za přípustnou považovat žalobu jen za podmínky vyčerpání řádných
opravných prostředků, připouští-li je zákon. To zákonitě platí i pro případ, že byl účastník
správního řízení opomenut a nebylo mu doručeno příslušné rozhodnutí. Soudní řád správní
totiž neobsahuje úpravu obdobnou té, která byla obsažena v §250b odst. 2 o. s. ř. ve znění
účinném do 31. 12. 2002, podle níž mohl soud uložit správnímu orgánu, aby rozhodnutí
účastníkovi doručil. V této souvislosti je třeba poznamenat, že i správní řád je standardně
vykládán tak, že při „odnětí“ možnosti účastnit se řízení, vyúsťujícím v nedoručení
rozhodnutí ve věci, lze nadále nápravu stále zjednat použitím řádného opravného prostředku
(srov. Vopálka,V., Šimůnková,V., Šolín, M.: Správní řád, komentář, C. H. Beck Praha 1999,
poznámky k §14, 52 a 62). Uvedený právní názor zaujal ve svém rozhodování i Nejvyšší
správní soud např. ve svém rozsudku ze dne 18. 9. 2003, č. j. 4 As 27/2003 - 77 uveřejněno
pod číslem 64/2004 Sb. NSS, kde uvedl, že žaloba ve správním soudnictví je přípustná pouze
po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zákon [§68 písm. a) s. ř. s.].
Žalobu, která jim předchází, správní soud odmítne [§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. To platí
i tehdy, jestliže účastníku správního řízení příslušné rozhodnutí nebylo doručeno.
Dále stěžovatelka poukazuje na to, že žádný v materiálním slova smyslu účinný
opravný prostředek neměla, protože oba správní orgány (tj. žalovaný i Ministerstvo životního
prostředí) konstatovaly, že není a nemůže být účastníkem správního řízení, neboť se v něm
jedná pouze o právech společnosti P. s. r. o. a nikoli stěžovatelky. Ani s tímto názorem se
nemůže zdejší soud ztotožnit, neboť jak již uvedl výše, stěžovatelka měla proti rozhodnutí
žalovaného podat odvolání, v jehož rámci by žalovaný posuzoval, zda je odvolání přípustné,
tj. podáno účastníkem řízení. Proti zamítavému druhostupňovému rozhodnutí by pak
stěžovatelka mohla podat správní žalobu, která by již nemohla být odmítnuta pro nevyčerpání
řádných opravných prostředků a soud by tak v mezích žalobních bodů posuzoval účastenství
stěžovatelky ve správním řízení. Shledal-li by její námitku důvodnou, nemohl by postupovat
jinak, než rozhodnutí správního orgánu zrušit. Nelze tak souhlasit s tím, že by stěžovatelka
neměla opravný prostředek v materiálním slova smyslu.
Pokud jde o skutečnost, že na rozhodnutí byla vyznačena doložka právní moci,
tak ta nemá v dané věci žádnou relevanci, neboť nebylo-li by stěžovatelce, která by byla
účastníkem správního řízení, předmětné rozhodnutí doručeno, nemohlo by nabýt právní moci.
Stěžovatelka tedy mohla na správním orgánu požadovat doručení předmětného rozhodnutí
a poté proti němu brojit řádným procesním postupem (odvoláním), bez ohledu na to,
zda na něm doložka právní moci byla či nebyla vyznačena (§51 odst. 1, §54 odst. 2,
§52 odst. 1 správního řádu).
Rovněž je mylná domněnka stěžovatelky, že městský soud pochybil,
když se nezabýval tím, zda žalovaný postupoval v souladu se zákonem, vydal-li rozhodnutí
podle §14 odst. 1 zákona o odpadech a nikoli podle zákona o integrované prevenci. V daném
případě městský soud neprojednával žalobu věcně, nýbrž pouze posuzoval její přípustnost
a poté ji jako nepřípustnou odmítl. V rámci tohoto posouzení zejména zjišťoval
zda stěžovatelka vyčerpala řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem
ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s. či nikoliv, tedy zda proti rozhodnutí žalovaného vydaném
podle §14 odst. 1 zákona o odpadech podala odvolání. Nezkoumal a ani zkoumat nemohl,
zda žalovaný uvedené rozhodnutí vydal v souladu se zákonem, případně zda je měl vydat
podle odlišného zákona, než jak učinil. Tímto by se městský soud mohl zabývat pouze
za situace, kdy by žalobu přezkoumával věcně, což v daném případě nebylo.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že nevyčerpala-li stěžovatelka řádné opravné
prostředky v řízení před správním orgánem, nemohl městský soud jinak, než její žalobu podle
§46 odst. 1 písm. d), §68 písm. a) s. ř. s. odmítnout. Jak již totiž uvedl Nejvyšší správní soud
ve svém rozsudku ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65, podmíněnost vyčerpání
opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby k soudu [§5, §68
písm. a) s. ř. s.] je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu
a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení
musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní
dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní
přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany
subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné
správy. Uplatněný důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
tak neobstojí.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení a úspěšnému žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl,
že se žalovanému právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává
(§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. listopadu 2005
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu