ECLI:CZ:NSS:2005:4.AS.43.2004
sp. zn. 4 As 43/2004 – 84
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a Mgr. Evy Kyselé v právní věci žalobce: P. K., zast. Mgr.
Zbyňkem Čermákem, advokátem se sídlem v Hradci Králové, Tomkova 181, proti
žalovanému: Policejní prezidium České republiky, se sídlem v Praze 7, Strojnická 27,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 12.
2003 č. j. 28 Ca 416/2002 – 48,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím policejního prezidenta ve věcech služebního poměru ze dne 15. 5. 2002
č. 385 bylo zamítnuto odvolání žalobce (dále též jen „stěžovatele“) proti rozhodnutí ředitele
Policie České republiky útvaru rychlého nasazení č. 6 ze dne 4. 1. 2002, kterým byl
stěžovateli ve smyslu §10 odst. 3 nařízení vlády č. 79/1994 Sb., přiznán ke dni 1. 2. 2002
zvláštní příplatek ve výši 1000 Kč, dosud přiznaný zvláštní příplatek byl tímto zrušen,
přičemž ostatní složky služebního příjmu zůstaly beze změny, a toto rozhodnutí bylo
potvrzeno. Prvostupňové rozhodnutí bylo odůvodněno tím, že se v souvislosti s výkonem
služby dočasně snížilo riziko ohrožení života nebo zdraví, neboť stěžovatel nebude
na přechodnou dobu určován do služební pohotovosti jako pohotovostní řidič útvaru.
Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí konstatoval, že služební funkcionář
jako správní orgán rozhodující v prvním stupni postupoval v souladu se svým rozkazem
č. 107 ze dne 4. 9. 2001 (dále jen rozkaz č. 107/2001). Ve vztahu k souzené věci uvedl,
že právní úprava určování výše zvláštního příplatku [zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně
za pracovní pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech
a nařízení vlády č. 79/1994 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ozbrojených sil,
bezpečnostních sborů a služeb, orgánů celní správy, příslušníků Sboru požární ochrany
a zaměstnanců některých dalších organizací (služební platový řád)] směřuje nikoli k funkci,
ale k zaměstnanci. Není stanovena metodika určení míry rizika, které zaměstnanec podstupuje
při vykonávání činnosti spojené s ochranou zájmů státu, při níž může dojít k ohrožení života
nebo zdraví. Vymezení míry rizika je tedy plně v pravomoci příslušného služebního
funkcionáře. To, že byl stěžovatel dosud zařazen do I. skupiny, kde náleží zvláštní příplatek
od 1000 do 4000 Kč, neznamená nutně poskytnutí příplatku v maximální výši. Stěžovatel
po seznámení se s rozkazem č. 107/2001 věděl, jaká opatření mohou nastat, nesplní-li
prověrky ze služební a tělesné přípravy. Chybné uvedení data konání prověrky nic nemění
na tom, že v ní dvakrát neuspěl. Závěr služebního funkcionáře, že se u stěžovatele v budoucnu
pro neurčování ke služební pohotovosti změní míra rizika související s poskytováním
zvláštního příplatku, označil za správný. V závěru podotkl, že i přes to, že odůvodnění
rozhodnutí vydaného v prvním stupni mohlo být jednoznačnější a podrobnější, když důvody
rozhodnutí jsou ze spisu zřejmé, nepovažoval je za nedostatečné.
Městský soud v Praze žalobu směřující proti tomuto rozhodnutí zamítl. Nepovažoval
za důvodnou námitku, že se žalovaný nevypořádal s výtkou, že rozhodnutí správního orgánu
prvého stupně, jakož i rozkaz č. 107/2001 odporují obecně závazným právním předpisům
a interním normativním aktům, jelikož v odvolání nebyla vznesena. Konstatoval, že rozkaz
č. 107/2001 byl evidentně vydán k provedení §29 zákona č. 186/1992 Sb. a umožňuje
hodnotit výkony policistů Útvaru rychlého nasazení (dále též jen ÚRN), stanoví povinné
prověrky a opatření pro případ jejich nesplnění. I zde uvedené opatření nezařazení do služební
pohotovosti spojené se snížením zvláštního příplatku na dolní hranici 1000 Kč
je v kompetenci služebního funkcionáře a stanovená částka zvláštního příplatku odpovídá
rozpětí vymezenému §10 odst. 3 nařízení vlády č. 79/1994 Sb. pro I. skupinu, kam žalobce
jako policista ÚRN náleží. Toto ustanovení ponechává na správním uvážení služebního
funkcionáře určení výše zvláštního příplatku v konkrétním případě, a to v rámci rozpětí
stanoveného pro jednotlivé skupiny. Správní orgány určením zvláštního příplatku ve výši
1000 Kč nevybočily z mezí stanovených zákonem (vládním nařízením). Rozkaz č. 107/2001
není v rozporu s rozkazem č. 162, jak namítal žalobce, jelikož oba upravují rozdílnou
problematiku a jediným srovnatelným údajem, jenž se týká výše zvláštního příplatku, je údaj
o jeho dolní hranici (1000 Kč) zmíněný v rámci opatření připuštěných rozkazem č. 107/2001,
avšak neodporující rozkazu č. 162, který pro I. skupinu stanoví toliko maximální výši
příplatku (4000 Kč), což znamená, že může být přiznán i v nižší částce, avšak současně uvnitř
rozpětí stanoveného nařízením vlády č. 79/1994 Sb. Ani rozpor s obecně závaznými předpisy
(§29 zákona č. 186/1992 Sb. a §10 odst. 3 nařízení vlády č. 79/1994 Sb.) zjištěn nebyl.
Irelevantní byla shledána žalobní námitka, že se žalovaný nezabýval tím, že není zřejmé,
zda při nesplnění prověrek budou vůči policistovi uplatněna všechna čtyři opatření
vyjmenovaná v rozkaze č. 107/2001 nebo služební funkcionář zvolí pouze jedno. Není
totiž podstatné, jaká opatření dle rozkazu č. 107/2001 služební funkcionář uplatní, ale to,
že v žalobcově případě šlo o opatření snížení zvláštního příplatku na spodní hranici,
což mu umožňoval zákon i tento rozkaz. Žalobní bod tvrdící, že opatření uvedená v rozkazu
č. 107/2001 odporují ustanovení zákona č. 186/1992 Sb. stanovícímu druhy kázeňských
trestů, označil krajský soud za absurdní, jelikož v této věci nejde o kázeňské opatření,
ale stanovení zvláštního příplatku, který je odměnou za výkon povolání zařazeného
do skupin I.-III. (jde o nárokovou složku mzdy poskytovanou v nenárokovém rozpětí).
K námitce, že právní úprava nařizování služební pohotovosti a odměna za ni není spojena
s právní úpravou přiznání zvláštního příplatku, soud konstatoval, že zařazování do služební
pohotovosti je spojeno s mírou rizika, kterou je služební funkcionář oprávněn vyhodnotit.
Neexistuje-li právní předpis, který by míru rizika pro účely zvláštního příplatku stanovil,
pak je to dle §29 zákona č. 186/1992 Sb. v pravomoci služebního funkcionáře. Podle soudu
z rozkazu č. 162 nevyplývá, že by se příplatek v maximální hranici přiznával
všem příslušníkům policie zařazeným do vyjmenovaných útvarů, jak se domníval žalobce,
ale pouze se určuje horní mez, jež u žalobce zařazeného do I. skupiny představuje 4000 Kč.
Včasnou kasační stížností směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze uplatnil
stěžovatel důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b) a e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen s. ř. s.). Namítal, že byly nesprávně aplikovány obecně závazné
právní předpisy ve vztahu k interním normativním aktům ministerstva vnitra a služebních
funkcionářů. Je přesvědčen, že služební funkcionář ÚRN měl v souladu s rozkazem č. 162
od 1. 1. 2002 stanovit interním normativním aktem ve směrech 01, 02 výši zvláštního
příplatku u konkrétního organizačního celku ÚRN v rozpětí 1000 až 4000 Kč
podle bezpečnostní situace a míry rizika tak, aby byly zřetelné podmínky
pro jeho poskytování a stanovena konkrétní výše podle směru a konkrétního rozsahu prací
dle katalogu tak, jak to plyne z §11 odst. 1 zákona č. 143/1992 Sb. a prováděcího nařízení
vlády, na jehož základě bylo vydáno nařízení ministra vnitra č. 19/2001 a rozkaz policejního
prezidenta č. 162/2001. Stěžovatel uvedl, že rozkaz č. 107/2001 byl vydán v souladu s §29
písm. b) zákona č. 186/1992 Sb., ale soud přijatá opatření hodnotil nesprávně, jelikož jsou
v rozporu s obecně závaznými právními normami a interními normativními akty a zejména
s rozkazem policejního prezidenta č. 385 z 15. 5. 2002 (zřejmě mínil uvést „rozhodnutím“
policejního prezidenta), z něhož nevyplývá, že by šlo o posouzení míry rizika ve vztahu
k určení příplatku ve výši 1000 Kč pro výkon konkrétní činnosti interním normativním aktem.
Nesouhlasil s názorem soudu, že rozhodnutí o snížení zvláštního příplatku na 1000 Kč
založené na rozkazu č. 107 je dle §10 odst. 3 vládního nařízení na správním uvážení
služebního funkcionáře a má za to, že toto jeho oprávnění ze zmíněného ustanovení přímo
nevyplývá a odpovídající interní normativní akt určující příplatek právě ve výši 1000 Kč
nebyl vydán. Dodal, že správní uvážení v platových otázkách není možné a plat a odměnu
je třeba vždy určit na základě pevně stanovených podmínek. Hodnocení přípravy policistů
a s tím spojené snížení zvláštního příplatku až na spodní hranici nepřísluší služebnímu
funkcionáři dle §29 písm. a) a d) zákona č. 186/1992 Sb. Nesplnění prověrek nelze
dle stěžovatele hodnotit jako zaviněné jednání, za něž se dle §33 zákona č. 186/1992 Sb.
uděluje kázeňský trest, ale mělo být posouzeno jako neplnění povinností příslušníka policie
vyplývajících z §28 téhož zákona. Služební funkcionář měl proto vyhodnotit žalobce
jako nezpůsobilého k pracovní činnosti, pro jejíž výkon byl stanoven zvláštní příplatek
ve výši 4000 Kč a poté měl být po dle §17 odst. 1 písm. c) zmíněného zákona převeden
na jinou funkci, pro níž je stanoven příplatek 1000 Kč, do doby, než dojde k nápravě.
Stěžovatel však stále vykonával práci ve stejném rozsahu jen s tím, že nebyl zařazován
do služební pohotovosti. Dále soudu vytýká, že nevzal v úvahu zásadu právní jistoty,
podle níž služební funkcionáři jako zaměstnavatelé mají zajistit rovné zacházení se všemi
zaměstnanci, pokud jde o pracovní podmínky i odměňování (§1 odst. 3 zákona č. 65/1965 Sb., zákoníku práce, který se vztahuje i na zákon č. 186/1992 Sb.). Podle stěžovatele soud
pochybil také pokud se nezabýval tím, že všichni policisté zařazení v ÚRN ve směru 02 mají
bez rozdílu zvláštní příplatek 4000 Kč i přesto, že prověrky dle rozkazu č. 107/2001
nevykonali, jelikož nastoupili v průběhu roku a rovněž i ti, kteří stejně jako on neměli
nařizovánu služební pohotovost. Stěžovatel dále namítal, že nebylo žádným listinným
důkazem doloženo, že by podle §11 odst. 1 zákona č. 143/1992 Sb. a prováděcího nařízení
vlády, na jehož základě bylo vydáno nařízení ministra 19/2001 a rozkaz policejního
prezidenta č. 162 platilo, že nezařazováním policistů do služební pohotovosti došlo ke snížení
míry rizika, které by mělo vliv na snížení příplatku ze 4000 na 1000 Kč. Stejně jako v žalobě
podotkl, že nařizování služební pohotovosti a s tím spojená odměna nesouvisí s právní
úpravou přiznávání zvláštního příplatku. Zdůraznil, že výkon služební pohotovosti není
obecnými předpisy ani interními normativními akty upraven ani posuzován z hlediska míry
rizika pro stanovení zvláštního příplatku. Rozkaz č. 107/2001 ve svém důsledku tedy ukládá
dvě opatření – nezařazování do pohotovosti, což má za následek ztrátu nároku na odměnu
za pohotovost a snížení zvláštního příplatku na spodní hranici. Není odůvodněn obecně
závaznou normou ani interním normativním aktem. Závěrem stěžovatel shrnul, že žalovaný
potvrdil rozhodnutí ředitele ÚRN bez právně podložených podkladů a dostatečného
odůvodnění.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti shodně se závěrem soudu uvedl,
že pokud neexistuje právní předpis, který by pro účely zvláštního příplatku míru rizika
stanovil, je to dle §29 zákona č. 186/1992 Sb. v pravomoci služebního funkcionáře.
Upozornil na nepřesnosti obsažené v kasační stížnosti, jako nesprávné označení napadeného
rozhodnutí v úvodu a nazývání jej v textu výrazem „rozkaz“. Služební funkcionář
nepostupoval v rozporu s §1 odst. 3 zákoníku práce, neboť postup při nesplnění prověrek byl
stanoven rozkazem č. 107/2001 a všichni policisté s ním byli seznámeni. Navrhl zamítnutí
kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského soudu v Praze přezkoumal
v souladu s §109 odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační
stížnosti. Neshledal přitom vady, k nimž by podle §109 odst. 3 s. ř. s. musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Nesprávné posouzení právní otázky (§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.) spočívá buď v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní předpis (ustanovení), nebo
je sice aplikován správný právní předpis, ale je nesprávně vyložen.
Dalším důvodem, o který stěžovatel opřel svou kasační stížnost, je důvod uvedený
v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení lze vytýkat vady řízení spočívající
v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá
oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Ze správního spisu bylo zjištěno a sám stěžovatel považuje za nesporné, že nesplnil
prověrky tělesné přípravy v kalendářním roce 2001, jelikož nedosáhl stanoveného limitu
v jedné z disciplín (šplh).
Zákon č. 186/1992 Sb. o služebním poměru příslušníků Policie České republiky
ve znění účinném v době vydání rozhodnutí žalovaného ukládá v ustanovení §29
nadřízenému povinnost a) organizovat, řídit, kontrolovat a hodnotit výkon služby
svých podřízených, b) zabezpečovat, aby policisté byli pro výkon služby náležitě vycvičeni
a vyškoleni, c) vytvářet příznivé podmínky pro výkon služby, d) oceňovat záslužné činy
a příkladné plnění služebních povinností a vyvozovat důsledky z porušování služebních
povinností.
Podle §11 odst. 1 zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost
v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, se za vykonávání činností,
při nichž je riziko ohrožení života nebo zdraví zaměstnance, činností spojených s jinými
závažnými riziky při ochraně zájmů státu, činností při zabezpečování obrany nebo činností
s mimořádnou psychickou zátěží, poskytne zaměstnanci zvláštní příplatek za podmínek
a ve výši stanovených prováděcím předpisem vydaným podle §23. Dle §23 odst. 1 písm. e)
téhož zákona stanoví vláda nařízením podmínky pro poskytování a výši zvláštního příplatku
podle §11.
Nařízení vlády č. 79/1994 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ozbrojených sil,
bezpečnostních sborů a služeb, orgánů celní správy, příslušníků Sboru požární ochrany
a zaměstnanců některých dalších organizací (služební platový řád) ve znění účinném
v rozhodné době (dále též jen „nařízení vlády“) stanoví, že zaměstnanci uvedenému v §1
odst. 2 písm. a) až e) a g), i) a k), který vykonává činnosti spojené s ochranou zájmů státu,
při nichž může dojít k ohrožení jeho života nebo zdraví, popř. k jiným závažným rizikům,
se poskytuje příplatek ve výši 1000 Kč až 4000 Kč měsíčně v I. skupině, 500 Kč až 2000 Kč
měsíčně ve II. skupině nebo 100 Kč až 1000 Kč měsíčně ve III. skupině. Zařazení
těchto činností do I., II. nebo III. skupiny stanoví podle míry rizika v oboru své působnosti
ministr vnitra, ministr obrany, ministr financí nebo ministr spravedlnosti (§10 odst. 3).
Dle odstavce 12 téhož ustanovení výši příplatku podle odstavce 3 určí zaměstnavatel v rámci
rozpětí stanoveného pro skupinu, do které je činnost zaměstnance zařazena. Příslušník
ve služebním poměru u Policie České republiky je zaměstnancem, kterému se poskytuje
příplatek podle §1 odst. 2 písm. c) služebního platového řádu.
Rozkaz policejního prezidenta č. 162 ze dne 18. 12. 2001, účinný od 1. 1. 2002, byl
vydán na základě nařízení Ministerstva vnitra ČR č. 19/2001, jímž se zařazují činnosti spojené
s ochranou zájmů státu, při nichž může dojít k ohrožení života nebo zdraví, popřípadě
jiným závažným rizikům, pro poskytování zvláštního příplatku do skupin I., II. a III.
Dle tohoto rozkazu se příplatek přiznává maximálně ve výši uvedené v jednotlivých bodech
přílohy. Služebním funkcionářům se ukládá mimo jiné zabezpečit, aby výše zvláštního
příplatku byla v rámci stanovené skupiny určována podle bezpečnostní situace na příslušném
území a míry rizika výkonu služby diferencovaně až na nejnižší organizační články.
Podle přílohy k rozkazu se výše zvláštního příplatku ve skupinách I. až III. určí podle směru
vykonávané činnosti až do výše uvedené horní hranice u každé skupiny. Pro I. skupinu je pod
písm. a), kam se řadí i ÚRN, horní hranice stanovena do 4000 Kč za měsíc.
Rozkazem ředitele Útvaru rychlého nasazení Policie České republiky č. 107 ze dne
4. 9. 2001, jenž byl vydán na základě §29 písm. b) zákona č. 186/1992 Sb. a nařízení MV
č. 42/2001, o provádění služební přípravy příslušníků Policie ČR, byla každému policistovi
ÚRN uložena povinnost v průběhu kalendářního roku absolvovat prověrky z jednotlivých
druhů služebních příprav podle směru vykonávané práce – zařazení do skupin I., II. a III.
Do 7mi dnů od posledního termínu prověrek bude zpracována zpráva o výsledcích prověrek
absolvovaných policisty, na základě této zprávy bude provedeno vyhodnocení policistů
a v případě nesplnění prověrek budou přijata odpovídající opatření. Pro případ nesplnění
prověrek tělesné přípravy z důvodu nevyhovujících výsledků nebo pro jejich neabsolvování
jsou zde stanovena opatření: 1. neudělení odměn, 2. nezařazení do služební pohotovosti
od vyhodnocení prověrek do doby jejich splnění (snížení zvláštního příplatku na spodní
hranici, tj. 1000 Kč), 3. snížení nebo odebrání osobního příplatku, 4. zpracování služebního
hodnocení se závěrem – nezpůsobilý pro výkon služby. O druhu přijatých opatření rozhoduje
služební funkcionář.
Z citace výše uvedených ustanovení právních předpisů i interních normativních aktů
(rozkazů služebního funkcionáře) je zřejmé, že nejsou ve vzájemném rozporu. Vláda stanovila
svým nařízením meze pro poskytování zvláštního příplatku pro osoby vykonávající činnosti
spojené s ochranou zájmů státu, při nichž může dojít k ohrožení, v rozpětí 1000 až 4000 Kč
měsíčně pro I. skupinu, ve které je zařazen i stěžovatel. Ustanovení §10 odst. 12 téhož
předpisu pak svěřilo zaměstnavateli určit výši příplatku v rámci tohoto rozpětí. Nařízení
ministra vnitra č. 19/2001 rozdělilo policisty pro účely poskytování zvláštního příplatku
do skupin I. až III. s tím, že stěžovatelovo zařazení odpovídá skupině I. Rozkaz policejního
prezidenta č. 162/2001 stanovil v příloze pro tuto skupinu maximální výši, tj. horní hranici
příplatku, na 4000 Kč za měsíc, určil, že jeho výše se stanoví podle směru vykonávané
činnosti do tohoto limitu v dané skupině a zmocnil služební funkcionáře k zabezpečení
diferencovaného stanovení výše příplatku podle bezpečnostní situace na příslušném území
a míry rizika výkonu služby. Rozkaz ředitele ÚRN č. 107/2001 byl vydán na základě §29
písm. b) zákona č. 186/1992 Sb., uložil každému policistovi útvaru povinnost absolvovat
prověrky ze služební přípravy a pro případ jejich nesplnění svěřil služebnímu funkcionáři
pravomoc rozhodnout, jaký druh opatření bude přijat. Mezi čtyřmi vyjmenovanými je jako
následek nesplnění prověrek pro nevyhovující výsledky uvedeno i nezařazení do služební
pohotovosti od vyhodnocení prověrek do doby jejich splnění spojené se snížením zvláštního
příplatku na spodní hranici, tj. 1000 Kč.
Stěžovatel v průběhu správního řízení ani v řízení před soudem nepopíral,
že stanovené limity tělesné přípravy při prověrkách nesplnil. Proto je třeba mít za to, že ředitel
ÚRN rozhodl dne 4. 1. 2002 v intencích výše zmíněných právních předpisů a rozkazu
vlastního i rozkazu nadřízeného služebního funkcionáře (policejního prezidenta) o stanovení
zvláštního příplatku žalobci v částce 1000 Kč měsíčně. Je nepochybné, že zajišťování
služební pohotovosti je věcí příslušného služebního funkcionáře (nadřízeného), vyplývající
z jeho zákonné povinnosti organizovat a řídit výkon služby svých podřízených. Vydal-li
rozkaz, že nesplnění prověrek je důvodem pro přijetí jistých opatření, včetně nezařazování
do služební pohotovosti, pak bylo jeho povinností některé z nich přijmout a právem zvolit,
které to bude. Policisté zařazení v tomto útvaru byli s těmito pravidly při jejich stanovení
(před vydáním přezkoumávaných rozhodnutí) seznámeni. Stěžovatel netvrdil a ze správního
spisu nevyplývá, že by se byl domníval, že rozkaz č. 107/2001 je v rozporu s obecně
závazným právním předpisem. V takovém případě by byl povinen svého nadřízeného na tuto
skutečnost upozornit, což neučinil (§28 odst. 2 zákona č. 186/1992 Sb.). Právo služebního
funkcionáře vybrat adekvátní opatření při naplnění premisy normou stanovené je těsně spjato
s jeho odpovědností za činnost celého útvaru, zahrnující jak výsledky, tak i bezpečnost osob
podřízených jeho velení. Služební funkcionář nepřekročil svá oprávnění, když vybral
opatření, které se mu dle jeho uvážení jevilo jako nejvhodnější a které zároveň odpovídalo
pravidlům předem stanoveným (dříve vydaným rozkazům) i obecně závazným právním
předpisům. Nejvyšší správní soud proto neshledal důvodnou námitku stěžovatele,
že by jemu uložené opatření potvrzené rozhodnutím správního orgánu druhého stupně bylo
v rozporu s obecně závaznými předpisy (bez bližší specifikace) a interními normativními
akty. Jelikož ke stejným závěrům v tomto směru, tj. ohledně souladu s předpisy a použití
správního uvážení dospěl i krajský soud, jsou jeho úvahy zcela správné a k pochybení
v právním posouzení tedy nedošlo. Tvrzení stěžovatele, že přijaté opatření je v rozporu
i s rozkazem č. 385 je třeba odmítnout, jelikož číslem 385 je označeno toliko rozhodnutí
správního orgánu druhého stupně, jímž bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a napadené
rozhodnutí beze zbytku potvrzeno, takže takto formulovaná výtka postrádá logický smysl.
S názorem stěžovatele, že užití správního uvážení služebním funkcionářem nevyplývá
z obecně závazných právních předpisů a interní normativní akt to umožňující nebyl vydán,
se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Naopak má za to, že není zákonného ustanovení,
jež by služebnímu funkcionáři povinnost vydat k upravení postupu při stanovení konkrétní
výše zvláštního příplatku interní normativní akt ukládalo. Z rozkazu policejního prezidenta
č. 162/2001 plyne toliko povinnost služebních funkcionářů zabezpečit, aby výše zvláštního
příplatku byla v rámci skupiny určována podle bezpečnostní situace na příslušném území
a míry rizika výkonu služby diferencovaně až na nejnižší organizační články. Je tedy závazně
určen cíl, přičemž prostředky, jakými jej služební funkcionář dosáhne, jsou ponechány
na jeho volbě, pochopitelně v mezích zákona. Nejvyšší správní soud považuje za správný
názor Městského soudu v Praze v odůvodnění jeho rozsudku, podle něhož ustanovení §10
odst. 3 nařízení vlády stanoví rozpětí příplatku pro jednotlivé skupiny, v jehož rámci
pak na základě zmocnění v odstavci 12 téhož ustanovení výši konkrétního příplatku určí
zaměstnavatel (služební funkcionář) za použití správního uvážení. Ze znění zmíněných
ustanovení (viz výše) totiž zřetelně plyne povinnost zaměstnavatele jednak určit výši příplatku
a jednak pohybovat se při tom v rámci rozpětí stanoveného pro danou skupinu. Služební
funkcionář tedy sám stanoví kritéria pro zařazení osob jemu podřízených do podskupin,
mezi nimiž se výše zvláštního příplatku může lišit. Stěžovateli původně (individuálním
správním aktem) po vyhodnocení bezpečnostní situace na území a míry rizika výkonu služby
přiznal zvláštní příplatek ve výši 4000 Kč. Mimoto vydal služební funkcionář (ředitel ÚRN)
i rozkaz č. 107/2001, v němž uložil policistům absolvovat prověrky a stanovil opatření
pro případ jejich nesplnění. Jedním z nich je i nezařazení do služební pohotovosti spojené
se snížením zvláštního příplatku až na jeho spodní hranici, tj. 1000 Kč. Jde o správní akt
určený určitému okruhu adresátů (policistům zařazeným v ÚRN), vydaný na základě §29
písm. b) zákona č. 186/1992 Sb. k zabezpečení řádné přípravy policistů k výkonu služby.
Opatření spočívající v nezařazení do služební pohotovosti při současném snížení zvláštního
příplatku na 1000 Kč nevybočuje z mezí určených obecně závazným právním předpisem,
tj. nařízením vlády. Služební funkcionář v mezích své pravomoci vydal rozkaz závazný
pro své podřízené (č. 107/2001) a dle jeho pravidel za použití správního uvážení zvolil
opatření, jež se mu jevilo jako nejvhodnější a uložil je rozhodnutím (individuálním správním
aktem) konkrétnímu policistovi, jenž naplnil premisu pravidla tím, že nesplnil prověrky. Je-li
obsahem tohoto rozhodnutí snížení zvláštního příplatku až na spodní hranici 1000 Kč,
pak nelze hovořit o pochybení služebního funkcionáře, jenž postupujíc dle vlastního rozkazu,
jímž byl vázán, nepřekročil rozpětí stanovené nařízením vlády a i dostál pokynu v rozkazu
č. 162/2001 vzít v úvahu míru rizika výkonu služby.
Nelze souhlasit s tvrzením stěžovatele, že správní uvážení v platových otázkách
je vyloučeno. Zákon č. 143/1992 Sb. stanoví pro určité zaměstnance poskytnutí zvláštního
příspěvku ve výši stanovené nařízením vlády [§11 odst. 1, §23 odst. 1 písm. e)]. Nařízení
vlády č. 79/1994 Sb. pak svěřuje zaměstnavateli pravomoc určit výši příplatku v rámci rozpětí
stanoveného pro skupinu, do které je činnost zaměstnance zařazena, tj. v této věci
1000 až 4000 Kč měsíčně (§10 odst. 3 a 12). Je tedy zřejmé, že zákonodárce úmyslně vytváří
prostor pro úvahy zaměstnavatele, jež by měly vystihnout rozdíly mezi jednotlivými
zaměstnanci, pokud jde o náplň jejich práce a s ní spojená rizika.
Stěžovatel správně uvedl, že hodnocení přípravy policistů a s tím spojené snížení
zvláštního příplatku až na spodní hranici 1000 Kč nepřísluší služebnímu funkcionáři dle
§29 písm.a) a d) zákona č. 186/1992 Sb., ale vychází z písmene b) téhož ustanovení.
Sám v jiné části své kasační stížnosti (strana 3, odstavec 2 věta první) proklamoval, že rozkaz
č. 107/2001 byl vydán dle §29 písm. b) téhož zákona, což je v souladu s obecně závaznou
právní normou, takže není zřejmé, s čím chce touto poznámkou polemizovat. Nejvyšší správní
soud považuje za nesporné to, co je v rozkazu č. 107/2001 uvedeno a plyne i z jeho obsahu,
totiž že byl vydán na základě ustanovení §29 písm. b) zákona č. 186/1992 Sb.
Kasační stížnost dále obsahuje právní názor stěžovatele, že nesplnění prověrek
ze služební přípravy nelze hodnotit jako zaviněné jednání a uložit za ně kázeňský trest
podle §33 zákona č. 186/1992 Sb.Tomu nelze než přisvědčit. Žalovaný správní orgán
o kázeňském trestu nerozhodoval a i soud v odůvodnění svého rozsudku zdůraznil, že v dané
věci se nejedná o kázeňské opatření, ale o stanovení zvláštního příplatku jako odměny
za výkon povolání zařazeného do skupin I. až III. Pouze uvedl-li, že jde o nárokovou složku
mzdy poskytovanou v nenárokovém rozpětí, dopustil se malé terminologické nepřesnosti,
když správně mělo být uvedeno, že je příplatek složkou platu, nikoli mzdy. Nejvyšší správní
soud je také přesvědčen, že účelem stěžovateli uloženého opatření ani nebylo postihnout
ho za zaviněné protiprávní jednání. Tak nesplnění prověrek z tělesné přípravy posoudit
v žádném případě nelze. Šlo o opatření vystihující diverzifikaci policistů podle toho,
v jaké míře jsou vystavováni zvýšenému riziku při výkonu služby (zařazování do služební
pohotovosti), s nímž je spojena jakási finanční kompenzace nebo zvýhodnění.
Přitom nezařazování do služební pohotovosti je výsledkem toho, že stěžovatel nesplnil
předem stanovená kritéria (prověrky), což dle názoru služebního funkcionáře svědčí
o jeho nedostatečné připravenosti k plnění služebních povinností, jež má až do odstranění
tohoto nedostatku vliv na obsah a rozsah výkonu jeho služby. Stěžovatelem navrhovaný
postup podle §17 odst. 1 písm. c) zákona č. 186/1992 Sb. (převedení na jinou funkci)
zde nepřichází v úvahu, jelikož v jeho případě nebylo služebním hodnocením vysloveno,
že je nezpůsobilý k výkonu dosavadní funkce. Nelze však přehlédnout, že neúspěch
v povinných prověrkách může mít za následek i takové opatření (služební hodnocení
o nezpůsobilosti pro výkon služby je uvedeno pod bodem 4. rozkazu č. 107/2001). Evidentně
jde o následek závažnější, který však v tomto konkrétním případě služební funkcionář
nevyhodnotil jako nejvhodnější, přiměřený danému stavu, a zvolil postup jiný. Uložené
opatření má zejména pro svou dočasnost, kdy délka jeho trvání přímo závisí na aktivitě
policisty („do splnění prověrek“), spíše motivační charakter. Převedení na jinou funkci naproti
tomu představuje spíše trvalejší řešení, které ale rovněž fakticky (v druhé řadě) ke snížení
zvláštního příplatku může vést.
Nejvyšší správní soud se rovněž ztotožňuje s výkladem stěžovatele, že nařizování
služební pohotovosti a s tím spojená odměna nesouvisí s právní úpravou přiznávání zvláštního
příplatku, avšak není toho názoru, že by tento fakt mohl odůvodnit zrušení napadeného
rozsudku soudu. Ustanovení §45 zákona č. 186/1992 Sb. umožňuje nařízení služební
pohotovosti policistovi v důležitém zájmu služby. Jde o oprávnění služebního funkcionáře,
nikoli o nárok policisty, aby byl do služební pohotovosti zařazen. Se zařazením
do pohotovosti je spojena odměna, která pochopitelně není vyplácena policistovi,
jemuž pohotovost nebyla nařízena. Ze znění rozkazu č. 107/2001 tedy skutečně vyplývá,
že nesplní-li policista prověrky a služební funkcionář na základě svého uvážení zvolí
jako nejvhodnější opatření dle písmene a) pod bodem 2 rozkazu, nebude policista
po vymezenou dobu do služební pohotovosti zařazen, nemusí ji tedy vykonávat a logicky
mu tedy nenáleží odměna za pohotovost, a zároveň protože faktickým důsledkem nezařazení
do služební pohotovosti je i pokles rizika ohrožení jeho života či zdraví (může spočívat
i ve snížení četnosti akcí, jichž se policista zúčastní), bude mu snížen zvláštní příplatek
až na spodní hranici. Není v rozporu se zákonem, neplyne-li policistovi odměna za služební
pohotovost, když do ní není v důsledku uloženého opatření ustanovován, a současně,
jako důsledek téhož opatření, mu je zvláštní příplatek snížen na 1000 Kč měsíčně.
Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí vyložil, z jakého skutkového základu vyšel,
podle kterých ustanovení obecně závazných právních předpisů a interních aktů postupoval
a jakými úvahami byl při přezkoumávání správnosti a zákonnosti rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně veden. Obdobně i Městský soud v Praze v rozsahu uplatněných
žalobních bodů napadená rozhodnutí a řízení jim předcházející přezkoumal, shrnul podstatné
skutečnosti a dospěl k závěru, že žalobou napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu
se zákonem. Oprávnění služebního funkcionáře rozhodnout o snížení zvláštního příplatku
stěžovateli mělo oporu jak v obecně závazných, tak i vnitřních předpisech, a správního
uvážení bylo užito v intencích zákona. Listinného důkazu k doložení skutečnosti,
že nezařazováním policisty do služební pohotovosti došlo ke snížení míry rizika, jež měla vliv
na snížení zvláštního příplatku ze 4000 na 1000 Kč tak nebylo třeba. Algoritmus rozhodování
služebního funkcionáře s uvedením ustanovení, o něž se opíral, je podrobně rozveden výše.
Nejvyšší správní soud je rovněž toho názoru, že služební pohotovost s sebou pojmově zvýšení
rizika ohrožení života nebo zdraví nese, a to již jen tím, že se oproti řádné službě zvýší počet
akcí, do nichž je policista nasazen. Míra rizika při výkonu služby policisty je faktorem, který
služební funkcionář svým postupem může ovlivnit, proto má-li k tomu prostředky, je povinen
jich využít (např. eliminuje z akcí konaných v době služební pohotovosti osoby, které nejsou
dostatečně tělesně zdatné). Naproti tomu bezpečnostní situace na území, jako druhé kritérium
stanovené rozkazem č. 162/2001 k diferenciaci zvláštního příplatku představujícího
kompenzaci za ohrožení, je povahy objektivní a služební funkcionář ji ovlivnit nemůže.
Rozhodnutí služebního funkcionáře, kterým se stanoví výše zvláštního příplatku policistovi,
pak v sobě musí zohlednit obě tato kritéria.
Námitky stěžovatele vytýkající soudu, že při svém rozhodování nevzal v úvahu zásadu
právní jistoty a rovného zacházení se všemi zaměstnanci, čímž mělo dojít k porušení
ustanovení §1 odst. 3 zákoníku práce, a dále, že se nezabýval skutečností, že všichni
příslušníci ÚRN PČR v Praze mají zvláštní příplatek ve výši 4000 Kč přesto, že prověrky
nevykonali, byly poprvé vzneseny až v kasační stížnosti, tj. v řízení před Nejvyšším správním
soudem. Jelikož ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. brání stěžovateli, aby uplatnil kasační
stížností důvody, které neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být
přezkoumáno, ač tak učinit mohl, posoudil soud tuto námitku jako nepřípustnou. Je vyloučeno
vytýkat soudu, že se konkrétní výtkou nezabýval, nebyla-li v řízení před ním vůbec vznesena.
Totéž lze říci i k námitce nedostatečného odůvodnění rozhodnutí žalovaného (fakticky tvrdící
důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.).
Stěžovatel ve své kasační stížnosti uplatnil formálně také důvod uvedený v §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., mířící na nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení
řízení. Jelikož v předmětné věci krajský soud rozsudkem zamítl žalobu, je zřejmé, že povaha
věci vylučuje přezkoumání rozhodnutí soudu z tohoto pohledu a uvedený důvod kasační
stížnosti je třeba považovat za nepřípustný (§104 odst. 4 s. ř. s.).
Z toho, co bylo právě uvedeno, je zřejmé, že krajský soud při přezkoumání žalobou
napadeného rozhodnutí posuzoval v mezích uplatněných žalobních bodů jeho soulad
s právními předpisy a vystihl přesně, co je v dané věci podstatné. Žádného pochybení,
pokud jde o právní posouzení, se nedopustil a Nejvyšší správní soud ani nezjistil,
že by přehlédl v žalobě důvodně vytýkanou vadu správního řízení, pro kterou měl rozhodnutí
žalovaného zrušit. Naplnění důvodů kasační stížnosti, jichž se stěžovatel dovolával
[§103 odst. 1, písm. a), b) s. ř. s.], Nejvyšší správní soud neshledal, proto kasační stížnost
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly. Žalovanému správnímu orgánu,
kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení
příslušelo, náklady v řízení o kasační stížnosti v míře přesahující rámec jeho úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2005
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu