ECLI:CZ:NSS:2005:4.AS.56.2004
sp. zn. 4 As 56/2004 - 118
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a Mgr. Evy Kyselé v právní věci žalobkyně: B. N.,
zast. JUDr. Vlastou Vyleťalovou, advokátkou, se sídlem ve Vyškově, Dědická 56, proti
žalované: Státní zemědělská a potravinářská inspekce, se sídlem v Brně, Květná 15,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
16. 12. 2003, č. j. 29 Ca 67/2001 – 81,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odměna zástupkyni žalobkyně JUDr. Vlastě Vyleťalové se p ř i z n á v á ve výši
2150 Kč a bude jí vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30-ti dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobou ze dne 23. 2. 2001 se žalobkyně domáhala přezkoumání rozhodnutí
ústředního ředitele České zemědělské a potravinářské inspekce v Brně (dále jen „žalovaný“)
ze dne 10. 10. 2000, č. j. 175/9/2000-SŘ, jakož i jemu předcházejícího rozhodnutí správního
orgánu I. stupně – ředitele krajského inspektorátu České zemědělské a potravinářské inspekce
v Brně ze dne 26. 6. 2000, č. j. 2821/186/7/2000-SŘ. Napadeným rozhodnutím žalovaného
bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti výše citovanému prvostupňovému rozhodnutí,
jímž byla žalobkyni uložena podle ustanovení §17 odst. 4 zákona č. 110/1997 Sb.,
o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů,
ve znění platném pro projednávanou věci (dále jen „zákon o potravinách“) pokuta ve výši
100 000 Kč za porušení povinností stanovených v §6 odst. 4, §10 odst. 1 písm. a), §10
odst. 1 písm. b), §11 odst. 1 písm. c), §11 odst. 2 písm. c) a §11 odst. 2 písm. d) zákona
o potravinách a dále za opětovné porušení povinností stanovených v §10 odst. 1 písm. c)
a §11 odst. 1 písm. d) zákona o potravinách, a přezkoumávané rozhodnutí bylo potvrzeno.
Uloženou pokutu byla podle napadeného rozhodnutí žalobkyně povinna uhradit do 15-ti dnů
od nabytí právní moci rozhodnutí žalovaného. Správní orgán I. stupně ve výroku
svého rozhodnutí uvedl, že porušení právních povinností, jakož i opětovných porušení
právních povinností stanovených citovanými ustanoveními zákona o potravinách,
se žalobkyně (jak bylo zjištěno při kontrolách provedených zaměstnanci České zemědělské
a potravinářské inspekce – dále jen „ČZPI“, provedených ve dnech 14. 10. 1999, 19. 1. 2000
a 8. 3. 2000) dopustila tím, že uváděla v provozovně B. N. – A. k., budova OÚ P., do oběhu
potraviny v tomto rozhodnutí přesně a podrobně popsané, na jejichž obalech buď nebyly
uvedeny údaje určené pro tuzemského spotřebitele v českém jazyce (šlo o výrobky zahraniční
provenience) nebo nabízela k prodeji potraviny bez poskytnutí jakýchkoliv písemných údajů
spotřebitelům, tedy klamavě označené, dále potraviny s prošlým datem použitelnosti,
s prošlou dobou minimální trvanlivosti, které navíc nebyly odděleně umístěny a označeny
údajem, že se jedná o takovouto potravinu. Porušení právních povinností bylo dále shledáno
v tom, že žalobkyně neuchovávala označenou potravinu při teplotě deklarované výrobcem
(kozáckou klobásu), uváděla do oběhu potraviny jiné než zdravotně nezávadné (s plísní
viditelnou prostým okem), při jejichž prodeji navíc nebyl k dispozici doklad o původu zboží,
neuchovávala zmrazené potraviny (přesně vyjmenované) v chladící vitríně schopné udržet
teplotu těchto potravin mínus 18°C, nedodržovala při prodeji potravin hygienické požadavky
a rozsah vybavení prodejny podle sortimentu prodávaných potravin stanovené vyhláškou č.
295/1997 Sb. o hygienických požadavcích na prodej potravin a rozsah vybavení prodejny
(neboť chemické látky, krmivo pro zvířata a potraviny byly umístěny společně a společně
nabízeny k prodeji), záchod nebyl vybaven teplou vodou, ručníky pro jednorázové použití,
předsíň záchodu byla používána jako sklad použitého obalového materiálu a dále potraviny,
na které byl při kontrole dne 19. 1. 2000 vystaven zákaz č. 001-07-752/2000, nebyly
skladovány odděleně od ostatních potravin, přičemž stěžovatelce byla za porušení právních
povinností stanovených v §10 odst. 1 písm. c) a v §11 odst. 1 písm. d) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících
zákonů, uložena pokuta rozhodnutím ředitele ČZPI, krajského inspektorátu v Brně ze dne
15. 4. 1999, č. j. 1710/177/7/99-SŘ ve výši 1000 Kč; toto rozhodnutí nabylo právní moci dne
11. 5. 1999.
K odvolání žalobkyně přezkoumal rozhodnutí o uložení pokuty správní orgán vyššího
stupně (žalovaný) a vzhledem k tomu, že nezjistil žádné závady v postupu prvoinstančního
orgánu v řízení předcházejícím uložení pokuty, ani v napadeném rozhodnutí, odvolání
jako nedůvodné zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil v plném rozsahu. K námitkám
žalobkyně v odvolání uvedl, že na základě skutečností zjištěných při kontrolách ve dnech
14. 10. 1999, 19. 1. 2000 a 8. 3. 2000 byly ve všech případech přímo na místě sepsány
protokoly o výsledcích kontroly dodržování povinností při uvádění potravin do oběhu.
Tyto protokoly obsahují popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a označení
právních předpisů, které byly žalobkyní porušeny, tak, jak stanoví §15 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Přímo na místě byly rovněž vydány
zákazy uvádění potravin do oběhu, tedy opatření v souladu s ustanovením §7 odst. 1 písm. a)
zákona č. 63/1986 Sb., o ČZPI, ve znění pozdějších předpisů. Inspektoři uvedeného orgánu
tedy postupovali v souladu s výše uvedenými právními předpisy, které upravují postupy
při výkonu kontroly. Žalobkyně byla na místě s obsahem protokolů seznámena, protokoly
ze dne 14. 10. 1999 a 19. 1. 2000 osobně převzala a podepsala, proti obsahu protokolu ze dne
19. 1. 2000 podala námitky, o nichž bylo řádně rozhodnuto v řízení o námitkách rozhodnutím
ze dne 28. 1. 2000, č. j. 327/7/00/S. Námitky nebyly shledány důvodnými. Protokol ze dne
8. 3. 2000 převzala zástupkyně žalobkyně paní I. N.; není tudíž pravdou, že by se žalobkyně o
jednotlivých kontrolách a jejich výsledcích dozvěděla až z napadeného rozhodnutí. Při
rozhodování správního orgánu I. stupně nedošlo rovněž k tvrzené nepřípustné kumulaci,
neboť tento orgán postupoval v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů, která se
vztahuje na správní řízení. Ze zjištěných skutečností vyplynulo, že v případě zjištěných závad
se nejednalo o závady převážně formálního rázu, ale především o takové nedostatky, které
představují závažné a opakované porušení zákona o potravinách a které zmíněný zákon velmi
přísně sankcionuje. Docházelo k opětovnému uvádění do oběhu potravin s prošlým datem
minimální trvanlivosti, aniž by tyto potraviny byly odděleně umístěny a zřetelně označeny
jako potraviny s prošlým datem minimální trvanlivosti a také potravin s prošlým datem
použitelnosti. Tím nepochybně došlo k porušení ustanovení §10 odst. 1 písm. c) a §11 odst.
1 písm. d) zákona o potravinách. V předchozím rozhodnutí č. j. 1710/177/7/99-SŘ byla
přitom žalobkyně řádně informována o svých povinnostech a byla jí za uvedené protiprávní
jednání uložena sankce preventivního charakteru. Skutečnost, že k porušení povinností
v témže směru došlo opětovně svědčí, podle žalovaného o tom, že žalobkyně neprováděla
pravidelně vlastní kontrolu prodávaných potravin. Proto jí právem za uvedené protiprávní
jednání byla uložena pokuta podle zvláštního zákona, jímž je zákon o potravinách. Při
rozhodování o pokutě a její výši zvážil správní orgán I. stupně podle názoru žalovaného
všechna specifika daného případu. Žalovaný se proto s posouzením věci ztotožnil, když
přihlédl zejména k závažnosti protiprávního jednání, která je dána především množstvím
prodávaných potravin jiných než zdravotně nezávadných a klamavě označených,
dále množstvím potravin, které byly uváděny do oběhu s prošlou dobou použitelnosti
(v rozsahu 2 – 1511 dnů), přičemž doba použitelnosti o více než 1000 dnů byla zjištěna
v mnoha případech. Navíc k prodeji potravin s prošlou dobou použitelnosti a potravin
s prošlou dobou minimální trvanlivosti (v rozsahu 7 – 2043 dnů), které ovšem nebyly
takto zřetelně označeny a umístěny odděleně od ostatních potravin, došlo ze strany žalobkyně
opětovně. Následkem protiprávního jednání je zvýšené riziko možného ohrožení zdraví
spotřebitelů, především potravinami, u nichž byla zjištěna hniloba a plíseň a potravinami
s překročenou dobou použitelnosti. Výše stanovené pokuty v dolní polovině zákonem
stanoveného limitu (až 5 000 000 Kč) označil žalovaný za přiměřenou.
Ve včas podané žalobě uvedla žalobkyně, že byla napadenými rozhodnutími správních
orgánů zkrácena na svých právech, neboť ze strany žádného z orgánů nebylo akceptováno
zákonné hledisko pro uložení pokuty, když nebylo přihlédnuto ke všem okolnostem případu
tak, aby uložené opatření bylo přiměřené rozsahu a závažnosti porušení příslušných předpisů.
Připustila, že zjištění inspektorů v rámci provedených kontrol na její prodejně odpovídalo
objektivní realitě, nebyla jím však zjištěna tak závažná porušení, pro která by musela být
sankciována pokutou v takové výši, která má spíše povahu msty a snahy o likvidaci
podnikatelské činnosti žalobkyně, než trestu za porušení předpisů. Za takové méně závažné
porušení právního předpisu je možno pokládat neoznačení výrobků s prošlou záruční lhůtou,
ač takto označeny být měly, což z faktického hlediska znamená toliko absenci formálního
označení, aniž takto neoznačené výrobky by bylo nemožno prodávat bez újmy na zdraví
občanů. Nebylo rovněž přihlédnuto k charakteru tzv. vesnického prodeje a k ekonomické
situaci žalobkyně, neboť vzhledem k jejím poměrům muselo být zřejmé, že uložení pokuty
znamená faktické ukončení jejího podnikání. Rozhodnutí se proto jeví jako likvidační, mstivé
a tedy nezákonné. Žalobkyně dále vyjádřila obavu, že v předmětné věci není vyloučena
námitka podjatého rozhodování ze strany správních orgánů, což je ověřitelné zřejmě
ze spisové dokumentace žalovaného. K tomu uvedla, že ze svého okolí nezná případ
tak intenzivního zájmu inspekce o kontrolu činnosti prodejny a má za to, že podnětem
k ní byl zájem osoby, se kterou měla stěžovatelka finanční spory. Ze spisové dokumentace
by proto mělo vyplynout, zda prováděná inspekce byla v rámci předem schváleného plánu
činnosti nebo na základě oznámení, přičemž v takovém případě by oznamovatelem měl být
zkratka J. D. z H., popř. JUDr. F. I. z H. I když se jedná ze strany žalobkyně pouze o
nepodloženou domněnku, bylo by možné napadené rozhodnutí považovat za nezákonné, i
kdyby bylo z formálně právního hlediska vydané v souladu s právem, neboť onen zlý úmysl
se projevil právě v zákoně stanovené libovůli orgánu rozhodujícího v určitém rozpětí
stanovené sazby. Uložená pokuta je nepřiměřená a při jejím uložení nebyly objektivně
posouzeny všechny okolnosti případu. Žalobkyně proto rozhodnutí napadla nejen co do
nedostatku důvodů pro její uložení, ale i co do výše uložené pokuty.
Žalovaný ve svém písemném vyjádření k žalobě popřel důvodnost jejího podání
a vyslovil přesvědčení, že napadeným rozhodnutím nebyla žalobkyně zkrácena na svých
právech, neboť svá práva a zájmy mohla účinně hájit; povinnost zaplatit pokutu jí byla
stanovena jen na základě zákona a v jeho mezích. Připustil, že výše pokuty uložené žalobkyni
může znamenat citelný zásah do jejích osobních a majetkových poměrů, nicméně nedostatky,
které byly při kontrole zjištěny, a to i opakovaně, výši sankce plně odůvodňují. Tvrzená
nezákonnost správních rozhodnutí se jeví žalovanému jako účelová, stejně jako námitky
směřující k podjatosti kontrolního orgánu. Praxe, že kontrola proběhne v provozovně
opakovaně, není v rámci činnosti kontrolních orgánů výjimečná a nelze z ní vyvodit záměr
o zlých úmyslech správních úřadů či podjatosti při jejich rozhodování. Pokud by při prvních
kontrolách nebyly zjištěny závady, nedošlo by ke kontrolám následným. Žalovaný navrhoval
zamítnutí žaloby pro její nedůvodnost.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 16. 12. 2003, č. j. 29 Ca 67/2001 – 81,
neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) zamítl. Zdůraznil, že se v přezkumném řízení zabýval
toliko řádnými stížnostními body obsaženými v návrhu na zahájení řízení a pominul
spekulace žalobkyně týkající se podjatosti žalovaného a šikanózního výkonu práva ze strany
správních orgánů, neboť šlo o ničím nepodložené domněnky žalobkyně, které nebyly blíže
konkretizovány. Námitky žalobkyně, že uložená pokuta je příliš vysoká, má likvidační
charakter, že žalovaný nepřihlédl ke všem okolnostem případu a že se v jejím případě
nejednalo o závažné porušení předpisů, neshledal krajský soud důvodnými. Vyslovil
přesvědčení, že odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaného vyhovuje nárokům kladeným
na něj ustanovením §47 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu. Správní orgán
v něm uvedl, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden
při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na jejichž základě rozhodoval.
V odůvodnění napadeného rozhodnutí po skutkové stránce pečlivě vylíčil výsledky
kontrolního zjištění příslušného správního orgánu a uvedl též řádnou úvahu o porušení
konkrétních ustanovení zákona o potravinách. Z obsahu kontrolního zjištění správního orgánu
I. stupně je přitom nutno dovodit, že v daném případě nešlo jen o nezávažné porušení
příslušných předpisů, ale naopak – vzhledem ke zjištění množství potravin s prošlým datem
použitelnosti (až 1511 dnů) – o závažné porušení zákona o potravinách. Stanovená výše
uložené pokuty je v napadeném rozhodnutí žalovaného rovněž řádně zdůvodněna a nelze
proto konstatovat, že by správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení
nebo že by je dokonce zneužil (§78 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). V této souvislosti krajský soud
uvedl, že žalobkyni mohla být za zjištěný protiprávní stav v její provozovně uložena pokuta
podle §17 odst. 4 zákona o potravinách až do výše 5 000 000 Kč. Přitom podle ustanovení
§17 odst. 7 téhož zákona se při stanovení výše pokuty přihlíží zejména k závažnosti,
způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání; úvahy žalovaného obsažené
v odůvodnění napadeného rozhodnutí, týkající se výše pokuty, jsou z hlediska citovaného
ustanovení zcela dostatečné ve vztahu k mezím správního uvážení daných citovaným
ustanovením zákona o potravinách. Závěry žalovaného zcela odpovídají zásadám logiky
a správným způsobem interpretují jednotlivá zjištění a jejich vzájemné souvislosti, zachycují
potřebné úvahy v rámci správního uvážení o výši uložené pokuty.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“), dovolávaje
se ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., vytýkala Krajskému soudu v Brně nesprávné
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, pokud nepřihlédl k jejím námitkám
o nepřiměřenosti výše uložené pokuty k charakteru a rozsahu jejího podnikání,
jakož i vzhledem k významu zjištěných zásad; uloženou pokutu označila za likvidační,
neboť podnikání v důsledku jejího uložení byla nucena ukončit. Dovolávala se též kasačního
důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, když argument o přiměřenosti uložené pokuty, jemuž soud přisvědčil, odkazujíc
na maximální možnou výši uložení pokuty (3 000 000 resp. 5 000 000 Kč), označila
za irelevantní. Připomněla, že zákonné rozpětí je dáno nejen horní hranicí výše pokuty,
ale i hranicí spodní, která začíná od 1 Kč. Kontrolnímu orgánu přitom muselo být zřejmé,
že rozsah jejího podnikání byl tak zanedbatelný, že nepřiměřeně uložená pokuta povede
k jeho likvidaci. Vytýkala kontrolnímu orgánu šikanózní výkon práva, s čímž se Krajský soud
v Brně nevypořádal – neučinil dotaz na žalovanou stranu, zda kontroly na prodejně nebyly
učiněny z podnětu jiného subjektu. To by ozřejmilo stěžovatelčin předpoklad, že inspekce
se stala nástrojem msty a komplotu jiných spoluobčanů. To by mohlo vést k závěru,
že mezi stěžujícími si občany a pracovníky inspekce byl bližší osobní vztah. Konečně
pak namítala též vady správního řízení ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.,
které zůstaly soudem opomenuty. Podotkla, že se nezříká odpovědnosti za vady zjištěné
inspekcí, i když je notoricky zřejmé, že výsledek kontroly je odvislý od způsobu
jejího provedení. Navrhovala, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu
v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V doplňku kasační stížnosti, sepsaném soudem ustanovenou zástupkyní stěžovatelky
JUDr. Vlastou Vyleťalovou, byla kasační stížnost upřesněna potud, že směřuje jen do výše
uložené pokuty. Stěžovatelka znovu zdůraznila, že se nevyhýbá odpovědnosti
za svá pochybení zjištěná a uvedená v předmětných inspekčních rozhodnutích, uloženou
pokutu ve výši 100 000 Kč však považuje za nepřiměřeně vysokou, a to s ohledem na četnost
zjištěných závad – 50 položek, rozsah podnikání – měsíční obrat 150 000 Kč, zásoby celkem
1 000 000 Kč. Rozhodnutí žalovaného o výši stanovené pokuty označila za nepřezkoumatelné
z hlediska zákona o české zemědělské a potravinářské inspekci, neboť z něho není patrno,
zda a jak bylo přihlédnuto k závažnosti, době trvání a následkům protiprávního úkonu.
Připomíná též výchovný význam ukládání pokut, který nebyl v dané věci respektován,
neboť pokuta byla uložena ve výši zcela likvidační. Krajský soud tuto skutečnost zcela
pominul. Žalovanému rovněž vytýká, že nevzal v úvahu postup stěžovatelky, jímž dobrovolně
a bezprostředně po zjištění závad zabránila následkům protiprávního jednání tím,
že podnikatelskou činnost ukončila. Připustila, že v jejím případě nemohlo být použito
ustanovení zákona č. 146/2002 Sb., konkrétně ustanovení §11 odst. 7, podle něhož může
orgán dozoru od uložení pokuty v takovém případě upustit, neboť předchozí zákon takové
ustanovení neobsahoval, nicméně z nové právní úpravy bylo možno dovodit, že doplnění
zákona má omezit tvrdosti dříve platného předpisu. Poukázala rovněž na své osobní,
majetkové a výdělkové poměry, jakož i poměry rodiny, které jsou na úrovni životního minima
a v jejichž důsledku jí dokonce bylo soudem přiznáno osvobození od soudních poplatků.
Navrhovala, aby soud uvedená tvrzení a poklady posoudil jako důvod pro případnou moderaci
uložené pokuty.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, je jí napadáno rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost přípustná a stěžovatelka je zastoupena advokátem.
Napadené soudní rozhodnutí poté přezkoumal v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Neshledal přitom
vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., které by mu dovolovaly se od rozsahu či důvodů kasační
stížnosti odchýlit a k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Po přezkoumání kasační
stížnosti Nejvyšší správní soud shledal, že není důvodná.
Z obsahu podané kasační stížnosti a jejího doplňku je zřejmé, že nezákonnost
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, potvrzeného rozhodnutím žalovaného a akceptovaného
rozsudkem krajského soudu, nespatřuje stěžovatelka v závěru o zjištěném porušení právních
povinností vyplývajících ze zákona o potravinách a jeho rozsahu, ani v závěru
o její odpovědnosti za zjištěná pochybení a tím i předpokladu pro uložení pokuty, ale pouze
v rozhodnutí o výši uložené pokuty. Krajskému soudu v Brně proto vytýká ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nesprávné posouzení této právní otázky
v předcházejícím řízení, pokud nepřihlédl k jejím námitkám o nepřiměřenosti výše uložené
pokuty. Dále s ním nesouhlasí potud, pokud přisvědčil argumentu o přiměřenosti uložené
pokuty odkazem na zákonem povolenou maximální výši pokuty [v tomto směru se dovolává
ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] a dále má za to, že uvedený soud přehlédl vady
řízení správního zejména před kontrolním orgánem (správním orgánem I. stupně),
pokud nevyšetřil, zda opakované kontroly na její prodejně nebyly provedeny z podnětu jiných
subjektů (spoluobčanů); stěžovatelka z toho dovozovala šikanózní jednání ze strany správního
orgánu a vyslovila přesvědčení, že jde o kasační důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. Přezkoumávanému rozhodnutí o uložení pokuty vytýkala dále nepřezkoumatelnost
ve vztahu k její výši, kterou spatřovala v tom, že nebylo přihlédnuto k závažnosti, následkům
a době trvání protiprávního úkonu a nebyl též zvážen výchovný účel ukládání pokut.
Nejvyšší správní soud předesílá, že v řízení o kasační stížnosti není jeho úkolem
s ohledem na rozsah a důvody stěžovatelčiných námitek znovu posuzovat, zda stěžovatelce
měla být pokuta uložena či nikoliv, ale přezkoumat jen, zda krajský soud při úvaze o její výši
se dopustil vytýkaných pochybení či nikoliv, a to z hlediska ustanovení §103 odst. 1 písm. a),
d) a b) s. ř. s.
Podle ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodu
tvrzené a) nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení, b) vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní
orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu,
nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou
vadu soud, který ve věci rozhodoval, měl napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit;
za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro nesrozumitelnost, d) nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Taková pochybení Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku Krajského soudu
v Brně neshledal.
Nejvyšší správní soud se tedy omezil na to, zda při rozhodování o výši pokuty,
kterou krajský soud akceptoval, byla dodržena zákonem stanovená kritéria,
nebo zda je žalovaný porušil tak, že jeho rozhodnutí je v tomto směru nezákonné.
K této otázce je ale nutno předeslat: ukládání pokut za správní delikty,
tudíž i rozhodování o jejich výši, se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního
práva správního orgánu), tedy zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout
ve vymezených hranicích, resp. volit některé z výše možných řešení, které zákon dovoluje
(§78 odst. 1 s. ř. s.). Podrobit volné správní uvážení soudnímu přezkoumání lze jen potud,
překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení a nebo – v tomto směru
došlo soudním řádem správním k rozšíření soudního přezkoumání – zda správní orgán volné
uvážení nezneužil. Krajský soud v Brně musel tedy posoudit, zda rozhodnutí nevybočilo
z mezí stanovených zákonem. Žalobě v tomto směru nepřisvědčil a Nejvyšší správní soud
se s tímto posouzením věci ztotožnil, když nezjistil, že by tuto právní otázku vyřešil
nesprávně. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá podle Nejvyššího správního soudu
buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor,
popř. je sice aplikován správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen. V projednávané
věci byl na zjištěný skutkový stav, který ostatně není zpochybňován ani stěžovatelkou,
aplikován správný právní předpis (především zákon o potravinách), krajský soud posoudil
danou věc podle ustanovení §78 odst. 1 věta druhá a odst. 2 s. ř. s. a jeho závěr, že správní
orgán nepřekročil zákonem stanovené meze správního uvážení odpovídá zjištěnému
skutkovému stavu věci. Krajský soud k žalobním námitkám vysvětlil stěžovatelce,
že v jejím případě byly dodrženy podmínky pro uložení pokuty ve stanovené výši, neboť bylo
bezpečně prokázáno opakovanými kontrolami, že se dopustila opětovného porušení právních
povinností stanovených zákonem o potravinách, když uváděla do oběhu potraviny prošlým
datem použitelnosti, bez poskytnutí jakýchkoliv písemných údajů spotřebitelům,
tedy klamavě označené, potraviny s prošlou dobou minimální trvanlivosti, které nebyly
odděleně umístěny a označeny tímto údajem, jiné potraviny neuchovávala při teplotě
deklarované výrobcem, zmrazené potraviny neuchovávala v chladící vitríně schopné udržet
právním předpisem stanovenou teplotu, a nedodržela též při prodeji potravin hygienické
požadavky, přičemž jí byla za porušení právních povinností v §10 odst. 1 písm. c) a v §11
odst. 1 písm. d) zákona č. 110/1997 Sb. o potravinách uložena pokuta rozhodnutím ředitele
ČZPI, krajského inspektorátu v Brně ze dne 15. 4. 1999. Shodně s krajským soudem
i Nejvyšší správní soud uzavírá, že rozhodnutí o výši uložené pokuty bylo žalovaným řádně
zdůvodněno a nelze v žádném případě konstatovat, že by správní orgán překročil zákonem
stanovené meze správního uvážení nebo že by je zneužil. Žalobkyni byla pokuta uložena
ve výši dvou procent z částky, kterou zákon připouští (§17 odst. 4 zákona o potravinách).
Tuto částku nelze tudíž pokládat za nepřiměřenou a nelze rovněž konstatovat,
že by při jejím stanovení nepřihlédl žalovaný k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům
protiprávního jednání, jak stěžovatelka namítá. Naopak i Nejvyšší správní soud musí
konstatovat, že tyto úvahy napadené rozhodnutí žalovaného (ostatně i rozhodnutí správního
orgánu I. stupně) obsahuje, když žalovaný výslovně uvádí, že přihlédl především k množství
prodávaných potravin jiných než zdravotně nezávadných a klamavě označených a potravin,
které byly uváděny do oběhu s prošlou dobou použitelnosti, jakož i k tomu, že v některých
případech byla tato doba překročena i o více než 1000 dnů. Zvážil též následek protiprávního
jednání, jímž je zvýšené riziko možného ohrožení zdraví spotřebitele, především potravinami,
u nichž byla zjištěna hniloba a plíseň a potravinami s překročenou dobou použitelnosti. Zvážil
též dobu trvání tohoto stavu, když závady byly zjišťovány celkem třemi po sobě následujícími
kontrolami. K tomu Nejvyšší správní soud jen dodává, že při úvaze o nepřiměřenosti pokuty
je nutno též vycházet z toho, že odstranění původně zjištěných závad nebylo u stěžovatelky
spojeno s nutností vynakládání neúměrného, ať již fyzického či finančního úsilí,
neboť spočívalo jen v tom, aby uvedené potraviny zlikvidovala, či je příslušným způsobem
označila a skladovala tak, aby pokračování v porušení právních povinností zabránila. To však
stěžovatelka vzdor opakovaně prováděným kontrolám neučinila, ač k tomu měla dostatečný
časový prostor a z tohoto pohledu je její chování nutno označit za velmi závažné. Úvahy
žalovaného obsažené v odůvodnění napadeného rozhodnutí, týkající se konkrétní výše
uložené pokuty jsou zcela dostatečné ve vztahu k mezím správního uvážení daným
ustanovením §17 odst. 4 zákona o potravinách. Krajský soud v Brně se s touto právní
otázkou řádně vypořádal, a proto Nejvyšší správní soud neshledal kasační důvod uvedený
v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. opodstatněným.
Pokud stěžovatelka vytýkala rozsudku uvedeného soudu nepřezkoumatelnost
ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. s tím, že při úvaze o výši pokuty nepřihlédl
též k její dolní hranici, není odkaz na tento zákonný důvod případný, neboť je v této kasační
námitce vlastně vytýkáno nesprávné právní posouzení uvedené otázky soudem (a nikoliv
nepřezkoumatelnost), s níž se Nejvyšší správní soud vypořádal v předchozím odstavci.
V této souvislosti jen nutno připomenout, že pokuta byla stěžovatelce uložena až po celkem
třech kontrolách, když po každé z kontrol jí bylo umožněno se s příslušným protokolem
seznámit. Stěžovatelka si tudíž musela být vědoma toho, že po předchozím uložení pořádkové
pokuty v květnu 1999 jen ve výši 1000 Kč může po případném opakování zjištěných závad
následovat pokuta daleko citelnější.
Konečně pak stěžovatelka namítala vady řízení před správním orgánem
ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. b) citovaného zákona. Podle uvedeného ustanovení
lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková
podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech
nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních
o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost,
a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, měl napadené rozhodnutí
správního orgánu zrušit. Podle názoru stěžovatelky tato vada spočívala v šikanózním výkonu
práva ze strany správních orgánů, pokud na její prodejně byly kontroly prováděny opakovaně
a vyslovila domněnku, že se tak stalo z podnětu jiných subjektů. Měla za to,
že tuto skutečnost měl soud vyšetřit. Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že i za situace,
pokud by prováděné kontroly a řízení o pokutě byly zahájeny z podnětu jiných subjektů,
zejména spoluobčanů, nebylo by možno z této skutečnosti dovozovat vadu řízení
před správním orgánem. Naopak by za této situace bylo povinností správního orgánu
na avízovaná pochybení (která byla v prodejně stěžovatelky posléze nepochybně zjištěna)
reagovat provedením kontroly. Je proto zcela bezpředmětné, zda závady zjištěné
na prodejně stěžovatelky byly podchyceny v rámci předem plánované kontroly či kontroly
uskutečněné z podnětu jiného subjektu. I kdyby tudíž podezření stěžovatelky bylo
správné, nemohlo by způsobit zánik její odpovědnosti za protiprávní jednání, ani by nemohlo
vést k jiným úvahám o výši pokuty pro stěžovatelku příznivějším. Nelze z ničeho dovodit,
že by tu šlo o cílený zásah jen proti stěžovatelce, přičemž jiní delikventi by za stejné jednání
byli pardonováni; pokud se kontrola uskutečnila opakovaně, bylo to jen v důsledku zjištění
předchozích pochybení a nelze takové opakované zásahy a následné uložení pokuty možno
označit za zneužití volného správního uvážení, které by představovalo pro soud dostatečný
důvod pro moderaci výše pokuty. Není v pravomoci správního soudu, aby nastoupil na místo
správního orgánu a nahradil správní uvážení soudcovským, a sám rozhodl, jaká pokuta měla
být uložena. To by mohl soud učinit jen v případě, pokud by dospěl k závěru, že pokuta
byla uložena ve zjevně nepřiměřené výši (§78 odst. 2 s. ř. s.). I když lze připustit,
že výše uložené pokuty byla zřejmě citelným zásahem do finanční situace stěžovatelky, nelze
v této souvislosti než znovu připomenout, že pokutě předcházelo uložení výstražného opatření
ve formě pořádkové pokuty a následné další tři kontroly, u nichž byly zjištěny závady,
avšak stěžovatelka se závadný stav ani nepokusila odvrátit. Proto i z tohoto důvodu nelze mít
pokutu za zjevně nepřiměřenou, když sám fakt správního deliktu není mezi stranami sporný.
Z vyložených důvodů proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost podle §110 odst. 1
s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. Protože
žalovaný správní orgán žádné náklady neuplatňoval (ostatně Nejvyšší správní soud ani žádné
mu vzniklé náklady z obsahu spisu nezjistil), přičemž stěžovatelka nebyla v řízení úspěšná,
bylo rozhodnuto tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Zástupkyni stěžovatelky JUDr. Vlastě Vyleťalové, advokátce, se sídlem ve Vyškově,
Dědická 56, která byla ustanovena soudem pro řízení o kasační stížnosti, náleží odměna
za dva úkony právní služby po 1000 Kč, a to příprava a převzetí zastoupení a podání doplňku
kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. b) ve spojení s ustanovením §9 odst. 3 písm. f) vyhlášky
č. 177/1996 Sb.], k nimž náleží náhrada hotových výdajů ve výši 75 Kč ke každému z úkonů
– celkem 150 Kč (§13 odst. 3 vyhlášky č. 177/996 Sb.). Odměna jí bude vyplacena z účtu
Nejvyššího správního soudu, neboť jde o zastupování v řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2005
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu