ECLI:CZ:NSS:2005:5.ANS.2.2005
sp. zn. 5 Ans 2/2005 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
stěžovatele: B. d. J. s., zast. advokátem JUDr. Pavlem Kavinkem, se sídlem AK Králodvorská
16, Praha 1, proti žalovanému Městskému úřadu Milovice – stavební úřad, se sídlem
Milovice nad Labem, ul. 5. května 71, v řízení o kasační stížnosti stěžovatele proti usnesení
Krajského soudu v Praze ze dne 13. 12. 2004, č. j. 44 Ca 85/2004 – 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Kasační stížností se stěžovatel domáhá zrušení výše označeného usnesení krajského
soudu, kterým byla odmítnuta žaloba ze dne 14. 4. 2004, kterou se domáhal zrušení
rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 3. 2004, č. j. SÚ-769/04/Dul označeného jako výzva
a rozhodnutí a následně se domáhal i ochrany proti nečinnosti, když žalovaný na základě
tohoto rozhodnutí nezákonně přerušil řízení a další kroky ve věci neučinil. Stěžovatel namítá,
že krajský soud jej vyzval, aby žalobu doplnil, toto stěžovatel podáním ze dne 31. 5. 2004
učinil, dalším podáním ze dne 15. 7. 2004 rozšířil žalobu o ochranu nečinnosti ve věci vydání
rozhodnutí dle §83 zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon. Krajský soud poté usnesením
ze dne 26. 7. 2004 č. j. Ca 31/2004 - 51 vyloučil z podání stěžovatele k samostatnému
projednání žalobu o ochranu proti nečinnosti správního orgánu ve věci užívání bytů
v domě 560 před vydáním kolaudačního rozhodnutí ke stavebním pracím spojeným s opravou
domu. Stěžovatel se svým podáním žalovanému ze dne 25. 5. 2004 dožadoval, aby tento
vydal rozhodnutí dle §83 zákona č. 50/1976 Sb., konkrétně, aby bylo možno užívat v podání
uvedené bytové jednotky do vyřešení patové situace, ke které došlo po podání výzvy
a rozhodnutí žalovaného o přerušení kolaudačního řízení ze dne 29. 3. 2004. V tomto
správním aktu bylo stěžovateli uloženo, aby doložil souhlas všech spoluvlastníků jednotek
k částečné kolaudaci po jednotlivých vchodech domu s ověřenými podpisy, dále žalovaný
požadoval rozšíření žádosti o kolaudaci na všechny byty v jednom vchodě do 15. 6. 2004.
Poté vydal rozhodnutí o přerušení řízení, aniž by byla stanovena lhůta, na jak dlouhou dobu
se přerušuje. Na podání stěžovatele ze dne 25. 5. 2004 žalovaný nereagoval a v rozporu
s ust. §49 zákona č. 71/1967 Sb. nevydal byť zamítavé rozhodnutí v zákonné lhůtě 30, resp.
60 dnů. Proti tomuto postupu podal stěžovatel žalobu, kterou však krajský soud neprojednal
a bez nařízení jednání podání podle §46 odst. 1 písm. a) odmítl, ačkoli pro to nebyly žádné
důvody. V odůvodnění soud pouze stručně konstatoval, že žaloba je neurčitá a nesplňuje
náležitosti dle §80 s. ř. s. Konkrétně uvedl, že z podání nelze zjistit, čeho se přesně žalobce
domáhá a žaloba neobsahuje zákonem stanovené náležitosti. Stěžovatel však má za to,
že podání bylo dostatečně určité, a pokud by vznikly nějaké pochybnosti, bylo lze tyto
odstranit při jednání soudu prvého stupně, které ale nařízeno nebylo. Stěžovatel označil věc,
v níž se domáhá ochrany proti nečinnosti, vylíčil rozhodné skutečnosti i označil důkazy, jichž
se dovolával a uvedl i návrh výroku rozsudku; proto nebyly důvody k odmítnutí žaloby.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Krajského soudu v Praze
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření popřel, že by se jednalo z jeho strany o nečinnost, neboť každé
podání stěžovatele řešil v souladu se zákonem. Žádost bytového družstva o kolaudaci dílčí
části stavby byla žalovanému doručena dne 24. 3. 2004. Dne 29. 3 2004 bylo družstvo
vyzváno k doplnění žádosti s termínem do 15. 6. 2004 a řízení bylo přerušeno. Dne 9. 6. 2004
obdržel stavební úřad žádost bytového družstva o souhlas s užíváním některých bytů, dne
2. 7. 2004 byla zaslána výzva k doplnění žádosti a řízení přerušeno do 31. 8. 2004. Není tedy
pravdou, že stavební úřad na podání stěžovatele nereagoval ani to, že v rozhodnutích nebyly
uvedeny termíny. Dne 15. 7. 2004 proběhlo místní šetření spojené s ústním jednáním
s řešením možného postupu při kolaudaci, Dne 22. 7. 2004 pak další schůzka za účasti
zástupců družstva, kde byly učiněny písemné závěry o řešení kolaudace. Dne 15. 9. 2004 byla
doručena žádost společenství vlastníků S. čp. 560 na kolaudaci společných prostor domu a
dokončených bytů, tato žádost již byla doložena potřebnými přílohami; dne 16. 9. 2004 bylo
kolaudační řízení zahájeno, dne 7. 10. 2004 se uskutečnilo místní šetření. Při ústním jednání
vzal p. K., předseda společenství domu čp. 560, který na základě plné moci jednal i za bytové
družstvo předchozí žádost o kolaudaci a předčasné užívání stavby zpět. Další ústní jednání a
místní šetření v kolaudačním řízení se uskutečnilo dne 27. 10. 2004 a 1. 11. 2004. Dne
4. 11. 2004 bylo vydáno kolaudační rozhodnutí, v němž jsou stanoveny podmínky, za kterých
je možno dokončit rozestavěné byty a dále jsou stanoveny termíny pro odstranění nedodělků
zjištěných na stavbě. Kasační stížnost je proto nedůvodná, žalovaný navrhuje její zamítnutí.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení Krajského
soudu v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Ze spisového materiálu vyplynulo, že stěžovatel podal dne 16. 4. 2004 žalobu dle
§4 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb. a návrh na vydání předběžného opatření podle
§38 cit. zákona. V žalobě obsáhle popisuje situaci od roku 1998 a okolnosti koupě
panelového domu na pozemku parc. č. 568, který opustila sovětská armáda, jeho postupné
stavební úpravy provedené následnými vlastníky, popisuje zejména období po úpadku
posledního vlastníka 1. M. r. s. r. o, kdy ve prospěch stěžovatele byla převedena vlastnická
práva vlastníků bytů, kteří nemají s ohledem na věk, příjmy a pod. možnost získat úvěr na
úhradu dalších nákladů spojených s dokončením opravy bytů. Dále zmiňuje, že Okresní soud
v Nymburku, k němuž byla podána žaloba v srpnu 2003, kterou se vlastníci bytů (později
členové bytového družstva) domáhají uložení povinné spoluúčasti těm vlastníkům bytů, kteří
se odmítli podílet na celkové opravě domu a aby bylo možno všechny byty užívat
k 30. 12. 2003. Soud k 1. 4. 2004 nerozhodl a tím vlastníci bytů vyčerpali všechny možnosti
pro splnění požadavků stavebního úřadu. Žalobce dále uvádí, že požádal stavební úřad o
změnu stavby před dokončením, podle §76 odst. 1 stavebního zákon požádal o kolaudaci
ucelené části stavby – stavebních prací spojených s opravou bytu 560/331. Podle §83
stavebního zákona požádalo společenství vlastníků domu stavební úřad o souhlas s časově
omezeným užíváním společných částí domů před jejich úplným dokončením – vchod C, ve
kterém se nachází byt družstva č. 560/331. Stěžovatel se žalobou domáhá vydání rozsudku,
přitom navrhuje jeho výroky, které jsou dílem pouhým konstatováním skutkového stavu,
dílem jsou návrhem na uložení povinnosti, resp. oprávnění vlastníkům bytů a stavebnímu
úřadu. Vzhledem k tomu, že nebylo možno z navrhovaných výroků posoudit čeho se
stěžovatel žalobou ve správním soudnictví domáhá a která rozhodnutí správního orgánu
napadá, byl usnesením krajského soudu ze dne 3. 6. 2004 č. j. 44 Ca 31/2004 - 26 vyzván k
odstranění vad, konkretně k označení rozhodnutí žalovaného, která napadá, a současně je
předložit; v případě, domáhá-li se ochrany proti nečinnosti správního orgánu, navrhnout znění
výroků rozhodnutí, jejichž vydání se domáhá, žalobu doplnit o náležitosti p dle §80 odst.3
s.ř.s. a předložit důkaz o splnění lhůty pro podání této žaloby. Na tuto výzvu soudu reagoval
stěžovatel dalším obsáhlým podáním, v němž: 1) označil rozhodnutí, jehož zrušení se
domáhá, a to výzvu a rozhodnutí stavebního úřadu v Milovicích č. j. SÚ-769/04/Dul ze dne
29. 3. 2004; přitom nesouhlasí s výrokem o přerušení řízení. V návrhu na výrok rozsudku
požadoval, aby se žalovaný bezodkladně zabýval návrhem na kolaudaci stavebních prací a
vydal ve lhůtě dle §49 správního řádu příslušné kolaudační rozhodnutí, 2) domáhá se dále,
aby žalovaný vydal souhlas s užíváním bytů dle §83 stavebního zákona.
Krajský soud v Praze dne 26. 7. 2004 vydal pod č. j. 44 Ca 31/2004 - 51 usnesení,
v němž rozhodl samostatně o jednotlivých námitkách stěžovatele ve výrocích I. – IV., přitom
výrokem I. zastavil řízení ve věci rozhodnutí žalovaného č. j. SÚ-630/04/Dul pro
zpětvzetí, výrokem II. odmítl žalobu na zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 3. 2004
č. j. SÚ-769/04/Dul o přerušení řízení z důvodu kompetenční výluky ve smyslu
ust. §70 písm. a) a c) s. ř. s., výrokem III. vyloučil k samostatnému projednání žalobu v části,
v níž se stěžovatel domáhá vydání rozhodnutí ve smyslu ust. §83 stavebního zákona, tedy
práva užívat byty v domě č. p. 560 před vydáním kolaudačního rozhodnutí ke stavebním
pracím spojeným s opravou předmětného domu; výrokem IV. vyloučil k samostatnému
projednání žalobu v části, ve které se stěžovatel domáhá vydání kolaudačního rozhodnutí.
Proti tomuto usnesení stěžovatel kasační stížnost nepodal.
Předmětem přezkumného řízení je věc, která byla vyloučena ve výroku III. výše
uvedeného usnesení. V této věci krajský soud vydal kasační stížností napadené unesení,
kterým byla žaloba odmítnuta, a to z důvodu její neurčitosti, jakož i proto, že nesplňovala
náležitosti dle §80 s. ř. s. V podání, které stěžovatel k výzvě soudu zaslal dne 8. 6. 2004,
se uvádí, že se domáhá, aby soud uložil žalovanému povinnost zabývat se jeho žádostí
o udělení souhlasu s užíváním společných částí domu před celkovým dokončení oprav.
V dalším podání ze dne 21. 7. 2004 se domáhá vydání rozsudku, že má právo užívat své byty
před vydáním kolaudačního rozhodnutí.
Žaloba ve správním soudnictví představuje procesní úkon, jímž se žalobce obrací
na soud a žádá jej, aby jeho veřejnému subjektivnímu právu, které bylo ohroženo či porušeno,
originálně poskytl spravedlivou ochranu. Jestliže tedy soudní řád správní požaduje, aby
žaloba splňovala určité náležitosti, nečiní tak proto, aby krajské soudy formalisticky trvaly
na naplnění litery zákona, ale proto, aby žaloba mohla být podkladem právě pro poskytování
spravedlivé ochrany veřejným subjektivním právům v rámci soudního řízení. Krajské soudy
musí mít tento základní smysl a účel žaloby vždy na zřeteli, a dále si musí zodpovědět otázku,
jaký konkrétní smysl a účel má ta která konkrétní zákonem stanovená náležitost žaloby,
a podle obsahu žaloby podané žalobcem posoudit, zda tyto náležitosti splněny jsou či nikoliv.
Není na druhou stranu sporu o tom, že řízení ve správním soudnictví je plně ovládáno
zásadou dispoziční a je na žalobci, zda proti rozhodnutí správního orgánu jímž se zakládají,
mění ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, podá žalobu u soudu či nikoliv.
Je pouze na žalobci, aby v případě, kdy se bude domáhat ochrany svých práv žalobou
u soudu, v této žalobě jasně vymezil, které výroky správního rozhodnutí napadá a v žalobních
bodech pak specifikoval, z jakých skutkových a právních důvodů považuje napadené výroky
rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné (§71 s. ř. s).
Podle §71 odst. 1 s. ř. s. žaloba musí kromě obecných náležitostí podání vymezených
v ustanovení §37 odst. 2 a 3 s. ř. s. obsahovat označení napadeného rozhodnutí a den jeho
doručení žalobci, označení osob zúčastněných na řízení (existují-li takové osoby a jsou-li
žalobci známy), označení výroků rozhodnutí, které žalobce napadá, žalobní body,
z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené
výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení žalobce
navrhuje provést a konečně též návrh výroku rozsudku. Označení napadených výroků
a vymezení žalobních bodů, zejména potom i návrh výroku, je přitom předurčující pro
samotný přezkum napadeného rozhodnutí, neboť v souladu se zásadou dispoziční, je podle
§75 odst. 2 s. ř. s. soudní přezkum vymezen žalobou napadenými výroky a žalobními body,
tak jak je žalobce ustaví ve své žalobě (s výjimkou nicotnosti rozhodnutí, k níž soud přihlíží
z úřední povinnosti).
Neobsahuje-li žaloba shora uvedené náležitosti, či trpí-li žaloba jinými
odstranitelnými vadami, je podle §37 odst. 5 s. ř. s. povinností předsedy senátu žalobce
vyzvat k doplnění podání, popř. k opravě nebo odstranění jeho vad, a to ve lhůtě,
kterou mu k tomu stanoví. Pokud žalobce vady ve stanovené lhůtě neodstraní vůbec
nebo nedostatečným způsobem, je pro další postup soudu rozhodné, zda žaloba trpí takovými
vadami, které brání možnosti pokračovat v řízení a o takové žalobě meritorně rozhodnout.
Tak tomu bude především tehdy, pokud žaloba neobsahuje vymezení výroků, které žalobce
napadá a vymezení žalobních bodů, v nichž žalobce vymezil skutková či právní pochybení
žalovaného v napadeném rozhodnutí či v řízení, které vydání napadeného rozhodnutí
předcházelo (za předpokladu, že bylo možno takové nedostatky žaloby odstraňovat postupem
podle §37 odst. 5 s. ř. s.). Této povinnosti krajský soud dostál, když stěžovateli v usnesení
ze dne 3. 6. 2004 jasným a srozumitelným způsobem sdělil, které vady jeho podání je třeba
odstranit.
Brání-li vady žaloby možnosti v řízení pokračovat a o žalobě meritorně rozhodnout,
soud takovou žalobu odmítne /§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s./.
Ve správním soudnictví se lze domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu,
a to žalobou podle dílu druhého hlavy druhé části třetí soudního řádu správního. Ochrany
ve správním soudnictví se však nelze dovolávat proti jakékoliv absenci činnosti správního
orgánu. Podle §79 odst. 1 s. ř. s. se ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního
orgánu, může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (s výjimkou případů, kdy zákon s nečinností
správního orgánu spojuje právní fikci vydání rozhodnutí o určitém obsahu, popřípadě jiný
právní důsledek). Dovolání se ochrany u soudu je tak omezeno na případy, kdy ve správním
řízení správní orgán má povinnost vydat rozhodnutí nebo má povinnost vydat osvědčení,
má tak učinit v určité zákonem stanovené lhůtě a žalobce vyčerpal, pokud mu je ovšem zákon
o správním řízení zakládá, zákonné prostředky správního řízení k ochraně před nečinností
správního orgánu. K vynucení jiného konání správního orgánu, než je vydání rozhodnutí nebo
vydání osvědčení tak ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s., nikomu žalobní legitimaci nezakládá
a není založena pravomoc soudu proti jiné nečinnosti správního orgánu než takové, která
spočívá v absenci vydání rozhodnutí nebo vydání osvědčení.
V řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu jde v podstatě o „výzvu“ k vydání
meritorního rozhodnutí, které správní orgán opomenul nebo odmítl vydat. Tak tomu však
v projednávané věci nebylo. Stěžovatel požadoval naopak zrušení rozhodnutí žalovaného,
kterým byla založena překážka vydání jím požadovaného následného rozhodnutí
ve stavebním řízení.
O návrhu stěžovatele bylo rozhodnuto dle §46 odst. 1 písm. a), návrh byl odmítnut
aniž soud mohl naplnění skutečností předpokládaných v §79 s. ř. s. zkoumat, neboť samo
podání nebylo způsobilé k meritornímu přezkoumání. Stěžovatel sice na výzvu soudu
reagoval, ani dalším podáním, byť bylo obsáhlé však nesplnil výzvu krajského soudu ze dne
3. 6. 2004 v bodu 2; věc, kterou krajský soud vyloučil k samostatnému projednání a hodlal
se jí zabývat však nemohl projednat, neboť i nadále nebylo možno zjistit, a to ani porovnáním
a posouzeních veškerých podání stěžovatele, čeho se stěžovatel domáhá žalobou
proti nečinnosti správního orgánu. V podání ze dne 8. 6. 2004 sice stěžovatel pod bodem
IV. specifikoval, že podává žalobu proti nečinnosti, v návrhu na rozsudek opětovně uvádí,
že požaduje, aby bylo rozhodnutí žalovaného o přerušení stavebního řízení zrušeno (o tomto
návrhu bylo rozhodnuto pod výrokem II. usnesení krajského soudu ze dne 26. 7. 2004).
Stěžovatel neodstranil vady žaloby, nevymezil rozsah přezkumné činnosti krajského
soudu způsobem zákonem předvídaným, tak, aby bylo možno věc projednat meritorně.
Dospěl-li krajský soud k závěru, že není možno věc projednat, neboť podání stěžovatele
zůstalo i nadále neurčité a nesrozumitelné, nebylo ani na místě, za situace, kdy byly dány
důvody pro jeho odmítnutí dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nařizovat jednání, v němž by
stěžovatel mohl, jak uvádí, nedostatky odstranit. Postupem krajského soudu stěžovatel nebyl
zkrácen na svých právech, když mu byla dána dostatečná možnost pro to, aby jednoznačně
určil, co v řízení požaduje, a to způsobem a při splnění požadavků stanoveným v zákoně
(§71, §79, §80 s. ř. s).
Jestliže krajský soud v předmětné věci dovodil, že žalobcem podaná žaloba
i po jejím doplnění brání meritornímu přezkoumání žalobou napadeného rozhodnutí
a žalobu podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, není jeho rozhodnutí v rozporu
se zákonem. Nejvyšší správní soud neshledal kasační námitku uplatněnou
ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. důvodnou, a proto kasační stížnost dle ust.
§110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a žalovanému, který byl v řízení úspěšný, náklady řízení
nevznikly, resp. je neúčtoval. Proto soud rozhodl, že žalovanému se nepřiznává náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 1. listopadu 2005
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu