ECLI:CZ:NSS:2005:5.ANS.3.2005
sp. zn. 5 Ans 3/2005 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
stěžovatele: B. d. J. s., zast. advokátem JUDr. Pavlem Kavinkem, se sídlem AK Králodvorská
16, Praha 1, proti žalovanému Městskému úřadu Milovice – stavební úřad, se sídlem
Milovice nad Labem, ul. 5. května 71, v řízení o kasační stížnosti stěžovatele proti usnesení
Krajského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2004, č. j. 44 Ca 86/2004 – 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Kasační stížností se stěžovatel domáhá zrušení výše označeného usnesení krajského
soudu, kterým byla odmítnuta žaloba ze dne 14. 4. 2004, kterou se domáhal zrušení
rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 3. 2004, č. j. SÚ-769/04/Dul označeného jako výzva
a rozhodnutí a následně se domáhal i ochrany proti nečinnosti, když žalovaný na základě
tohoto rozhodnutí nezákonně přerušil řízení a další kroky ve věci neučinil. Stěžovatel namítá,
že krajský soud jej vyzval, aby žalobu doplnil, toto stěžovatel podáním ze dne 31. 5. 2004
učinil, dalším podáním ze dne 15. 7. 2004 rozšířil žalobu o ochranu nečinnosti ve věci vydání
rozhodnutí dle §83 zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon. Krajský soud poté usnesením
ze dne 26. 7. 2004 č. j. Ca 31/2004 - 51 vyloučil z podání stěžovatele k samostatnému
projednání žalobu o ochranu proti nečinnosti správního orgánu ve věci návrhu na kolaudaci
stavebních prací souvisejících s opravou bytů B. d. j. s.; o této věci rozhodl usnesením,
v němž žalobu odmítl dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel má za to, že jeho podání ze
dne 14. 4. 2004 bylo dostatečně určité a dalšími podáními doplněné, takže bylo zřejmé, že se
stěžovatel domáhá ochrany proti nečinnosti žalovaného. Žalovaný vydal rozhodnutí, kterým
bylo přerušeno kolaudační řízení do doby dodání jistých požadovaných dokumentů, ačkoli
jejich dodání nebylo podloženo žádným zákonným ustanovením, požadavek žalovaného byl
tudíž zcela nezákonný. Jednalo se o dodání souhlasu všech spoluvlastníků k částečné
kolaudaci po jednotlivých vchodech s jejich ověřenými podpisy a dále požadavek na rozšíření
žádosti o kolaudaci na celý vchod. V daném případě však nešlo o kolaudaci dosud
nezkolaudovaných prostor, ale o rekolaudaci již jednou zkolaudovaných bytů. Žalovaný
požadoval tento souhlas zřejmě dle ust. §11 odst. 5 zákona č. 72/1994 Sb., o vlastnictví bytů;
zde vyžadovaný souhlas však je nutný pouze při změně účelu užívání stavby – domu.
V daném případě nešlo o změnu v užívání domu, ale ani o změnu v účelu užívání bytové
jednotky. Stěžovatel dále rozvádí důvody, pro které se domnívá, že požadavek žalovaného
stran souhlasu všech vlastníků je nezákonný. Nezákonným rozhodnutím o přerušení o
kolaudaci došlo k patové situaci, kdy stěžovatel nemohl dodat nezákonně požadované
doklady a do doby jejich dodání bylo řízení přerušeno bez uvedení časového horizontu, ve
kterém by byl návrh na kolaudaci zamítnut. V odůvodnění napadeného usnesení soud pouze
stručně zkonstatoval, že žaloba je v části nepřípustná a v části neurčitá a nesplňuje náležitosti
dle §80 s. ř. s. Konkrétně uvedl, že z podání nelze zjistit, čeho se přesně žalobce domáhá a
žaloba neobsahuje zákonem stanovené náležitosti. Stěžovatel však má za to, že podání bylo
dostatečně určité, soud žalobu bez nařízení jednání neprojednal a odmítl, ačkoli pro takový
postup nebyly důvody. Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
Krajského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení Krajského
soudu v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Ze spisového materiálu vyplynulo, že stěžovatel podal dne 16. 4. 2004 žalobu dle
§4 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb. a návrh na vydání předběžného opatření podle
§38 cit. zákona. V žalobě obsáhle popisuje situaci od roku 1998 a okolnosti koupě
panelového domu na pozemku parc. č. 568, který opustila sovětská armáda, jeho postupné
stavební úpravy provedené následnými vlastníky, popisuje zejména období po úpadku
posledního vlastníka 1. M. r. s. r. o, kdy ve prospěch stěžovatele byla převedena vlastnická
práva vlastníků bytů, kteří nemají s ohledem na věk, příjmy a pod. možnost získat úvěr na
úhradu dalších nákladů spojených s dokončením opravy bytů. Dále zmiňuje, že Okresní soud
v Nymburku, k němuž byla podána žaloba v srpnu 2003, kterou se vlastníci bytů (později
členové bytového družstva) domáhají uložení povinné spoluúčasti těm vlastníkům bytů, kteří
se odmítli podílet na celkové opravě domu a aby bylo možno všechny byty užívat
k 30. 12. 2003. Soud k 1. 4. 2004 nerozhodl a tím vlastníci bytů vyčerpali všechny možnosti
pro splnění požadavků stavebního úřadu. Žalobce dále uvádí, že požádal stavební úřad o
změnu stavby před dokončením. Podle §76 odst. 1 stavebního zákon požádal o kolaudaci
ucelené části stavby – stavebních prací spojených s opravou bytu 560/331. Stěžovatel se
žalobou domáhá vydání rozsudku, přitom navrhuje jeho výroky, které jsou dílem pouhým
konstatováním skutkového stavu, dílem jsou návrhem na uložení povinnosti, resp. oprávnění
vlastníkům bytů a stavebnímu úřadu. Vzhledem k tomu, že nebylo možno z navrhovaných
výroků posoudit, čeho se stěžovatel žalobou ve správním soudnictví domáhá a která
rozhodnutí správního orgánu napadá, byl usnesením krajského soudu ze dne 3. 6. 2004
č. j. 44 Ca 31/2004 - 26 vyzván k odstranění vad, konkretně k označení rozhodnutí
žalovaného, která napadá a současně je předložit; v případě, domáhá-li se ochrany proti
nečinnosti správního orgánu, navrhnout znění výroků rozhodnutí, jejichž vydání se domáhá,
žalobu doplnit o náležitosti podle §80 odst. 3 s. ř. s. a předložit důkaz o splnění lhůty pro
podání této žaloby. Na tuto výzvu soudu reagoval stěžovatel dalším obsáhlým podáním,
v němž: 1) označil rozhodnutí, jehož zrušení se domáhá, a to výzvu a rozhodnutí stavebního
úřadu v Milovicích č. j. SÚ-675/04/Dul ze dne 17. 3. 2004 a č. j. SÚ-675/04/Dul ze dne
17. 3. 2004; v návrhu na výrok rozsudku požadoval, aby se žalovaný bezodkladně zabýval
návrhem na kolaudaci stavebních prací a vydal ve lhůtě dle §49 správního řádu příslušné
kolaudační rozhodnutí, aby se zabýval bezodkladně žádostí o souhlas s užíváním společných
částí domu před celkovým dokončením a aby žalovaný vydal souhlas s užíváním bytů dle
§83 stavebního zákona.
Krajský soud v Praze dne 26. 7. 2004 vydal pod č. j. 44 Ca 31/2004-51 usnesení,
v němž rozhodl samostatně o jednotlivých námitkách stěžovatele ve výrocích I. – IV., přitom
výrokem I. zastavil řízení ve věci rozhodnutí žalovaného č. j. SÚ-630/04/Dul pro
zpětvzetí, výrokem II. odmítl žalobu na zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 3. 2004
č. j. SÚ-769/04/Dul o přerušení řízení z důvodu kompetenční výluky ve smyslu
ust. §70 písm. a) a c) s. ř. s., výrokem III. vyloučil k samostatnému projednání žalobu v části,
v níž se stěžovatel domáhá vydání rozhodnutí ve smyslu ust. §83 stavebního zákona, tedy
práva užívat byty v domě čp. 560 před vydáním kolaudačního rozhodnutí ke stavebním
pracím spojeným s opravou předmětného domu; výrokem IV. vyloučil k samostatnému
projednání žalobu v části, ve které se stěžovatel domáhá vydání kolaudačního rozhodnutí.
Proti tomuto usnesení stěžovatel kasační stížnost nepodal.
Předmětem přezkumného řízení je věc, která byla vyloučena ve výroku IV. výše
uvedeného usnesení. V této věci krajský soud vydal kasační stížností napadené unesení,
kterým byla žaloba odmítnuta, a to z důvodu její částečné nepřípustnosti a částečné neurčitosti
proto, že nesplňovala náležitosti dle §80 s. ř. s. V podání, které stěžovatel k výzvě soudu
zaslal dne 8. 6. 2004, uvádí, že se domáhá, aby soud uložil žalovanému povinnost zabývat
se bezodkladně návrhem na kolaudaci stavebních prací souvisejících s opravou bytů, resp.
vydat rozhodnutí, kterým mu bude uloženo dle §80 až 82 zákona č. 50/1976 návrh na správní
řízení projednat. Protože podle ust. §79 s. ř. s. se žalobce může domáhat pouze toho, aby
soud uložil povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, nikoli však povinnost zabývat
se návrhem a návrh projednat, jak požadoval opakovaně stěžovatel, v této části shledal
krajský soud žalobu nepřípustnou. V další části žaloby se stěžovatel domáhal toho, aby soud ,
pokud užíváním bytů družstva nebylo ohroženo zdraví a bezpečnost osob, byl žalovaný
povinen vydat stavebníkovi ve lhůtě podle §49 zákona č. 71/1967 Sb. příslušné
kolaudační rozhodnutí. V této části shledal krajský soud návrh neurčitý. Ze shora
uvedených důvodů Krajský soud v Praze postupem podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
žalobu odmítl.
Žaloba ve správním soudnictví představuje procesní úkon, jímž se žalobce obrací
na soud a žádá jej, aby jeho veřejnému subjektivnímu právu, které bylo ohroženo či porušeno,
originálně poskytl spravedlivou ochranu. Jestliže tedy soudní řád správní požaduje, aby
žaloba splňovala určité náležitosti, nečiní tak proto, aby krajské soudy formalisticky trvaly
na naplnění litery zákona, ale proto, aby žaloba mohla být podkladem právě pro poskytování
spravedlivé ochrany veřejným subjektivním právům v rámci soudního řízení. Krajské soudy
musí mít tento základní smysl a účel žaloby vždy na zřeteli, a dále si musí zodpovědět otázku,
jaký konkrétní smysl a účel má ta která konkrétní zákonem stanovená náležitost
žaloby, a podle obsahu žaloby podané žalobcem posoudit, zda tyto náležitosti splněny jsou
či nikoliv.
Není na druhou stranu sporu o tom, že řízení ve správním soudnictví je plně ovládáno
zásadou dispoziční a je na žalobci, zda proti rozhodnutí správního orgánu jímž se zakládají,
mění ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, podá žalobu u soudu či nikoliv.
Je pouze na žalobci, aby v případě, kdy se bude domáhat ochrany svých práv žalobou
u soudu, v této žalobě jasně vymezil, které výroky správního rozhodnutí napadá a v žalobních
bodech pak specifikoval, z jakých skutkových a právních důvodů považuje napadené výroky
rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné (§71 s. ř. s).
Podle §71 odst. 1 s. ř s. žaloba musí kromě obecných náležitostí podání vymezených
v ustanovení §37 odst. 2 a 3 s. ř. s. obsahovat označení napadeného rozhodnutí a den jeho
doručení žalobci, označení osob zúčastněných na řízení (existují-li takové osoby a jsou-li
žalobci známy), označení výroků rozhodnutí, které žalobce napadá, žalobní body,
z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené
výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení žalobce
navrhuje provést a konečně též návrh výroku rozsudku. Označení napadených výroků
a vymezení žalobních bodů, zejména potom i návrh výroku, je přitom předurčující pro
samotný přezkum napadeného rozhodnutí, neboť v souladu se zásadou dispoziční, je podle
§75 odst. 2 s. ř. s. soudní přezkum vymezen žalobou napadenými výroky a žalobními body,
tak jak je žalobce ustaví ve své žalobě (s výjimkou nicotnosti rozhodnutí, k níž soud přihlíží
z úřední povinnosti).
Neobsahuje-li žaloba shora uvedené náležitosti, či trpí-li žaloba jinými
odstranitelnými vadami, je podle §37 odst. 5 s. ř. s. povinností předsedy senátu žalobce
vyzvat k doplnění podání, popř. k opravě nebo odstranění jeho vad, a to ve lhůtě,
kterou mu k tomu stanoví. Pokud žalobce vady ve stanovené lhůtě neodstraní vůbec
nebo nedostatečným způsobem, je pro další postup soudu rozhodné, zda žaloba trpí takovými
vadami, které brání možnosti pokračovat v řízení a o takové žalobě meritorně rozhodnout.
Tak tomu bude především tehdy, pokud žaloba neobsahuje vymezení výroků, které žalobce
napadá a vymezení žalobních bodů, v nichž žalobce vymezil skutková či právní pochybení
žalovaného v napadeném rozhodnutí či v řízení, které vydání napadeného rozhodnutí
předcházelo (za předpokladu, že bylo možno takové nedostatky žaloby odstraňovat postupem
podle §37 odst. 5 s. ř. s.). Této povinnosti krajský soud dostál, když stěžovateli v usnesení
ze dne 3. 6. 2004 jasným a srozumitelným způsobem sdělil, které vady jeho podání je třeba
odstranit.
Brání-li vady žaloby možnosti v řízení pokračovat a o žalobě meritorně rozhodnout,
soud takovou žalobu odmítne /§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s./.
Ve správním soudnictví se lze domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu,
a to žalobou podle dílu druhého hlavy druhé části třetí soudního řádu správního. Ochrany
ve správním soudnictví se však nelze dovolávat proti jakékoliv absenci činnosti správního
orgánu. Podle §79 odst. 1 s. ř. s. se ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního
orgánu, může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (s výjimkou případů, kdy zákon s nečinností
správního orgánu spojuje právní fikci vydání rozhodnutí o určitém obsahu, popřípadě jiný
právní důsledek). Dovolání se ochrany u soudu je tak omezeno na případy, kdy ve správním
řízení správní orgán má povinnost vydat rozhodnutí nebo má povinnost vydat
osvědčení, má tak učinit v určité zákonem stanovené lhůtě a žalobce vyčerpal, pokud
mu je ovšem zákon o správním řízení zakládá, zákonné prostředky správního řízení
k ochraně před nečinností správního orgánu. K vynucení jiného konání správního orgánu,
než je vydání rozhodnutí nebo vydání osvědčení tak ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s.,
nikomu žalobní legitimaci nezakládá a není založena pravomoc soudu proti jiné nečinnosti
správního orgánu než takové, která spočívá v absenci vydání rozhodnutí nebo vydání
osvědčení.
V řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu jde v podstatě o „výzvu“ k vydání
meritorního rozhodnutí, které správní orgán opomenul nebo odmítl vydat. Tak tomu však
v projednávané věci nebylo. Stěžovatel požadoval naopak zrušení rozhodnutí žalovaného
ze dne 17. 3. 2004 č. j. 630/04/Dul (v této věci vzal žalobu v podání ze dne 21. 7. 2004 zpět)
a č. j. 675/04/Dul, toto již v doplnění žaloby dále nezmiňuje a dále požadoval uložení
povinnosti zabývat se návrhem stran kolaudace.
O návrhu stěžovatele bylo rozhodnuto dle §46 odst. 1 písm. a), návrh byl odmítnut
aniž soud mohl naplnění skutečností předpokládaných v §79 s. ř. s. zkoumat, neboť samo
podání nebylo způsobilé k meritornímu přezkoumání. Stěžovatel sice na výzvu soudu
reagoval, ani dalšími podáními, byť obsáhlými však nesplnil výzvu krajského soudu ze dne
3. 6. 2004 v bodu 2; věc, kterou krajský soud vyloučil k samostatnému projednání pod bodem
IV. usnesení ze dne 26. 7. 2004 a hodlal se jí zabývat, však nemohl projednat, neboť i nadále
nebylo možno zjistit, a to ani porovnáním a posouzením veškerých podání stěžovatele, čeho
se stěžovatel žalobou proti nečinnosti správního orgánu domáhá.
Stěžovatel neodstranil vady žaloby, nevymezil rozsah přezkumné činnosti krajského
soudu způsobem zákonem předvídaným, tak, aby bylo možno věc projednat meritorně.
Dospěl-li krajský soud k závěru, že není možno věc projednat, neboť podání stěžovatele
zůstalo i nadále neurčité a nesrozumitelné, nebylo ani na místě, za situace, kdy byly dány
důvody pro jeho odmítnutí dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nařizovat jednání, v němž by
stěžovatel mohl, jak uvádí, nedostatky odstranit. Postupem krajského soudu stěžovatel nebyl
zkrácen na svých právech, když mu byla dána dostatečná možnost pro to, aby jednoznačně
určil, co v řízení požaduje, a to způsobem a při splnění požadavků stanoveným v zákoně
(§71, §79, §80 s. ř. s).
Jestliže krajský soud v předmětné věci dovodil, že žalobcem podaná žaloba
i po jejím doplnění brání meritornímu přezkoumání žalobou napadeného rozhodnutí
a žalobu podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, není jeho rozhodnutí v rozporu
se zákonem. Nejvyšší správní soud neshledal kasační námitku uplatněnou
ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. důvodnou, a proto kasační stížnost dle
ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a žalovanému, který byl v řízení úspěšný, náklady řízení
nevznikly, resp. je neúčtoval. Proto soud rozhodl, že žalovanému se nepřiznává náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 1. listopadu 2005
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu