ECLI:CZ:NSS:2005:5.AS.3.2004
sp. zn. 5 As 3/2004 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce: O. s. E. p. s., zast. členem sdružení Mgr. V. D., proti žalovanému: Krajský úřad
Ústeckého kraje, Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, o kasační stížnosti
proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 5. 2003,
č. j. 15 Ca 111/2002 - 27,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 5. 2003,
č. j. 15 Ca 111/2002 - 27, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Na základě žádosti podané statutárním městem Most dne 17. 9. 2001 bylo
Magistrátem města Mostu zahájeno stavební řízení na stavbu „Stavební objekt SO 03 –
obslužná komunikace zóny k ČOV a RS plynu v rámci ROZVOJOVÉ ZÓNY J.“ (dále jen
„stavební řízení“). Postupem podle §70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody
a krajiny ve znění pozdějších změn a doplňků (dále též „zákon“) se stěžovatel považoval
za účastníka tohoto správního řízení. Dne 23. 11. 2002 vydal stavební úřad ve věci rozhodnutí
Zn.: SÚ 4246/2001-330-K (dále jen „stavební povolení“). Proti tomuto rozhodnutí bylo
stěžovatelem dne 11. 12. 2001 podáno odvolání k Okresnímu úřadu v Mostě, referát
regionálního rozvoje. Okresní úřad o odvolání rozhodl dne 23. 1. 2002 pod č. j.
RRR 330/34/02-Pi/Mi, a to tak, že ho zamítl. V mezidobí přešla působnost okresního úřadu
na Krajský úřad Ústeckého kraje. Krajský soud v Ústí nad Labem žalobu svým rozhodnutím
č. j. 15 Ca 111/2002 – 27 ze dne 21. 5. 2003 odmítl podle §46 odst. 1 písm. c), neboť došel
k závěru, že stěžovatel nebyl účastníkem správního řízení a byl tedy k podání žaloby osobou
zjevně neoprávněnou. Toto rozhodnutí bylo stěžovateli doručeno dne 23. 5. 2003.
Proti tomuto rozhodnutí krajského soudu podává stěžovatel kasační stížnost, když
podle §103 odst. 1 písm. e) namítá, že rozhodnutí o odmítnutí žaloby bylo nezákonné.
Stěžovatel je v řízení o kasační stížnosti zastoupen svým členem, který má ukončené
vysokoškolské právnické vzdělání. Stěžovatel tvrdí, že byl účastníkem územního řízení
na základě §70 zákona a je občanským sdružením registrovaným ministerstvem vnitra, jehož
základním cílem podle čl. 3 písm. a) stanov je ochrana přírody a krajiny. Stěžovatel měl
u příslušného stavebního úřadu podánu žádost ve smyslu §70 odst. 2 zákona, aby byl
informován o všech tímto úřadem zahajovaných řízeních, v nichž mohou být dotčeny zájmy
ochrany přírody a krajiny. Stavební úřad jej o zahájení předmětného územního řízení
informoval a stěžovatel mu v souladu s §70 odst. 3 zákona oznámil svou účast. Tyto
skutečnosti, které jsou podmínkami pro účast občanského sdružení ve správním řízení,
stavební, okresní a posléze ani krajský úřad nezpochybňovaly a neučinil tak ani krajský soud.
Krajský soud však přesto dospěl k názoru, že stěžovatel nebyl účastníkem správního řízení,
a to proto, že nesplnil další podmínku, kterou §70 odst. 2 zákona pro účast občanských
sdružení klade. Touto podmínkou je místní příslušnost sdružení resp. jeho organizační složky.
Podle názoru krajského soudu (a také krajského úřadu, který v jednom ze svých písemných
vyjádření tuto námitku jako první vznesl) lze za místně příslušnou jednotku občanského
sdružení považovat pouze tu, která má své sídlo v územním obvodu příslušného stavebního
úřadu. Na základě této argumentace krajský soud žalobu odmítl.
Stěžovatel se domnívá, že výše zmíněná interpretace pojmu „místně příslušná
organizační jednotka občanského sdružení“ je nezákonná a nezákonné je proto i na ní
založené odmítnutí jeho žaloby. K tomu uvádí následující důvody. Argumentace kraj ského
soudu vychází z přesvědčení, že úmyslem zákonodárce a účelem použití dikce „místně
příslušná organizační jednotka“ v §70 odst. 2 zákona je omezit možnost účasti ve správních
řízeních pouze na „místní sdružení“, resp. místní organizační jednotky v užším smyslu – ta,
jejichž formálně určené sídlo se nachází v územním obvodu příslušného úřadu. Účelem
použití vykládaného pojmu „místně příslušná organizační jednotka“ je pouze snaha předejít
sporům o to, která jednotka občanského sdružení má právo se řízení účastnit v případě, kdy se
občanské sdružení člení na více jednotek s právní subjektivitou. Výraz „místně příslušná
jednotka“ pouze obecně označuje, že o účast může usilovat pouze z hlediska územní
působnosti „správná“ organizační jednotka a že správní orgán má tuto skutečnost ověřit.
Neobsahuje v sobě apriorně svázanost sídla této jednotky s územním obvodem příslušného
úřadu. Skutečnost, na jakém území ta která jednotka občanského sdružení působí, nevyplývá
z pojmu „místně příslušná organizační jednotka“, ale ze stanov občanského sdružení. Podle
čl. 7 stanov stěžovatel „ nezřizuje žádné územní jednotky s právní subjektivitou a je místně
příslušným pro území celé České republiky“. Určení toho, na jakém území bude sdružení
působit, je součástí svobody sdružovací a konkretizací zásady „každý může činit to, co zákon
výslovně nezakazuje“. K tomuto závěru lze dojít také srovnáním konstrukce místní
příslušnosti správních úřadů a soukromých subjektů. Správní úřady jsou pro veřejnoprávní
činnost místně příslušné ve svém územním, resp. správním obvodu. Správní obvod určují
zákony, neboť jde o vymezení územní působnosti, a tedy otázku, kterou podle čl. 79 odst. 1
lze řešit pouze zákonem. Občanská sdružení, stejně jako jiné subjekty soukromého práva jsou
místně příslušné podle území, ve kterém působí. Svou územní působnost a z ní se odvíjející
místní příslušnost si určují samy, a to ve stanovách, resp. jiných zakládacích listinách. Mohou
totiž v souladu s čl. 2 odst. 3 Listiny činit vše, co jim zákon nezakazuje. K této části
zbývá dodat, že výklad, podle nějž se určení místní příslušnosti odvíjí od stanov
občanského sdružení, zastává i věcně příslušný resort – Ministerstvo životního prostředí.
To v metodickém pokynu 2/1999 výslovně uvádí: „V případě, že se občanské sdružení
nečlení na organizační jednotky s právní subjektivitou a jeho hlavním posláním podle stanov
je ochrana přírody a krajiny, se za místně příslušnou organizační jednotku považuje toto
sdružení jako celek. Při posuzování místní či věcné příslušnosti občanského sdružení je třeba
vycházet ze stanov tohoto sdružení.“ Výše popsanou nezákonnou interpretací krajský soud
zasáhl do základních práv stěžovatele, a to konkrétně do práva na soudní ochranu ve smyslu
čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod tím, že nezákonně zúžil právní podmínky
účastenství ve správním i soudním řízení tak, aby stěžovatel nebyl účastníkem ani správních
řízení, ani soudního přezkumu; dále do práva na účast v rozhodovacích procesech, která
je jednou z forem části občanů na správě věci veřejných ve smyslu čl. 21 odst. 1 Listiny.
Současně krajský soud porušil i čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, když
neuplatňoval v řízení, jež vedl, státní moc v mezích zákona, ale mimo tyto meze. Upřel tak
stěžovatelům nárok na využití ústavně zaručeného práva ve smyslu čl. 2 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod.
Stěžovatel s ohledem na výše uvedené navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil
usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 15 Ca 111/2002 – 27 ze dne 21. 5. 2003
a věc vrátil Krajskému soudu v Ústí nad Labem k dalšímu řízení.
Krajský úřad Ústeckého kraje se sídlem v Ústí nad Labem ke kasační stížnosti sděluje,
že trvá na svých předchozích vyjádřeních, plně se ztotožňuje s vydaným soudním
rozhodnutím a k podané kasační stížnosti žalobce se již dále nevyjadřuje.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí
nad Labem v rozsahu důvodu kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., totiž
tvrzená nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
Ze spisu vyplynuly skutečnosti, jak byly popsány shora. Kasační stížností napadeným
usnesením Krajského soudu v Ústí nad Labem o žalobě proti rozhodnutí Okresního úřadu
Most ze dne 25. 1. 2002, č. j. RRR 330/34/02-Pi/Mi, bylo rozhodnuto tak, že se žaloba
odmítá, když soud I. stupně z podané žaloby vzal za zřejmé, že žalobce má sídlo v Brně, takže
předpoklady pro své účastenství v řízení o stavební povolení na stavbu umístěnou
v katastrálním území H.nesplňuje. Má sice právní subjektivitu jako právnická osoba, což
vyplývá přímo ze zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, avšak není místně příslušnou
organizační jednotkou pro dané stavební řízení, neboť nemá své sídlo na území, v němž má
být předmětná stavba umístěna, a proto již jen z tohoto důvodu nemůže být ani nositelem práv
účastníka řízení podle §70 odst. 3 zákona. Opačný výklad by vedl k tomu, že jakékoliv
občanské sdružení daného typu by se mohlo účastnit správního řízení s postavením jeho
účastníka po celém území státu, takže by mělo více práv než jiné fyzické a právnické osoby,
což by bylo v rozporu s ústavně zakotvenou zásadou rovnosti všech osob před zákonem.
Z uvedeného důvodu je proto krajský soud názoru, že účastenství tohoto typu občanských
sdružení ve správních řízení je nutno odvozovat podle §70 odst. 2 a 3 zákona, na této
skutečnosti pak nemohou nic změnit ani stanovy těchto občanských sdružení, které upravují
pouze jejich vnitřní poměry. Soud I. stupně dospěl k závěru, že žaloba byla podána osobou
k tomu zjevně neoprávněnou, a proto ji podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl.
Nejvyšší správní soud zaujímá následující stanovisko. V daném případě je okruh
účastníků územního řízení rozšířen ustanovením §34 odst. 3 zák. č. 50/1976 Sb., neboť
účastníkem každého územního řízení je pravidelně obec a dále ten, komu zvláštní zákon toto
postavení přiznává. Tímto zvláštním zákonem je právě zák. č. 114/1992 Sb., který při splnění
podmínek §70 přiznává postavení účastníka občanským sdružením ve smyslu obecné
definice účastníka řízení dle §14 odst. 2 správního řádu.
Základní východisko pro vyřešení předestřené otázky se skrývá v úvaze
o srozumitelnosti a aplikovatelnosti §70 zákona č. 114/1992 Sb., ve znění účinném ke dni
vydání napadeného usnesení krajského soudu, tj. fakticky ve znění do novely provedené
zákonem č. 218/2004 Sb., t. j. do 27. 4. 2004. Vznik celého problému spočívá ve výkladu
či možnosti výkladu první věty druhého odstavce §70 a jeho vztahu k obsahu celého
paragrafu. Zákon používá zcela netradiční formulaci o tzv. „místně příslušné organizační
jednotce občanského sdružení“. Zdá se, jakoby se místní příslušnost vázala k občanskému
sdružení, nikoli ke správnímu orgánu, od něhož požaduje informaci o zásahu a zahajovaném
řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona
podle druhého odstavce, resp. co se týče další účasti ve správním řízení podle odstavce
třetího. Pak totiž může vyvstat problém, má-li být místní příslušnost chápána jako vztah
občanského sdružení a místa, kde k zásahu dochází nebo vztah občanského sdružení a sídla
správního orgánu, který o věci rozhoduje (srov. např. §40 odst. 2 zák. č. 19/1997 Sb.
ve věcech dálnic a rychlostních silnic). Protože zákon tento pojem nevysvětluje, přichází
do úvahy různé interpretace, včetně té, již nastínil krajský soud. Podle názoru soudu však
ustanovení §70 v prvém odstavci upravuje účast občanů na ochraně přírody nikoli proto, aby
ji ihned v odstavci následujícím ztížil, a to dokonce za přispění soudního výkladu. Především
o příslušnosti (kompetenci) se hovoří v souvislosti se státními a územně samosprávnými
orgány a obecná teorie rozlišuje tak příslušnost věcnou, prostorovou, funkční a osobní (srov.
V. Knapp, Teorie práva, 1995). Správní věda zůstává při rozlišování příslušnosti věcné,
funkční a místní. Posléze jmenovaná určuje, který z věcně příslušných úřadů je v konkrétním
případě příslušný (Hoetzel, Československé správní právo, 1934), vyjadřuje zákonem určený
vztah předmětu správního řízení ke správnímu orgánu v určitém místě; zde pak platí zásady
forum rei sitae, forum actus, forum domicilii (Hendrych, Správní právo, obecná část 1996),
obdobně místní příslušnost určuje, který z více věcně příslušných správních orgánů má
správní řízení provést (Lexikon-správní právo, Průcha, Pomahač, 2002). Jen stěží se tak najde
prostor pro výklad, který by místní příslušnost nevztahoval ke správnímu úřadu; nelze ani
teoreticky zdůvodnit konstrukci „místně příslušné osoby“, ledaže jde o jakési terminologicky
nepřesné vyjádření výsledku procesu zjišťování místní příslušnosti. Pomoc při interpretaci
nelze hledat ani u zákonodárce, který tuto změnu §70 (bod 41) v důvodové zprávě nevyjádřil
(srov. Důvodová zpráva k zákonu č. 218/2004 Sb., b. 38-44). Vypuštění nejasné formulace
o „místně příslušné organizační jednotce“ vážně podkopává argumentaci krajského soudu.
Nejvyšší správní soud při řešení otázky účasti na řízení zvážil především účel, kterému
ustanovení §70 zákona slouží, totiž zajistit účast občanů formou občanského sdružení. Přitom
zákon stanoví jedinou relevantní podmínku, a to vyjádřit ve stanovách poslání občanského
sdružení, kterým musí být právě ochrana přírody a krajiny. Za situace, kdy stanovy
stěžovatele odráží skutečnost, že základním cílem sdružení – E. p. s. – je ochrana přírody
a krajiny, a tudíž tato podmínka je splněna, nelze hledat další překážky pro účast na řízení ve
smyslu druhého a třetího odstavce předmětného paragrafu. Navíc stanovy přizpůsobujíce se
v té době platné právní úpravě, považují sdružení za „místně příslušné pro území celé České
republiky“, když nevytváří žádné územní jednotky s právní subjektivitou. Soud má za to, že
nepřiznání postavení účastníka řízení stěžovateli by nebylo možné jinak, než -li restriktivním
výkladem nikoli určité, nýbrž nejasné formulace místní příslušnosti. To by však odporovalo
smyslu a účelu právní úpravy, jejíž cíl je v zákoně výslovně zakotven. Jinou otázkou je rozsah
námitek, jež může uplatnit, totiž porušení práv procesních protože sám není nositelem práv a
povinností vyplývajících z práva hmotného, o nichž bylo v řízení správním rozhodováno. Na
okraj soud připomíná, že v 80. letech minulého století byl prakticky jedinou povolenou tzv.
společenskou organizací, zabývající se ochranou přírody a krajiny Český svaz ochránců
přírody. Ten byl vnitřně organizován na základní organizace, včetně jisté míry „subjektivity“.
Dominance tohoto sdružení přetrvávala ještě nějakou dobu po roce 1989, byť se velice rychle
vytvořila sdružení další. Oprávnění organizačních složek občanských sdružení jednat vlastním
jménem předpokládal i zák. č. 83/1990 Sb. /§6 odst. 2 písm. e)/, vytvoření těchto jednotek (ať
již na principu územním či jiném) bylo a je právem občanského sdružení, nikoliv však jeho
povinností. Při formulaci ust. §70 šlo tedy jedině o to, zabránit situaci, kdy by do určitého
řízení chtělo vstoupit více organizačních jednotek jednoho a téhož občanského sdružení. Též
na základě argumentu a minori ad maius, však nelze pochybovat, že stejné oprávnění jaké
zákon přiznává organizační jednotce občanského sdružení, má jako celek občanské sdružení,
které se na organizační jednotky nečlení. Jestliže vymezení organizačních jednote k musí být
provedeno ve stanovách občanského sdružení (viz. cit. ust. zákona č. 83/1990 Sb.), nelze
k takovému vymezení následně nepřihlížet. Provede-li si občanské sdružení ve stanovách
územní vymezení pro realizaci svých aktivit, není to v rozporu s právním řádem a není rovněž
důvod k takovému ustanovení nepřihlížet. Neprovede-li takové vymezení, vyplývá z principu
teritoriální působnosti právního řádu ČR, že je občanským sdružením se shodnými právy
a povinnostmi na celém státním území ČR. Správnímu orgánu lze stěží co vytknout, protože
ten stěžovatele neopomněl, naopak příslušný krajský soud nesprávně aplikoval ustanovení
§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., když žalobu vůči žalobci ad a) – stěžovateli – výrokem I. odmítl.
Odmítl-li tedy krajský soud projednávat žalobu podanou stěžovatelem v tomto
případě, postupoval chybně, neboť správně měl rozhodnutí správního orgánu přezkoumat
v rozsahu žalobních důvodů (§75 s.ř.s.) a v řízení, které soudní řád správní pro tento účel
stanovil (hlava II, díl 1). Protože Nejvyšší správní soud shledal pochybení řečeného soudu,
postupoval podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. rozhodnutí soudu prvního stupně zrušil.
Krajský soud v Ústí nad Labem je v dalším řízení vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst.3 s. ř. s.), totiž že
se bude žalobou stěžovatele zabývat meritorně, nezabrání-li tomu jiné důvody.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti krajský soud rozhodne v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 1. dubna 2005
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu