ECLI:CZ:NSS:2005:5.AS.7.2004
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce: E. p. s., o. s., zast. Mgr. Vítězslavem Dohnalem, Špitálské nám. 285, 390 01 Tábor,
proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, Velká Hradební 3118/48, 400 02 Ústí
nad Labem, jako právního nástupce Okresního úřadu v Mostě, zast. JUDr. Janem Marečkem,
advokátem AK Apolinářská 6, 128 00 Praha 2, o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 6. 2003, č. j. 15 Ca 202/2002 – 27,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 6. 2003,
č. j. 15 Ca 202/2002 - 27, se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu zejména pro nesprávný závěr soudu
o tom, že je-li poskytnutí informace ve formě nahlížení do projektové dokumentace upraveno
zvláštním předpisem, pak zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
aplikovat nelze. Argumentuje tím, že s nabytím účinnosti zákona č. 106/1999 Sb. došlo
v souladu se zásadou lex posterior derogat priori k nepřímé novelizaci §133 zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), neboť ten limituje
poskytování informací, když poskytnutí informací umožňuje pouze osobám, které prokáží
právní zájem, a to pouze nahlédnutím do spisu. Ustanovení §133 stavebního zákona
se vztahuje pouze na poskytování informací obsažených v územně plánovací dokumentaci
a dokumentaci staveb. Dokumentace staveb je stavebnímu úřadu předkládána až ve fázi
stavebního řízení. Vzhledem k tomu, že stěžovatel požadoval kopie dokumentů z územního
řízení, nebylo by možné ust. §133 stavebního zákona aplikovat. Město Most
je navrhovatelem územního řízení a zároveň i stavebním úřadem, proto bylo povinno nejen
jako státní orgán, ale i jako orgán územní samosprávy poskytnout informace. Konečně vytýká
soudu, že se nezabýval možností, že by nedostatečná forma napadených rozhodnutí mohla mít
za následek jejich nezákonnost, když tato rozhodnutí neobsahují výrok, odůvodnění
ani poučení o odvolání.
Z obsahu správního spisu se podává, že stěžovatel žádal o poskytnutí informace
Magistrát města Mostu, odbor stavební úřad, a to veškeré informace obsažené v projektové
dokumentaci doložené navrhovatelem k územnímu řízení na stavbu „Komunikace
a inženýrské sítě pro rozvojovou zónu J .“. Informace žádal poskytnout formou kopií a zaslat
poštou na uvedenou adresu. Vedoucí odboru stavebního úřadu odepsal sdělením, že zákon č.
106/1999 Sb. se na postup v daném případě nevztahuje a odkázal na ust. §133 stavebního
zákona s tím, že není povinností stavebního úřadu opatřovat a zasílat kopie dokumentace, a že
lze nahlédnout do dokumentace v úřední dny. Proti tomuto sdělení podal stěžovatel odvolání,
o němž pojednal Okresní úřad Most (vedoucí r ef. regionálního rozvoje) dne 11. 4. 2002 tak,
že zopakoval informaci o právu nahlížet do územně plánovací dokumentace a dokumentace
staveb podle stavebního zákona s tím, že stavební zákon je předpisem speciálním
k zákonu č. 106/1999 Sb., ale i ke správnímu řádu. Jestliže stavební zákon upravuje konkrétní
postup v řízení odlišně od správního řádu, postupují stavební úřady i po procesní stránce
podle stavebního zákona a obecná ustanovení správního řádu nepoužijí. Uvedl, že nebylo
zjištěno pochybení stavebního úřadu, a proto se nečinní ve věci žádná opatření.
Proti tomuto sdělení pak podal stěžovatel žalobu, o které rozhodl krajský soud tak,
že jí zamítl a ztotožnil se se závěrem žalovaného, že na podanou žádost nelze vztáhnout
zákon č. 106/1999 Sb. Současně ale nesouhlasí s názorem stavebního úřadu, že ve věci nebylo
nutno vydávat rozhodnutí. Ačkoliv nebylo vydáno rozhodnutí, které by mělo veškeré
požadované náležitosti podle správního řádu, vyřízením věci formou sdělení rozhodoval
žalovaný i stavební úřad o právu žalobce na svobodný přístup k informacím. Jeho rozhodnutí
je nutno vykládat podle obsahu, nikoliv podle jeho označení. Rozhodnutím není takový úkon
správního orgánu, který nemá autoritativní povahu a správní orgán nevystupuje v mocenském
postavení. V projednávané věci ovšem žalovaný odepřel stěžovateli informaci podle zákona
č. 106/1999 Sb., tedy autoritativně rozhodl, i když písemná odpověď byla označena
jako sdělení. Žalobní legitimace tedy byla dána a nebyl důvod k odmítnutí žaloby
jako nepřípustné.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v mezích důvodů uplatněných v kasační stížnosti v intencích ust. §103 odst. a) s. ř. s. a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Ke zjištění, zda je konkrétní úkon správního orgánu správním rozhodnutím, je nutné
zkoumat jak takový úkon, tak i právní normu, na jejímž základě byl učiněn. I když sám
takový úkon splňuje obsahové formální znaky, které má mít správní rozhodnutí
podle procesního předpisu, jedná se o správní rozhodnutí jen tehdy, vyžaduje-li i právní
norma, aby tento úkon byl učiněn jako rozhodnutí; to je možno zjistit pouze interpretací
právní normy. Podle stávající judikatury podléhá přezkoumání soudem i takový akt správního
orgánu, který ač m ěl být vyřízen formou rozhodnutí, byl vyřízen pouze neformálním
způsobem, tj. správním aktem, který nemá formu rozhodnutí (srov. VS Praha 6A 86/96,
SJS 347/1998). Nejvyšší správní soud považuje i v tomto případě správní akt ze dne
11. 4. 2002 za existující rozhodnutí, přezkoumatelné postupem dle dílu 1. hlavy II.
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.), nikoli za akt, který by vůbec neměl
právní následky. Obecně platí, že absolutní nedostatek formy způsobuje nulitu aktu,
ale v posuzované věci o takovou situaci nejde. Z aktu se podává, že „žalovaný jako příslušný
orgán podle §65 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) přezkoumal
předloženou spisovou složku“, s výsledkem, že požadavek stěžovatele podle zákona
o svobodném přístupu k informacím nebyl oprávněný. Stěžovatel namítá nedostatečné
zdůvodnění správního rozhodnutí, čímž míří na nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost
ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Za rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze považovat zejména
rozhodnutí postrádající základní zákonné náležitosti, rozhodnutí, z něhož nelze seznat
o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo o věci rozhodnuto, rozhodnutí zkoumající správní
úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem
předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), rozhodnutí jehož výrok
je v rozporu s odůvodněním, rozhodnutí neobsahující vůbec právní závěry vyplývající
z rozhodnutých skutkových okolností nebo jehož důvody nejsou ve vztahu k výroku
jednoznačné. Za takové však rozhodnutí žalovaného považovat nelze. Žalovaný má zato,
že nevydal správní rozhodnutí, avšak nemůže se vyvázat z objektivní odpovědnosti,
kterou vůči stěžovateli má, totiž rozhodnout o jeho požadavku v režimu zákona o svobodném
přístupu k informacím (srov. §15 odst. 1 cit. zák.), jak správně uvedl soud 1. stupně. Postup
žalovaného z hlediska přísného posouzení formálních náležitostí se jeví jako chybný,
ale z hlediska materiálního nazírání lze uzavřít, že o jeho požadavku žalovaný v obou
stupních pojednal s autoritativním závěrem, že mu nevyhoví a tento postoj dostatečným
způsobem odůvodnil a poukázal na jeho práva vyplývající z §133 stavebního zákona.
Odůvodnění:
je také prakticky jedinou náležitostí, jíž bylo z hlediska formálního nazírání
učiněno zadost. Právě proto je možné se ztotožnit s názorem krajského soudu, že o požadavku
stěžovatele bylo rozhodnuto; stalo se tak orgánem k tomu příslušným místem i věcným
určením. Samotné odůvodnění se podrobně zabývá okolnostmi případu a obhajoba vlastního
řešení je rovněž učiněna dostatečně srozumitelnou formou. Proto ani Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil námitce stěžovatele stran nezákonnosti rozhodnutí pro nedostatek formy.
Podle §2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, povinnými
subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující
se k jejich působnosti, jsou státní orgány a orgány územní samosprávy a veřejné instituce
hospodařící s veřejnými prostředky, dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování
o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob
v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti. Podle třetího
odstavce se zákon nevztahuje na poskytování osobních údajů a informací podle zvláštního
právního předpisu. Podle §14 odst. 3 písm. c) povinný subjekt posoudí obsah žádosti
a poskytne požadovanou informaci ve lhůtě nejpozději do 15 dnů od přijetí podání
nebo od upřesnění žádosti, a to písemně, nahlédnutím do spisu, včetně možnosti pořídit kopii,
nebo na paměťových médiích.
Obsahem cit. paragrafu 133 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu, je povinnost uložená orgánům územního plánování a stavebním úřadům, které evidují,
ukládají územně plánovací dokumentaci a dokumentaci staveb, umožnit osobám,
které prokáží odůvodněnost svého požadavku, nahlížet do této dokumentace a pořizovat
z ní výpisy; přitom jsou povinny učinit opatření, aby nahlédnutím do dokumentace nebylo
porušeno státní, hospodářské či služební tajemství, jakož i zákonem uložená či uznaná
povinnost mlčenlivosti.
Pokud se tedy týká vlastního řízení o žádosti žalobce o poskytnutí informace,
je namístě uvést, že informací podle zvláštního předpisu ve smyslu §2 odst. 3 zákona
č. 106/1999 Sb., je třeba rozumět jiné právní předpisy o poskytování informací. Takovýmto
předpisem je například zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí
nebo zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů. Právo na poskytnutí informací není
absolutní, ale může být omezeno, přičemž takové omezení musí být založeno zákon em
(zde §133 zák. č. 50/1976 Sb). Zvláštním předpisem o poskytování informací však není §133
stavebního zákona, podle něhož orgány územního plánování a stavební úřady, které evidují,
ukládají územně plánovací dokumentaci a dokumentaci staveb, jsou povinny umožnit
osobám, které prokáží odůvodněnost svého požadavku, nahlížet do této dokumentace
a pořizovat z ní výpisy; přitom jsou povinny učinit opatření, aby nahlédnutím
do dokumentace nebylo porušeno státní, hospodářské či služební tajemství, jakož i zákonem
uložená či uznaná povinnost mlčenlivosti. Citované ustanovení upravuje zvláštní podmínky
pro poskytování informací týkajících se územního plánování a stavebního řádu formou
nahlédnutí do územně plánovací dokumentace a do dokumentace staveb a v tomto smyslu
doplňuje zákon č. 106/1999 Sb., který v ust. §1 stanoví základní podmínky, za nichž jsou
informace poskytovány a který se co do forem poskytování informací neomezuje jen
na nahlédnutí do spisu. Z uvedeného vyplývá, že na poskytování informací povinnými
subjekty z jejich působnosti v oblasti územního plánování a stavebního řádu se vztahuje
právní úprava obsažená v zákoně č. 106/1999 Sb., s tím, že při poskytování požadovaných
informací formou nahlédnutí do územně plánovací dokumentace a dokumentace staveb
(popřípadě pořízenou kopií této dokumentace) je třeba respektovat podmínky uvedené v §133
stavebního zákona (srov. ÚS III 156/2002). Omezení povinnosti umožnit jiným subjektům
nahlížení do územně plánovací dokumentace a dokumentace staveb a pořizovat z ní výpisy
na osoby, které prokáží odůvodněnost svého požadavku, vyplývají z §133 stavebního zákona.
Stěžovatel byl účastníkem územního řízení o umístění předmětné stavby
a svůj požadavek uplatnil u stavebního úřadu. Bylo tedy správné, jestliže se k věci vyjadřoval
stavební úřad, nikoli orgán územní samosprávy. Vzhledem ke skutečnosti, že žalovaný
nebránil stěžovateli nahlédnout do požadované projektové dokumentace, a také pro důvody
shora vyslovené stran vazby mezi oběma dotčenými zákony, není na pořadu hypotetická
otázka vztahu mezi ust. §133 a jednotlivých fází řízení podle stavebního zákona.
Námitku nezákonnosti rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. shledal Nejvyšší
správní soud důvodnou, a proto kasační stížnosti podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. vyhověl
a rozsudek soudu 1. stupně zrušil a vrátil k dalšímu řízení, v němž je krajský soud vázán
právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí rozhodne Krajský soud v Ústí nad Labem i o náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné (§53
odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 22. července 2005
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu