ECLI:CZ:NSS:2005:6.ANS.1.2004
sp. zn. 6 Ans 1/2004 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudkyň JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci
žalobců: a) Ing. J. K ., b) Mgr. V. K., zastoupeni JUDr. Michalem Lakatošem, CSc.,
advokátem, se sídlem Karlická 316, 252 28 Černošice, proti žalovanému: Stavební úřad
Průhonice, se sídlem Květnové nám. 73, 252 43 Průhonice, o žalobě na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu v řízení o návrhu ze dne 16. 12. 2002, v řízení o kasační stížnosti
žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2003, č. j. 44 Ca 5/2003 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobou ze dne 6. 1. 2003 ke Krajskému soudu v Praze se žalobci (dále jen
„stěžovatelé“) domáhali na žalovaném vydání rozhodnutí, kterým by zrušil své rozhodnutí
z 18. 12. 2000, č. j. SÚ - 332/6 - 6/2000, o okamžitém zastavení všech stavebních prací
na stavbě administrativní budovy na pozemku č. p. 612/2 v k. ú. P. Uvádí, že svými podáními
z 3. 3. 2001 a z 8. 3. 2001 vyvolali řízení o zrušení shora uvedeného rozhodnutí, žalovaný
však vůbec nereagoval a tyto návrhy zůstaly bez jakékoli odezvy. Dne 11. 6. 2002 a následně
opětovně 11. 9. 2002 a 16. 12. 2002 podali stěžovatelé další návrh na zrušení uvedeného
rozhodnutí, avšak opět bezvýsledně.
Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 2. 9. 2003 žalobu zamítl a současně rozhodl,
že stěžovatelé jsou povinni zaplatit žalovanému na nákladech řízení částku 3650 Kč.
V odůvodnění uvedl, že v projednávané věci nejsou dány podmínky pro zrušení shora
uvedeného rozhodnutí žalovaného, neboť proti tomuto rozhodnutí žalobci podali odvolání
a o jejich odvolání dosud odvolací orgán nerozhodl. Žalobci sice podáním ze dne 5. 1. 2001
vzali své odvolání podmíněně zpět, avšak takový úkon správní řád nezná. Zpětvzetí
je přípustné jen bezpodmínečné. Úkon stěžovatelů proto není úkonem, který by měl pro řízení
právní důsledky. Správní orgán 1. stupně, tj. žalovaný proto porušil §57 odst. 2 správního
řádu, když odvolání spolu se spisovým materiálem ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy mu odvolání
došlo, nepředložil odvolacímu orgánu k rozhodnutí o odvolání. Tato nečinnost však nemůže
být důvodem pro vyhovění žalobě, neboť žalobci se žalobou nedomáhají vydání rozhodnutí
správního orgánu 2. stupně. Dále soud uvádí, že v daném případě probíhá u žalovaného ještě
jedno řízení, a to řízení o odstranění stavby podle §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Toto řízení je žalovaný povinen
ukončit rozhodnutím. Soud však nemůže uložit žalovanému toto rozhodnutí vydat,
neboť se stěžovatelé v žalobě jeho vydání nedomáhají.
Žalovaný proto nemůže vydat požadované rozhodnutí před ukončením odvolacího
řízení, protože ke zrušení rozhodnutí o okamžitém zastavení všech stavebních prací na stavbě
administrativní budovy autoremedurou není povinen před dokončením řízení podle §88
odst. 1 písm. b) stavebního zákona.
Proti tomuto rozsudku stěžovatelé brojí kasační stížností, ve které uvádí, že žalobci
nemohli požadovat na odvolacím správním orgánu, aby rozhodl, pokud žalovaný nepostoupí
jejich odvolání k rozhodnutí tomuto orgánu. Proto podle nich není nečinnost na straně
odvolacího orgánu, nýbrž na straně žalovaného. Stěžovatelé se tak domnívají, že pokud jejich
odvolání nepostoupil žalovaný k odvolacímu správnímu orgánu, je odpovědný za nečinnost.
Namítají, že krajský soud nevzal v úvahu skutečnost, že žaloba směřuje k tomu, aby žalovaný
vydal rozhodnutí o tom, zda žalovaný důvodně nevydal rozhodnutí k žádosti žalobců
o zrušení rozhodnutí o zastavení stavebních prací, ale pouze konstatuje, že podmínky
ke zrušení rozhodnutí žalovaného nejsou dány, neboť nebylo rozhodnuto o odvolání.
Odvolacímu orgánu však odvolání nebyla postoupena, proti čemuž se žalobci podle svého
tvrzení nemají možnost bránit. Stěžovatelé také namítají nesrozumitelnost napadeného
rozhodnutí krajského soudu, neboť vychází z kontroverzních stanovisek, a to nesprávné
aplikace §88 stavebního zákona. Stěžovatelé dále uvádí některé skutečnosti ohledně řízení
o odstranění stavby. Jelikož však tyto námitky směřují nad rámec projednávané věci, Nejvyšší
správní soud je konstatuje jen v takto obecné rovině. Stěžovatelé tedy namítají důvody
uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen
„s. ř. s.“).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí po věcné stránce včetně
hledisek dle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a dospěl k názoru, že kasační stížnost není důvodná.
Namítaným důvodem je důvod obsažený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
tj. nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení. Nesprávné posouzení právní otázky může přitom spočívat v aplikaci nesprávného
ustanovení právního předpisu na daný skutkový stav nebo sice v aplikaci správného
ustanovení právního předpisu, avšak nesprávně interpretovaného.
Stěžovatelé dále namítají i důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a to
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Tato nepřezkoumatelnost může spočívat
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud vzal na základě soudního a správního spisu ve vztahu
k relevantním faktům za prokázané, že dne 18. 12. 2000 žalovaný rozhodnutím
č. j. SÚ - 332/6 - 486/2000, kterým podle §102 odst. 2 stavebního zákona nařídil
stěžovatelům okamžitě zastavit všechny stavební práce na stavbě administrativní budovy
na pozemku p. č. 612/2, k. ú. P. Toto rozhodnutí odůvodnil tak, že příslušný orgán státního
stavebního dohledu vyzval stěžovatele k odstranění závad zjištěných při místním šetření na
uvedené stavbě. Žalovaný však zjistil, že stěžovatelé jako stavebníci nedbali jeho výzvy
k odstranění zjištěných závad a zjištěný stav se ještě zhoršil pokračováním stavby před
dokončením bez povolení stavebního úřadu.
Proti tomuto rozhodnutí brojí stěžovatelé odvoláním ze dne 21. 12. 2000, ve kterém
poukazují na to, že bylo dbáno výzvy orgánů státního stavebního dozoru k odstranění závad.
Podáním ze dne 5. 1. 2001 stěžovatelé vzali své odvolání podmíněně zpět. V něm navrhují,
že předloží v krátké době návrh na projektové změny předmětné stavby s příslušnou
dokumentací. Stavební úřad má podle tohoto návrhu bezprostředně po obdržení těchto
podkladů uskutečnit místní šetření ve věci na místě za účasti zainteresovaných osob a poté
autoremedurou zrušit své rozhodnutí z 18. 12. 2000.
Stěžovatelé se dále žalobou podanou ke Krajskému soudu v Praze domáhali zrušení
uvedeného rozhodnutí žalovaného z 18. 12. 2000. Řízení o žalobě však bylo usnesením tohoto
soudu z 31. 7. 2001, č. j. 45 Ca 36/2001 - 21, zastaveno, neboť v dané věci nebyly vyčerpány
veškeré přípustné opravné prostředky. Podle krajského soudu bylo v daném případě zřejmé,
že žalobou napadené rozhodnutí nebylo k odvolání stěžovatelů odvolacím orgánem
přezkoumáno. Žaloba proto směřovala proti prvoinstančnímu rozhodnutí, které nemůže být
předmětem přezkoumání soudem podle §247 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní
řád, ve znění účinném k datu vydání tohoto usnesení.
Ve správním spise jsou obsažena podání stěžovatelů ze dne 3. 3. 2001 a 8. 3. 2001,
ve kterých navrhují, aby žalovaný zrušil své shora uvedené rozhodnutí. Dále ze soudního
spisu vyplývá, že žalovaný obdržel obdobné návrhy stěžovatelů ještě dne 11. 6. 2002
a 20. 8. 2002. Stěžovatelé jako přílohu k žalobě dokládají i takový návrh z 16. 12. 2002.
K rozhodnutí Stavebního úřadu Průhonice, které je předmětem soudního přezkumu
uvádí Nejvyšší správní soud následující. Podle §79 odst. 1 s. ř. s. se může ten,
kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního
orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, žalobou se domáhat,
aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
Předpokladem úspěšnosti žaloby podle tohoto ustanovení je tedy nečinnost správního orgánu,
tj. procesní situace, kdy je správní orgán povinen vydat rozhodnutí ve věci samé, avšak tento
orgán takové rozhodnutí nevydá; je-li právním předpisem pro vydání rozhodnutí stanovena
určitá lhůta, nastává tato situace marným uplynutím této lhůty. Nejprve je tak třeba zkoumat,
zda návrhem stěžovatelů bylo zahájeno řízení, které mělo být zakončeno meritorním
rozhodnutím, v konkrétním případě rozhodnutím ve věci návrhu na zrušení předchozího
rozhodnutí žalovaného z 18. 12. 2000.
Rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 12. 2000, č. j. SÚ - 332/6 - 486/2000, je rozhodnutí
vydané podle §102 odst. 2 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení stavební úřad vydá
rozhodnutí, kterým nařídí zjednání nápravy, pokud nedbá osoba výzvy orgánu státního
stavebního dohledu; při provádění stavby může stavební úřad práce na stavbě zastavit.
Rozhodnutí žalovaného je tak správním rozhodnutím ve smyslu §46 a násl. zákona
č. 71/1967 Sb., správní řád, které nabývá právní moci a které je zrušitelné jen cestou
opravných prostředků uvedených ve správním řádu. Stavební zákon obsahuje jen speciální
ustanovení, podle kterého odvolání proti rozhodnutí o zastavení prací nemá odkladný účinek.
Byla-li zjednána náprava, nedochází ke zrušení rozhodnutí o zastavení stavebních prací,
nýbrž stavební úřad rozhodne o tom, že v pracích na stavbě lze pokračovat.
Z hlediska zákonnosti postupu žalovaného je významná povaha shora uvedených
návrhů stěžovatelů. Stěžovatelé ve svých podáních z 3. 3. 2001, 8. 3. 2001, 11. 6. 2002,
20. 8. 2002 a z 16. 12. 2002 požadují zrušení shora uvedeného rozhodnutí žalovaného.
Jelikož ani v jednom případě není v těchto podáních uvedeno, o jaký procesní úkon se jedná,
je nutné je posoudit podle jejich obsahu. Protože se jimi domáhají zrušení správního
rozhodnutí, může se jednat buď o odvolání proti tomuto rozhodnutí ve smyslu §53 a násl.
správního řádu nebo o podnět k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení ve smyslu §65
a násl. správního řádu.
Jednalo-li by se o odvolání proti rozhodnutí žalovaného č. j. SÚ - 332/6 - 486/2000
ze dne 18. 12. 2000, bránila jejich věcnému projednání překážka věci zahájené. Krajský soud
v Praze správně posoudil, že podmíněné zpětvzetí odvolání ze dne 5. 1. 2001 nemá
zásadně žádné procesní důsledky. Podmíněné procesní úkony je nutno zpravidla hodnotit
jako neurčité; pokud se tato neurčitost nepodaří správnímu orgánu odstranit, není možné
k nim přihlížet. Jiný postup by vyžadoval, aby správní orgán, který je při svém rozhodování
vázán lhůtou, odkládal své rozhodnutí a čekal dokud se podmínka rozhodne. Připuštění
takových procesních úkonů by způsobilo značné průtahy ve správním řízení.
Proto i pro civilní soudní řízení obsahuje §41a odst. 2 o. s. ř. úpravu, podle které se k úkonu
účastníka, který je vázán na splnění podmínky nepřihlíží. Jelikož na rozdíl od soudů je správní
orgán zásadně vázán lhůtou musí tento princip tím spíše platit i v řízení správním. Nejvyšší
správní soud pro úplnost uvádí, že se před nabytím účinnosti citovaného ustanovení o. s. ř.
k této otázce vyslovil i Nejvyšší soud České republiky v rozhodnutí publikováném ve Sbírce
soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 12/1992, ve kterém uvádí, že občanskoprávními
procesními úkony jsou takové úkony subjektů řízení, které jsou upraveny předpisy
občanského procesního práva. Jejich předpoklady, podmínky a náležitosti stanoví procesní
právo a jen podle procesního práva musí být tyto úkony posuzovány. Procesní právo nemá
ustanovení o platnosti či neplatnosti procesních úkonů a při odlišné formální povaze tohoto
práva nelze analogicky použít ustanovení hmotného práva. Občanský soudní řád také nemá
ustanovení obdobné ustanovení §36 občanského zákoníka, jejichž splněním teprve nastávají
právní účinky podmíněného úkonu. Nelze tedy v občanském soudním řízení přisuzovat právní
relevanci podmiňovaným procesním úkonům. Podmíněnost procesního úkonu pak brání tomu,
aby takový úkon vyvolal účastníkem zamýšlené účinky. Vzhledem k tomu, že, jak bylo shora
uvedeno, důvody pro tyto závěry jsou shodné i pro oblast správního práva procesního,
ztotožňuje se Nejvyšší správní soud s těmito závěry i pro tuto oblast.
V dané věci tedy nebylo řízení zastaveno ve smyslu §30 správního řádu. Toto řízení
tak dále pokračuje a odvolací orgán (nikoli žalovaný) je povinen o odvolání rozhodnout.
Podali-li stěžovatelé nové odvolání, když již bylo zahájeno řízení o odvolání proti témuž
rozhodnutí, je odvolací správní orgán povinen takové rozhodnutí z procesních důvodů
(překážka litispendence) zamítnout. Toto rozhodnutí však přísluší odvolacímu orgánu, nikoli
orgánu prvostupňovému, proti jehož tvrzené nečinnosti žaloba směřuje. Krajský soud
proto nepochybil, jestliže posoudil žalobu jako nedůvodnou, neboť není splněn základní
předpoklad pro nečinnost ve smyslu §79 s. ř. s., a to povinnost vydat rozhodnutí ve věci.
I kdyby však shora uvedená podání stěžovatelů soud hodnotil jako podnět
k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení ve smyslu §65 správního řádu, nemohla
by žaloba být důvodná, neboť na přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení není právní
nárok (srv. např. usnesení Vrchního soudu v Praze č. j. 6 A 53/97 - 18 ze dne 27. 2. 1998).
Správní orgán tedy nemá povinnost vydat rozhodnutí. I k tomuto rozhodnutí je však příslušný
správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal.
Ani v tomto případě nelze dovodit povinnost žalovaného vydat rozhodnutí. Nejvyšší správní
soud pro úplnost poukazuje na skutečnost, že Krajský úřad Středočeského kraje posoudil
podání ze dne 18. 12. 2000 jako podnět k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení
a vzhledem k tomu, že v napadeném rozhodnutí neshledal taková pochybení,
která by odůvodňovala nutnost přezkoumání a změny nebo zrušení pravomocného rozhodnutí
v mimoodvolacím řízení, tento podnět přípisem ze dne 19. 2. 2003, zn. ÚSŘ/1584/2003/Šk,
odložil.
Namítají-li stěžovatelé, že se brání i proti nečinnosti žalovaného spočívající
ve skutečnosti, že nepostoupil správní spis odvolacímu orgánu k rozhodnutí, Nejvyšší správní
soud konstatuje, že nečinnost spočívající v nepostoupení spisu není nečinností ve smyslu
§79 s. ř. s., neboť se nejedná o nečinnost ve vztahu k rozhodnutí, nýbrž o nečinnost ve vztahu
k určitému faktickému úkonu správního orgánu. Při splnění zákonných podmínek se však
může jednat o nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že se však Krajský
úřad Středočeského kraje vyjádřil k podání stěžovatelů z 18. 12. 2000, lze mít pochybnosti
o tvrzení stěžovatelů, že mu věc nebyla postoupena. Tyto skutečnosti jsou však z hlediska
projednávané věci právně nepodstatné.
Nejvyšší správní soud nepokládá za důvodnou ani námitku nesrozumitelnosti
napadeného rozsudku, neboť podle stěžovatelů vychází z kontroverzních stanovisek,
a to nesprávné aplikace §88 stavebního zákona, protože žalovaný měl postupovat podle §87
tohoto zákona. Tato námitka je z hlediska posuzované věci zcela irelevantní, neboť se
stěžovatelé domáhají vydání zrušení rozhodnutí, které bylo vydáno podle §102 odst. 2
stavebního zákona. To ostatně uznávají i stěžovatelé, když uvádí, že se jedná o skutečnosti,
které jsou z hlediska předmětu řízení nepodstatné.
Krajský soud v Praze proto nepochybil, jestliže věc posoudil tak, že žalovaný nemá
povinnost vydat rozhodnutí, kterého se stěžovatelé domáhají, a proto žalobu za ochranu
proti nečinnosti zamítl. Nejvyššímu správnímu soudu tedy z výše uvedených důvodů nezbylo,
než kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítnout.
Výrok o nákladech řízení je odůvodněn §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Protože
žalovaný žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné mu vzniklé náklady
ze spisu nezjistil, rozhodl tak, že žádnému z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nej sou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 29. června 2005
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu