ECLI:CZ:NSS:2005:6.AS.6.2004
sp. zn. 6 As 6/2004 - 98
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobců: a) V. K ., b) L. K ., oba zastoupeni JUDr. Kateřinou Tomkovou, advokátkou, se
sídlem Brno, Lesnická 52, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem
Praha 10, Vršovická 65, v řízení o kasační stížnosti žalobců uvedených sub. a) a b) proti
rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 1 Ca 25/2003 - 50 ze dne 30. 10. 2003,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobci uvedení sub. a) a b) záhlaví tohoto rozsudku (dále jen „stěžovatelé“)
se domáhají včas podanou kasační stížností zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
30. 10. 2003, č. j. 1 Ca 25/2003 - 50, kterým byla zamítnuta jejich žaloba proti rozhodnutí
žalovaného Ministerstva životního prostředí ve věci přestupku (č. j. 560/842/02 ze dne
25. 4. 2002), jehož se stěžovatelé podle napadeného rozhodnutí žalovaného dopustili tím,
že v období od 19. 6. 2001 do 12. 10. 2001 bez souhlasu orgánu ochrany přírody na pozemku
parc. č. 199/3 (orná půda) v katastrálním území B. na M., který mají ve společném jmění
manželů, realizovali činnosti, kterými hrubě narušili přírodní charakteristiku krajinného rázu
údolní nivy řeky J., jež je součástí přírodního parku „S. P.“. Tyto činnosti spočívaly
v provedení skrývky půdy na části uvedeného pozemku a následném umístění v krajině
neestetickým dojmem působících dřevěných objektů (větší o půdorysu asi 16 m2 se sedlovou
střechou, menší suchý WC o půdorysu asi 1 m2); tímto jednáním podle žalovaného naplnili
skutkovou podstatu přestupku podle ustanovení §87 odst. 2 písm. h) zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, podle něhož se dopustí přestupku ten, kdo naruší krajinný ráz
nesplněním povinnosti podle §12 odst. 2 tohoto zákona (§12 odst. 2 věta první zákona č.
114/1992 Sb. stanoví, že k umísťování a povolování staveb, jakož i k jiným činnostem, které
by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody).
V kasační stížnosti stěžovatelé namítají důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tedy nezákonnost napadeného
rozhodnutí městského soudu spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Domnívají se, že umístěním mobilní buňky nedošlo k činnosti,
která by mohla snížit nebo ohrozit krajinný ráz a k níž by bylo třeba souhlasu orgánu ochrany
přírody. Vycházejí ze skutečnosti, že v tomtéž přírodním parku na druhé straně řeky měli
po několik let umístěnu maringotku, na pozemku, k němuž měl v době uzavření smlouvy
o dočasném užívání pozemku právo hospodaření Městský národní výbor v Ivančicích
(smlouva ze dne 1. 10. 1990). Maringotka na tomto místě podle tvrzení stěžovatelů stála
do letošního roku (2003) a město Ivančice o podobný souhlas nežádalo. Z toho stěžovatelé
dovodili, že pro přírodní park platí jeden právní režim. Dále stěžovatelé tvrdí, že žalovaný
i soud shledává prováděcí vyhlášku (k níž má zmocnění žalovaný v §12 odst. 2 zákona
č. 114/1992 Sb.) nedostatečnou. Bez prováděcích předpisů považují stěžovatelé postup
podle §12 zákona č. 114/1992 Sb. za postup umožňující libovůli při posuzování jakékoliv
činnosti v přírodním parku. Povinnosti pro činnosti v přírodním parku jsou v tomto případě
upraveny ve vyhlášce ONV Brno - venkov, Třebíč a Znojmo s účinností od 1. 6. 1989. Soud
nesprávně hodnotil vztah této vyhlášky v kontextu s povinností stěžovatelů. Ustanovení §12
zákona č. 114/1992 Sb. je nejasně definováno, žalovaný nevydal vyhlášku podle §12 odst. 2
anebo §4 odst. 2, a je proto nejasno, které činnosti jsou na území přírodního parku zakázány
a ke kterým je třeba povolení orgánu ochrany přírody. Přitom argumentují sdělením jednoho
z odborů žalovaného ke zřizování přírodních parků, které doporučuje metody pro stanovení
způsobu omezení využití území přírodního parku a jako takovou metodu označuje vydávání
souhlasů - toto sdělení publikované ve Věstníku žalovaného dne 15. 4. 1996 označují
stěžovatelé za „rezortně závazný právní předpis“. Za situace, kdy žalovaný nevydal obecně
závazný právní předpis, stěžovatelé respektovali vyhlášku z roku 1989 a k umístění mobilní
buňky (což je činnost, kterou tato vyhláška nezakazuje) tedy nepotřebovali souhlas orgánu
ochrany přírody. Soud neposuzoval skutkový a právní stav věci „v kontextu zákona
114/1992 Sb., rezortně závazného právního předpisu a základních práv zaručených Ústavou“.
Dále se soud nezabýval důkazy, které podporovaly tvrzení stěžovatelů, že jednali
podle zákona. Soud tedy měl porušit čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, §77 odst. 2, §75
odst. 1 a 2 s. ř. s. a §3 správního řádu. Stěžovatelé navrhli přiznání odkladného účinku jejich
kasační stížnosti a požádali o přiznání nákladů spojených s právním zastupováním.
Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření; v něm uvedl, že stěžovatelé nerozlišují
rozdíl mezi ustanoveními §12 odst. 2 a 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Odstavec 3 umožňuje vyhlásit obecně závazným předpisem orgánu ochrany přírody přírodní
park a stanovit omezení určitých činností. Pokud však jde o činnosti, jejichž výkon není
podle takového obecně závazného předpisu omezen, ale ve smyslu §12 odst. 2 zákona
č. 114/1992 Sb., by jejich realizace mohla změnit či snížit krajinný ráz, pak je třeba souhlasu
orgánu ochrany přírody. K předchozímu umístění maringotky na pozemku, k němuž měl
právo hospodaření Městský národní výbor Ivančice, žalovaný uvedl, že z námitky lze dovodit,
že tato maringotka byla umístěna v lokalitě před účinností zákona č. 114/1992 Sb., a žádné
ustanovení tohoto zákona nevynucovalo retroaktivně ochranu krajinného rázu. Dále žalovaný
poukázal na skutečnost, že přírodní park byl vyhláškou tehdejších ONV vyhlášen
před účinností zákona č. 114/1992 Sb., takže stanovená omezení nemohou a také zcela
neodpovídají §12 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb. Jako prioritní byla soudem posouzena
povinnost podle §12 odst. 2 citovaného zákona, a jestliže soud podal takovýto výklad právní
normy, není jeho postup v rozporu s Ústavou ani dalšími zákony. Konečně žalovaný
připomíná zásady lex posterior derogat legi priori a lex superior derogat legi inferiori, pokud
jde o vztah vyhlášky tehdejších ONV a zákona č. 114/1992 Sb.
Nejvyšší správní soud, jemuž byla kasační stížnost postoupena k rozhodnutí městským
soudem, posuzoval věc v rozsahu a z důvodů vymezených kasační stížností (§109 odst. 2 a 3
s. ř. s.). Z hlediska nutných podmínek řízení vyzval stěžovatele k doplacení soudního
poplatku, jenž byl v soudem stanovené lhůtě zaplacen. Procesní poučení, jež Nejvyšší správní
soud stěžovatelům zaslal dne 14. 2. 2005 na adresu sídla jejich právní zástupkyně,
provozovatel poštovních služeb soudu vrátil dne 17. 2. 2005 s poznámkou „mimo území ČR
od 8. 2. - 20. 3. 2005“. Podle doplňujícího sdělení provozovatele poštovních služeb
a fotokopie opatření právní zástupkyně stěžovatelů, jež si Nejvyšší správní soud vyžádal,
je zřejmé, že právní zástupkyně vydala dne 7. 2. 2005 tomuto provozovateli (Pošta Brno)
pokyn, aby zásilky, které jí budou jako advokátce doručovány na adresu sídla L. 52, B., pošta
v období od 8. 2. 2005 do 20. 3. 2005 vracela odesílatelům z důvodu nepřítomnosti adresátky.
Doručování advokátům upravuje občanský soudní řád - s účinností od 1. 1. 2005 i pro řízení
zahájená před tímto datem ve znění zákona č. 555/2004 Sb. (§64 s. ř. s. předpokládá užití o.
s. ř. tam, kde sám úpravu neobsahuje). Nejvyšší správní soud, aniž by vyvozoval závěry, které
pro toto řízení nejsou relevantní, je nucen vyslovit, že postup právní zástupkyně stěžovatelů
minimálně ztěžuje postup soudního řízení; jeho soulad se zákonem o advokacii přísluší
posoudit orgánům České advokátní komory. Ze správního a soudního spisu navíc plyne, že
takového opatření právní zástupkyně učinila i v průběhu správního řízení v této věci a dále též
v srpnu 2002, kdy Vrchní soud v Praze z tohoto důvodu opakovaně právní zástupkyni
stěžovatelů doručoval (č. l. 11, 13 soudního spisu) a zjišťoval u matriky České advokátní
komory, zda má právní zástupkyně nezměněnou adresu. Pokud jde o řízení soudní, doručuje
soud zástupci s procesní plnou mocí (§45c o. s. ř.); je-li tímto zástupcem advokát, o. s. ř.
presumuje jeho přítomnost v jeho sídle (§48 odst. 3, §50c o. s. ř.) v zájmu zajištění výkonu
advokacie a ochrany práv klientů.
Nejvyšší správní soud posoudil uplatněnou námitku, kterou sami stěžovatelé podřadili
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., přičemž předesílá, že by ji mohl shledat důvodnou jedině
tehdy, pokud by městský soud aplikoval nesprávnou právní normu, anebo normu
sice přiléhavou, leč její výklad by podle názoru Nejvyššího správního soudu neobstál.
V projednávané věci jde o posléze uvedený případ, tedy o posouzení, zda výklad zaujatý
Městským soudem v Praze je takovým výkladem, jenž ze všech v úvahu přicházejících
hledisek je výkladem správným.
Předmětem řízení u městského soudu bylo posouzení správních rozhodnutí České
inspekce životního prostředí jako orgánu I. stupně a žalovaného ministerstva
(které rozhodovalo o odvolání stěžovatelů), kterým byla stěžovatelům (každému z nich)
uložena pokuta ve výši 10 000 Kč za spáchání přestupku podle §87 odst. 2 písm. h) zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a povinnost nahradit náklady řízení.
Městský soud z hlediska skutkového vzal za prokázané (přičemž zjištění skutkového
stavu věci stěžovatelé neučinili předmětem přezkumu), že stěžovatelé ve vymezeném období
roku 2001 provedli na předmětném pozemku v jejich vlastnictví skrývku půdy a umístili
na něj objekt - dřevěnou buňku (bohatá fotodokumentace je součástí správního spisu) - spolu
se suchým WC, k většímu z objektů posléze doplnili kola; stavební úřad neshledal
v takovémto počinu stavbu ve smyslu stavebněprávních předpisů. Pozemek v k. ú. B. na M.,
na němž byly tyto objekty umístěny, se nachází v údolní nivě řeky J., od roku 1989 je toto
území součástí přírodního parku „S. P.“, jenž byl zřízen vyhláškami bývalých příslušných
okresních národních výborů podle tehdy platných předpisů jako oblast klidu. Orgány ochrany
přírody spatřují v tomto počinu stěžovatelů nepřípustný zásah do krajinného rázu, k němuž
bylo třeba jejich souhlasu; správní spis svědčí o tom, že umísťování různých mobilních
objektů v území přírodního parku bylo i předmětem pozornosti médií.
Městský soud žalobu napadající rozhodnutí žalovaného zamítl, shledav ji nedůvodnou;
městský soud neshledal překážky pro použití §12 odst. 2 citovaného zákona (povinnost
vyžádat si souhlas orgánu ochrany přírody a krajiny, a to každým, kdo by mohl svou činností
snížit nebo změnit krajinný ráz) na zjištěný skutkový stav věci; pokud vyhláška nestanoví
všechny činnosti, jejichž realizace je při využití přírodního parku omezena, resp. vázána
na souhlas orgánu ochrany přírody, pak nastupuje povinnost uvedená v §12 odst. 2 zákona,
tj. žádat příslušné orgány o souhlas k takové činnosti.
Nejvyšší správní soud za této situace především konstatuje, že pokud stěžovatelé
napadají rozhodnutí městského soudu pro to, že se nezabýval důkazy, které podporovaly
tvrzení stěžovatelů, že jednali dle zákona, pak není zřejmé, o jaké důkazy se z hlediska
zjišťování skutkového stavu věci mělo jednat, neboť v řízení před městským soudem žádné
doplnění skutkových zjištění nenavrhovali, ani nenapadali rozsah a správnost skutkových
zjištění učiněných správními orgány obou stupňů; pokud tuto námitku, řádně
konkretizovanou, neuplatnili u městského soudu, nemůže být v souladu s §104 odst. 4 s. ř. s.
námitkou přípustnou u Nejvyššího správního soudu. Podle protokolu z jednání u městského
soudu právní zástupkyně stěžovatelů pouze dala soudu ke zvážení, zda nedoplní dokazování
výslechem svědka Ing. T., který byl zprostředkovatelem koupě předmětného pozemku.
Žalovaný soudu při jednání k tomuto návrhu soudu sdělil, že od tohoto výslechu by nebylo
možno očekávat nic jiného, než co bylo zjištěno správními orgány obou stupňů. Dále
tento protokol svědčí o tom, že návrhy na doplnění dokazování vzneseny nebyly.
Poněvadž stěžovatelé tuto část kasační stížnosti dostatečně nekonkretizovali, nemůže
o ní Nejvyšší správní soud uvážit - pokud by se však mělo jednat o otázky související
s charakteristikou umístěných objektů jako staveb, pak městský soud nepochybil,
pokud se těmito námitkami nezabýval věcně, neboť z hlediska skutkové podstaty přestupku,
jak byl vymezen správním řízením, to bylo irelevantní za situace, kdy skutková věta výroku
správního rozhodnutí nehovoří o umístění stavby, leč o činnosti (která je blíže popsána),
v níž byl spatřován zásah do krajinného rázu.
Předmětem posouzení Nejvyšším správním soudem tedy zůstává otázka právní,
a to výklad ustanovení §12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Účelem zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je v souladu s jeho §1
(ve znění účinném v době rozhodování žalovaného) přispět k udržení a obnově přírodní
rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitosti forem života, přírodních hodnot a krás
a k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji. Zákon o ochraně přírody a krajiny tedy chrání
mj. krajinu jakožto součást zemského povrchu s charakteristickým reliéfem, tvořenou
souborem funkčně propojených ekosystémů a civilizačními prvky, a chrání
též prostřednictvím §12 její ráz. Krajinným rázem je zejména přírodní, kulturní a historická
charakteristika určitého místa či oblasti. Krajinný ráz je chráněn před činností snižující
jeho estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umísťování
a povolování staveb, jakož i jiné činnosti, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz,
mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků, zvláště
chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy v krajině.
Zásahy do krajinného rázu, pokud by byly s to jej snížit nebo změnit, je možno provádět
jedině se souhlasem orgánu ochrany přírody. Účelem a smyslem rozhodování orgánu ochrany
přírody podle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. je ochrana krajinného rázu
před těmi činnostmi, které do něj zasahují tak, že snižují jeho estetickou nebo přírodní
hodnotu, mimo jiné i harmonické měřítko a vztahy v krajině. Orgán ochrany přírody
je tedy zákonem povolán k tomu, aby posoudil, zda posuzovaná činnost může snížit či změnit
krajinný ráz (tj. zejména přírodní, kulturní a historickou charakteristiku určitého místa
či oblasti). Jestliže před účinností tohoto zákona (č. 114/1992 Sb.) vydaly dřívější správní
orgány předpisy podle dříve platných předpisů, jimiž upravovaly některá omezení
ve vymezené oblasti, které se v souladu s §90 odst. 10 zákona č. 114/1992 Sb. (ve znění
účinném k 1. 6. 1992, v současné době jde o odstavec 11) staly oblastmi přírodního parku,
nemění to však nic na použitelnosti §12 odst. 1 a 2 zákona ve vztahu k činnostem,
jež takovýmto předpisem vydaným před účinností zákona omezeny nebyly. Pokyny odboru
ministerstva jako metodické návody pro subjekty podřízené ústřednímu orgánu státní správy,
které se vyjadřují k metodám přípravy předpisu podle §12 odst. 3 citovaného zákona, nemají
pro posuzovanou věc žádnou právní relevanci. To, že ministerstvo nevydalo prováděcí
předpis podle §12 odst. 2 citovaného zákona, také nemůže mít pro stěžovatele právní
význam; městský soud správně vyložil, v jakých mezích by se tento prováděcí předpis musel
pohybovat. Rozhodující je, že zákon sám o sobě stanoví v §12 příslušnou povinnost
v dostatečně konkretizované podobě. Jde o povinnost požádat orgán ochrany přírody
o souhlas k činnosti, která by mohla snížit nebo změnit krajinný ráz. Nejvyšší správní soud
souhlasí s názorem městského soudu, že nebylo rozhodující, zda umístěním dřevěné buňky
a suchého WC došlo ke „stavbě“, anebo nikoli, neboť zákon předpokládá, že souhlas
je třeba i k jakékoli jiné činnosti, než kterou je umístění či povolení stavby. Nejvyšší správní
soud neshledává v právní úpravě §12 odst. 1 a 2 zákona č. 114/1992 Sb. žádné možnosti
pro uplatnění libovůle správního orgánu, jenž je povolán k ochraně přírody a krajiny. Jedná
se o právní úpravu zcela standardní; představa stěžovatelů, že prováděcí právní předpisy
by mohly obsahovat detailní výčty činností postihující veškerou rozmanitost možných zásahů
do krajinného rázu, nemá v zákonné konstrukci žádnou oporu. Jestliže správní orgán přistoupí
k zahájení řízení o přestupku, musí v tomto řízení zjistit náležitě skutkový stav věci
a tento skutkový stav subsumovat pod právní normu, přičemž musí vyložit, v čem spatřuje
naplnění skutkové podstaty přestupku. To se v posuzované věci i stalo. Stěžovatelé provedli
na vymezeném pozemku, jenž se nachází v údolní nivě řeky J., a je součástí přírodního parku
(přičemž údolní niva je ex lege významným krajinným prvkem - srov. §3 odst. 1 písm. b/
zákona č. 114/1992 Sb.), skrývku zeminy, umístili zde dva objekty (k jednomu z nich posléze
přičinili kola, aby se tento objekt stal mobilním). V tomto jednání správní orgány spatřovaly
zásah do krajinného rázu, jenž se hrubě dotkl přírodní charakteristiky krajinného rázu údolní
nivy řeky J. S tímto hodnocením, které aproboval městský soud, se ztotožňuje i Nejvyšší
správní soud. Stěžovatelé byli povinni požádat orgán ochrany přírody o souhlas
k zamýšlenému zásahu do krajiny spočívajícím v zemních pracích (skrývka zeminy) a
umístění dvou objektů; tento souhlas je vydáván ve správním řízení a stěžovatelé by byli
bývali měli veškeré právní možnosti v takovém správním řízení předestřít své argumenty
a vyjasnit povahu zásahu, k němuž hodlali přikročit. Pokud tuto svou právní povinnost
nesplnili, naplnili výše popsanou činností skutkovou podstatu přestupku vymezeného v §87
odst. 2 písm. h) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Existence v minulosti umístěné maringotky na jiném místě přírodního parku,
podle vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti, před účinností zákona č. 114/1992 Sb.,
pak pro posuzovanou věc přímou souvislost postrádá - konzistentnost postupu správních
orgánů v obdobných věcech, tedy předvídatelnost jejich rozhodnutí, je však obecně jistě
součástí principů právního státu, na nichž nutno trvat. Otázky umístění této maringotky
na opačném břehu řeky J. v minulosti však vznáší stěžovatelé až v kasační stížnosti; okolnosti
této činnosti stěžovatelů tedy nebyly předmětem pozornosti ve správním řízení, ani v řízení
před městským soudem, Nejvyšší správní soud tedy nemůže z tohoto tvrzení ničeho
vyvozovat.
Městský soud tedy na posuzovanou věc užil správnou právní normu a přiléhavě
ji vyložil; v jeho právních závěrech je patrna logická a systémová úvaha o vzájemném poměru
jednotlivých odstavců ustanovení §12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
s níž se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Kasační stížnost proto není důvodná a Nejvyšší
správní soud ji podle §110 s. ř. s. zamítl. S ohledem na rozhodnutí ve věci samé již nebylo
rozhodováno o odkladném účinku kasační stížnosti.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1, 7 ve spojení s §120 s. ř. s.;
stěžovatelé v řízení úspěch neměli, proto jim právo na náhradu nákladů řízení nepřísluší.
To by náleželo žalovanému, poněvadž však Nejvyšší správní soud neshledal žádné náklady,
které by převýšily běžné náklady úřední činnosti správního orgánu, právo na náhradu nákladů
žalovanému nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. května 2005
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu