ECLI:CZ:NSS:2005:7.A.110.2001
sp. zn. 7 A 110/2001 – 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně H.
Š., zast. JUDr. Vandou Bieleckou, advokátkou, se sídlem AK Havířov – Město, ul. Pavlovova
8, za účasti Obce Albrechtice, ul. Obecní 186, Albrechtice, proti žalovanému Ministerstvu
dopravy (dříve Ministerstvo dopravy a spojů), se sídlem Praha 1, nábřeží L. Svobody č. 12,
v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 7. 2001, č. j. 22944/01-RK,
takto:
I. Rozhodnutí Ministerstva dopravy a spojů ze dne 3. 7. 2001, č. j. 22944/01-RK
a rozhodnutí Ministerstva dopravy a spojů, odboru pozemních komunikací ze dne
13. 3. 2001, č. j. 24 930/00-120, se zrušuje a věc se vrací žalovanému
k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen zaplatit k rukám zástupkyně žalobkyně JUDr. Vandy
Bielecké, advokátky, se sídlem AK Havířov – Město, ul. Pavlovova 8, na nákladech
řízení částku 4725 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně domáhá zrušení výše označeného
rozhodnutí Ministerstva dopravy a spojů ze dne 3. 7. 2001, č. j. 22944/01-RK, kterým byl
zamítnut rozklad podaný právní předchůdkyní žalobkyně J. S. proti rozhodnutí Ministerstva
dopravy a spojů, odboru pozemních komunikací, ze dne 13. 3. 2001, č. j. 24930/00-120, a toto
rozhodnutí bylo potvrzeno (J. S. byla vlastníkem části pozemků parc. č. 1469/2 a č. 1469/3, a
tyto nemovitosti se všemi právy a povinnostmi
převedla na žalobkyni darovací smlouvou). Tímto rozhodnutím bylo v mimoodvolacím řízení
podle §65 odst. 2 správního řádu zrušeno rozhodnutí Okresního úřadu Karviná, referátu
dopravy a silničního hospodářství, ze dne 17. 8. 1998, č. j. RDSH/1445/98/Wy, kterým bylo
v odvolacím řízení zrušeno rozhodnutí stavebního úřadu Obce Albrechtice ze dne 19. 5. 1998,
č. j. SÚ/73/98/Ch, ve věci návrhu na omezení vlastnického práva k částem pozemků
parc. č. 1469/2, 1469/3 a 1469/8 v k. ú. A. Citovaným rozhodnutím Obec Albrechtice jako
speciální stavební úřad rozhodl podle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích,
v rámci řízení o odstranění stavby místní panelové komunikace, o zřízení věcného břemene
„pro výkon vlastnického práva k místní komunikaci panelové, která má charakter místní
komunikace III. třídy – obslužná komunikace“. Tímto věcným břemenem omezil vlastnické
právo žalobkyně i ostatních účastníků k pozemkům parc. č. 1469/2, 1469/3 a 1469/8 v k. ú.
Albrechtice.
Žalobkyně uvádí, že Ministerstvo dopravy a spojů, odbor pozemních komunikací,
v odůvodnění svého rozhodnutí ze dne 13. 3. 2001, č. j. 24930/00-120, konstatuje, že Okresní
úřad Karviná, referát dopravy a silničního hospodářství, sice správně zrušil rozhodnutí
stavebního úřadu Obce Albrechtice ze dne 19. 5. 1998, č. j. SÚ/73/98/Ch, učinil tak však
pro nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu (speciální stavební úřad v Albrechticích),
ačkoliv tento správní orgán k řízení příslušný byl. Dále Ministerstvo dopravy a spojů, odbor
pozemních komunikací, dospělo k závěru, že Okresní úřad Karviná, referát dopravy
a silničního hospodářství, pochybil v odůvodnění svého rozhodnutí tím, že sloučil vyvlastnění
s omezením práva zřízení věcného břemene, a tedy vyslovil nesprávný právní názor,
že zřízením věcného břemene dochází současně k vyvlastnění pozemku.
Žalobou napadené rozhodnutí Ministerstva dopravy a spojů, vydané jako rozhodnutí
o rozkladu, se s těmito názory v zásadě ztotožnilo.
Žalobkyně namítá, že zjištění skutkového stavu tak, jak je uvádí žalovaný ve svém
rozhodnutí, je v rozporu s obsahem spisu. V žalobě uvedla, že z obsahu odůvodnění
rozhodnutí vyplývá, že správní orgán považuje za zjištěné, že panelové provizorium
na pozemcích parc. č. 1469/2, 1469/3 a 1469/8 v k. ú. A. je místní komunikací. Přitom
z podkladů založených ve spisu nemůže takové tvrzení vyplynout, když o zřízení místní
komunikace na cit. parcelách neproběhlo žádné řízení a nebylo vydáno žádné rozhodnutí
podle zákona č. 13/1997 Sb.. Naopak z rozhodnutí stavebního úřadu Těrlicko
č. j. Výst./767/182/Ko o umístění staveb vyplývá, že příjezdová komunikace měla být
vybudována na zcela jiných parcelách, než bylo zřízeno věcné břemeno. Žalovaný sám
dochází k závěru, že musí být nejdříve rozhodnuto o dodatečném povolení panelové stavby
této komunikace nebo o jejím odstranění – jinými slovy tzn., že místní komunikace
na pozemcích parc. č. 1469/2, 1469/3 a 1469/8 v k. ú. A. vůbec neexistuje. Z tohoto důvodu
také nelze rozhodovat o zřízení věcného břemene podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb.,
které uvažuje o řešení věci v době, kdy již byla prokazatelně místní komunikace zřízena. Dále
žalobkyně rozporuje názor žalovaného, že rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž se mění věcná
příslušnost na správní úřad věcně nepříslušný, trpí vadou a musí být proto zrušeno
v mimoodvolacím řízení, když podle ní rozhodnutí odvolacího orgánu vadou netrpí, neb jím
nebyla vyslovena věcná nepříslušnost správního orgánu prvního stupně, ale bylo zrušeno
rozhodnutí ve věci návrhu na omezení vlastnického práva k pozemkům po přezkoumání
rozhodnutí v celém rozsahu.
Žalobkyně dále namítá, že žalovaný posoudil věc nesprávně i po právní stránce,
neb zřízení věcného břemene nemůže být v tomto případě posuzováno podle §17 odst. 3
zákona č. 13/1997 Sb., když žádná místní komunikace nebyla dosud zřízena.
Dále žalobkyně konstatuje, že odvolací orgán nezrušil původní rozhodnutí speciálního
stavebního úřadu v Albrechticích proto, že by se jednalo o orgán nepříslušný, ale proto,
že v této konkrétní věci byl rozhodující orgán s ohledem na účastníky řízení orgánem
podjatým.
Žalobkyně dále poznamenává, že není žádný důvod hovořit o záměně práva
odpovídajícího věcnému břemeni (podle zákona č. 13/1997 Sb.) s vyvlastněním pozemku
(podle zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon), a konstatuje, že Okresní úřad Karviná, referát
dopravy a silničního hospodářství v odůvodnění svého rozhodnutí správně upozornil,
že pro nucený zásah do vlastnických práv se používá pojem „vyvlastnění“ jako legislativní
zkratka. Žalobkyně dodává, že odlišný při rozhodování o vyvlastnění věcného břemene
v řízení podle zákona č. 13/1997 Sb. je pouze orgán, který o vyvlastnění rozhoduje. Podle
§17 zákona č. 13/1997 Sb. a §40 odst. 3 téhož zákona je takovým orgánem speciální
stavební úřad obce. Jinak není řízení ohledně zřízení věcného břemene zákonem č. 13/1997 Sb. vůbec upraveno. Za podpůrného užití správního řádu byla odvolacím orgánem také
správně posouzena podjatost, když se rozhodnutím speciálního stavebního úřadu
v Albrechticích, podepsaným starostou obce Albrechtice, zřizovalo věcné právo ve prospěch
pro Obec Albrechtice. Pokud tedy Okresní úřad Karviná, referát dopravy a silničního
hospodářství, zrušil rozhodnutí obce zejména z důvodu možné podjatosti, učinil tak zcela
v souladu a ve smyslu úpravy správního řízení.
Žalobkyně dále vyjádřila názor, že naopak žalovaný svým potvrzujícím rozhodnutím
postupoval v rozporu se zákonem č. 13/1997 Sb. a zákonem č. 50/1976 Sb., kdy navíc
zrušením rozhodnutí Okresního úřadu Karviná, referátu dopravy a silničního hospodářství
bez možnosti opětovného projednání způsobilo stav, kdy zůstalo v platnosti původní
rozhodnutí speciálního stavebního úřadu v Albrechticích, které již odvoláním napadnout
nelze, a de facto tak žalobkyni a ostatní účastníky zbavilo možnosti účinně hájit svá práva
a zájmy, a uplatnit své návrhy. Tím podle žalobkyně porušil žalovaný i obecné zásady
správního řízení, vyjádřené v §3 zákona č. 71/1967 Sb.
Závěrem vyslovuje žalobkyně názor, že i když bylo původní rozhodnutí speciálního
stavebního úřadu v Albrechticích, od kterého se odvíjí rozhodnutí napadené touto žalobou,
vydáno jako rozhodnutí o předběžné otázce, má za to, že otázku zřízení věcného břemene
nelze jako předběžnou otázku řešit, protože takový postup zákon č. 13/1997 Sb. nepřipouští.
Vzhledem k povaze důsledků rozhodnutí o zřízení věcného břemene, kdy svými znaky zřízení
věcného břemene není opatřením pouze doplňujícím hlavní správní rozhodnutí, je žalobkyně
toho názoru, že žaloba je správním soudem přezkoumatelná.
Žalobkyně proto navrhla, aby napadené rozhodnutí žalovaného bylo soudem zrušeno
a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení, a žalovanému byla uložena povinnost
nahradit žalobkyni náklady řízení. Žalobkyně současně požádala o odložení vykonatelnosti
napadeného rozhodnutí.
V daném případě jde o věc, která napadla v roce 2001 u Vrchního soudu v Praze
a která po nabytí účinnosti zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)
přešla z tohoto soudu na Nejvyšší správní soud podle ustanovení §132 s. ř. s. Nejvyšší
správní soud ve věcech neskončených vrchními soudy dokončí řízení zahájená před těmito
soudy jako soud prvního stupně. Podle ustanovení §130 odst. 1 s. ř. s. se neskončená řízení
podle části páté hlavy druhé občanského soudního řádu, účinného přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona (s. ř. s.), dokončí podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního
tohoto zákona (s. ř. s.).
Ještě před tím, než daná věc přešla na Nejvyšší správní soud, Vrchní soud v Praze
o návrhu žalobkyně na přiznání odkladného účinku žalobě rozhodl usnesením ze dne
31. 10. 2002, č. j. 7 A 110/2001 - 31, tak, že se předmětná žádost zamítá.
Nejvyšší správní soud vyzval žalobkyni, aby označila důkazy k prokázání žalobních
námitek (žalobních bodů), které uvedla v žalobě, a vyzval ji k označení osob zúčastněných
na řízení. Rovněž vyrozuměl žalovaného o možnosti navrhnout důkazy k vyvrácení žalobních
námitek uvedených v žalobě. Žalobkyně navrhla k prokázání svých žalobních námitek
související jmenovité listinné důkazy (výpis z LV, darovací smlouvu, příslušná správní
rozhodnutí) a označila osoby zúčastněné na řízení (takto označila následující osoby: J.F., A.,
R. 138, T. F., A., R. 447, E. J., A., H. 492, V.K., A., H. 665, Obec Albrechtice).
Žalovaný další důkazy nenavrhoval a odkázal na obsah správních rozhodnutí a obsah
správního spisu.
Výzvou vyrozuměl Nejvyšší správní soud žalobkyni i žalovaného o možnosti dokončit
řízení rozhodnutím ve věci samé bez toho, aby bylo nařizováno jednání. Žalovaný
ani žalobkyně se k této výzvě ve stanové lhůtě nevyjádřili a Nejvyšší správní soud
má v souladu s §51 s. ř. s. za to, že s projednáním bez nařízeného jednání souhlasí. Námitka
podjatosti ke složení senátu Nejvyššího správního soudu, který věc podle rozvrhu práce
rozhoduje, nebyla žádným z účastníků vznesena.
Nejvyšší správní soud v souladu s §34 s. ř. s. vyzval žalobkyní označené osoby
jako osoby zúčastněné na řízení k vyjádření, zda budou v předmětném řízení uplatňovat
svoje práva. Na tuto výzvu reagovala pouze Obec Albrechtice s tím, že hodlá uplatňovat
práva osoby zúčastněné na řízení. Obci Albrechtice byl zaslán text žaloby a vyjádření
žalovaného, a poskytnuta možnost vyjádřit se k těmto podkladům. K tomu Obec Abrechtice
sdělila, že rozhodnutím speciálního stavebního úřadu ze dne 19. 5. 1998, č. j. SÚ/73/98/Ch,
bylo zřízeno věcné břemeno pro výkon vlastnického práva k místní komunikaci panelové,
k částem pozemků parc. č. 1469/2, 1469/3 a 1469/8 v k. ú. A. u Č. T. Dále Obec Albrechtice
sdělila, že dne 14. 4. 2002 došlo ze strany H. Š. k neoprávněnému odstranění stavby místní
komunikace panelové bez povolení či nařízení k odstranění stavby. Nicméně tímto svévolným
odstraněním stavby z pozemku došlo k zániku oprávněné věci, a tím i k zániku věcného
břemene (§151p odst. 2 obč. zák.).
Nejvyšší správní soud vyzval žalobkyni k vyjádření se k uvedenému sdělení Obce
Albrechtice. Žalobkyně sdělila soudu, že je pravdou, že dne 14. 4. 2002 zajistili odstranění
panelů nacházejících se na části pozemků p. č. 1469/2, 1469/3 a 1469/8 v k. ú. A. u Č. T. Dále
se vyjádřila tak, že na podané žalobě trvá, a to z toho důvodu, že Obec Albrechtice neprovedla
změnu svého rozhodnutí určení části výše uvedených pozemků v územním plánu jako
příjezdovou komunikaci. Navíc až do současné doby je vedeno věcné břemeno spočívající
v právu chůze a jízdy po části pozemku p. č. 1469/8, sousedícího s pozemkem žalobkyně,
který je ve vlastnictví p. J. F. K tomu uvedla, že pokud je obecní úřad srozuměn s tím, že
odstraněním panelů věcné břemeno zaniklo, pak je nutné, aby učinil opatření, t. j. výmaz
zapsaného věcného břemene nacházejícího se na pozemku p. č. 1469/8 v k. ú. A. u Č. T.,
vlastníka p. J. F.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení předcházející
jeho vydání, a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.
Ze správního spisu a z podkladů doložených žalobkyní Nejvyšší správní soud zjistil,
že Obec Albrechtice, jako speciální stavební úřad, zřídila rozhodnutím ze dne 19. 5. 1998,
č. j. SÚ/73/98/Ch, věcné břemeno ve prospěch Obce Albrechtice „pro výkon vlastnického
práva k místní komunikaci panelové, která má charakter místní komunikace III. třídy
- obslužná komunikace“, a to na části pozemků parc. č. 1469/2, 1469/3 a 1469/8 v k. ú. A.
Předmětné rozhodnutí bylo vydáno v souvislosti s řízením o odstranění stavby předmětné
komunikace, kdy z průběhu tohoto řízení vyplynulo, že není nutno nařídit odstranění stavby,
protože nebyl shledán rozpor se zájmy společnosti. Stavební úřad řízení o odstranění stavby
přerušil rozhodnutím ze dne 10. 12. 1997 a vyzval k doplnění nezbytných podkladů.
Vzhledem k tomu, že se vlastníku stavby prokazatelně nepodařilo dosáhnout majetkoprávního
vypořádání s vlastníky pozemků, zahájil stavební úřad v Albrechticích jako speciální stavební
úřad na návrh vlastníka stavby komunikace ze dne 10. 2. 1998 řízení o předběžné otázce – o
zřízení věcného břemene pro výkon vlastnického práva ke stavbě komunikace podle §17
odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.
K odvolání vlastníků dotčených pozemků (účastníků správního řízení) Okresní úřad
Karviná, referát dopravy a silničního hospodářství, svým rozhodnutím ze dne 17. 8. 1998,
č. j. RDSH/1445/98/Wy, napadené rozhodnutí speciálního stavebního úřadu v Albrechticích
zrušil. Jako důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí uvedl, že s ohledem na §112 odst. 2
stavebního zákona měl v situaci, kdy navrhovatelem byl orgán příslušný k vyvlastnění,
stanovit odvolací orgán, který jiný stavební úřad v jeho působnosti provede řízení a vydá
rozhodnutí o vyvlastnění. V daném případě byla navrhovatelem Obec Albrechtice, a k vedení
řízení o vyvlastnění a vydání rozhodnutí pro Obec Albrechtice tak nebyl příslušný stavební
úřad v Albrechticích. V odůvodnění tohoto rozhodnutí bylo současně uvedeno, že to,
který stavební úřad je příslušný k tomuto vyvlastňovacímu řízení, určí odvolací orgán
zvláštním sdělením.
Následně podal Obecní úřad Albrechtice podnět k přezkoumání a zrušení daného
rozhodnutí Okresního úřadu Karviná v mimoodvolacím řízení Ministerstvu dopravy a spojů.
Ministerstvo tomuto podnětu nevyhovělo. Starosta Obce Albrechtice podal dne 26. 11. 1999
opakovaný podnět k přezkoumání a zrušení daného rozhodnutí v mimoodvolacím řízení,
podrobněji odůvodněný, jemuž ministerstvo vyhovělo rozhodnutím ze dne 13. 3. 2001,
č. j. 24930/00-120, a přezkoumávané rozhodnutí Okresního úřadu Karviná, referátu dopravy
a silničního hospodářství, ze dne 17. 8. 1998, č. j. RDSH/1445/98/Wy, zrušilo. V odůvodnění
svého rozhodnutí ministerstvo uvedlo, že okresní úřad pochybil, když zrušil rozhodnutí
speciálního stavebního úřadu v Albrechticích z důvodu jeho nepříslušnosti, ačkoliv tento
příslušný byl. Ministerstvo zaujalo názor, že režim §112 stavebního zákona nelze vztáhnout
na postup podle §17 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Dále podle názoru
ministerstva musí být nejprve rozhodnuto o dodatečném povolení panelové komunikace
nebo o jejím odstranění. Proti tomuto rozhodnutí podala J. S., právní předchůdkyně
žalobkyně, rozklad, který ministerstvo svým rozhodnutím č. j. 22944/01-RK ze dne 3. 7. 2001
zamítlo, napadené rozhodnutí ministerstva potvrdilo, přičemž argumentačně v podstatě
setrvalo na odůvodnění rozhodnutí ministerstva ze dne 13. 3. 2001, č. j. 24930/00-120.
Ministerstvo přitom konstatovalo, že při přezkoumání rozhodnutí v mimoodvolacím řízení
není, s ohledem na dikci §65 odst. 2 správního řádu, možné vrátit věc nižšímu orgánu
k novému projednání a rozhodnutí.
Toto rozhodnutí ministerstva je nyní, k podání žalobkyně, která v mezidobí získala
od J. S., účastnice předchozích řízení, jež byla vlastníkem části pozemků parc. č. 1469/2 a č.
1469/3, tyto nemovitosti se všemi právy a povinnostmi na základě darovací smlouvy,
předmětem tohoto žalobního přezkoumání.
O námitkách žalobce uvážil soud
takto:
Pokud jde o první skupinu námitek žalobkyně, že zjištění skutkového stavu tak,
jak je uvádí žalovaný ve svém rozhodnutí, je v rozporu s obsahem spisu, neb z obsahu
odůvodnění rozhodnutí vyplývá, že správní orgán považuje za zjištěné, že panelové
provizorium na pozemcích parc. č. 1469/2, 1469/3 a 1469/8 v k. ú. A. je místní komunikací,
zatímco z podkladů založených ve spisu nemůže takové tvrzení vyplynout, když o zřízení
místní komunikace na cit. parcelách neproběhlo žádné řízení a nebylo vydáno žádné
rozhodnutí podle zákona č. 13/1997 Sb., a naopak z rozhodnutí stavebního úřadu Těrlicko č. j.
Výst./767/182/Ko o umístění staveb vyplývá, že příjezdová komunikace měla být vybudována
na zcela jiných parcelách, než bylo zřízeno věcné břemeno (jinými slovy, že místní
komunikace na pozemcích parc. č. 1469/2, 1469/3 a 1469/8 v k. ú. A. jako stavba vůbec
neexistuje), považuje Nejvyšší správní soud za nutné posuzovat ve spojení se závěrem
žalovaného (ostatně připomínaným i samotnou žalobkyní), že nejdříve má být rozhodnuto o
dodatečném povolení panelové stavby této komunikace nebo o jejím odstranění.
Tady je Nejvyšší správní soud obdobného názoru jako žalovaný, že nejprve je třeba
vyřešit, zda má být předmětné „panelové provizorium“ dodatečně povoleno jako „stavba“,
či zda má jít o „stavbu“, která má být odstraněna. V rámci tohoto řízení také stavební úřad
může, ale současně i musí, nejprve odpovědět na otázku, zda se v daném případě jedná
o „stavbu“, a jenom pro případ, že dospěje k závěru, že se o stavbu jedná, pak podle toho,
zda rozhodne o jejím odstranění, či o jejím dodatečném povolení, bude moci být zvolen
adekvátní režim vlastníka stavby ke komunikací zastavovanému či zastavěnému pozemku
(pokud by došlo k rozhodnutí o odstranění stavby, bylo by nutno řešit zajištění přístupu jinou
nově budovanou komunikací, k jejímuž povolení je třeba ošetřit režim vztahu
k zastavovanému pozemku v souladu se stavebním zákonem, případně podle §17 odst. 1
zákona č. 13/1997 Sb., pokud by stavba byla dodatečně povolena, potom by za podmínek tam
stanovených, bylo teprve možno postupovat podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb.).
Pojem „stavba“ stavební zákon nedefinuje, s výjimkou jejího určitého náznaku
v §139b odst. 1, v němž se uvádí, že se za stavbu považují veškerá díla stavební bez zřetele
na jejich stavebně technické provedení, účel či dobu trvání. Z tohoto ustanovení však nelze
dovodit nic jiného, než to, že jde-li již o stavbu, je nerozhodné, z jakého je materiálu,
jak je důkladně provedena, k jakému účelu má sloužit, či zda se jedná o stavbu tzv. provizorní
nebo trvalou. Pro definici pojmu stavba je též nerozhodný způsob spojení stavby se zemí
ve smyslu dělení věcí na movité a na nemovitosti podle občanského zákoníku. Pojem stavba
je tak stavebním zákonem vymezen pouze hypoteticky, aniž by byl definován, a proto určení
toho, zda něco stavbou je anebo není, závisí z pohledu stavebního zákona na správním
uvážení příslušného stavebního úřadu, resp. orgánu veřejné správy. Správní orgán
si ale nemůže při tomto uvážení počínat libovolně, nýbrž musí respektovat existující kritéria,
daná obecně uznávanou doktrínou a příslušnou judikaturou. Pokud pak jde o pojem stavba
z hlediska stavebního zákona, vždy byla a je chápána jako výsledek činnosti stavební podle
zásad stavitelského umění, t. j. činnosti, kterou se s použitím stavebního materiálu (cihel,
betonu, dřeva, železa apod.) vytvoří nový stavební objekt.
To vše je však věcí svou povahou samostatného a také jiného řízení, než řízení,
v němž bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí. V tomto jiném řízení by se mj. stavební úřad
musel také vypořádat s tím, zda s ohledem na rozhodnutí stavebního úřadu Těrlicko
č. j. Výst./767/182/Ko o umístění staveb nemá být příjezdová komunikace vybudována
na zcela jiných parcelách.
Za této situace je potom třeba dát za pravdu žalobkyni, že z tohoto důvodu nebylo
možno rozhodovat o zřízení věcného břemene podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb.,
které uvažuje o řešení věci v době, kdy již byla prokazatelně stavba místní komunikace
zřízena. Toto ustanovení, ač nic takového výslovně neuvádí, z povahy věci míří na situace,
kdy je „daná komunikace“ jako stavba příslušným orgánem vnímána, a to v podmínkách
veřejné správy přichází v úvahu právě ve spojení s řízením o povolení, nebo s řízením
o odstranění stavby. Tady je potom ve smyslu §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb. logicky
žádoucí, aby režim dané komunikace jako stavby byl postaven právně najisto,
tzn. aby v případě již „realizované komunikace“ (tím spíše, že v daném případě je daná
komunikace vnímána jako „panelové provizorium“) byl stvrzen příslušným rozhodnutím.
Tím, že správní orgán prvního stupně „vložil“ řízení o zřízení věcného břemene podle §17
odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb. do „mezidobí“ v přerušeném řízení o odstranění stavby,
byť dospěl k závěru, že dodatečnému povolení stavby nic nebrání, ještě nepostavil právně
najisto, že stavba bude skutečně nakonec pravomocně povolena.
K další námitce žalobkyně, že odvolací orgán nezrušil původní rozhodnutí speciálního
stavebního úřadu v Albrechticích proto, že by se jednalo o orgán nepříslušný, ale proto,
že v této konkrétní věci byl rozhodující orgán s ohledem na účastníky řízení orgánem
podjatým (s ohledem na §112 odst. 2 stavebního zákona), a tak rozhodl zcela v souladu
a ve smyslu úpravy správního řízení, považuje Nejvyšší správní soud za nutné uvést, že podle
jeho názoru neposoudil režim §112 odst. 2 stavebního zákona, věta druhá (Pokud
je navrhovatelem orgán příslušný k vyvlastňovacímu řízení, stanoví odvolací orgán, který jiný
stavební úřad v jeho působnosti provede řízení a vydá rozhodnutí o vyvlastnění.), ve svém
rozhodnutí správně ani okresní úřad, ani žalovaný. Okresní úřad dospěl k závěru, že speciální
stavební úřad v Albrechticích byl nepříslušný proto, že navrhovatelem byla Obec Albrechtice.
Žalovaný potom zaujal takový názor, že speciální stavební úřad v Albrechticích příslušný byl,
neboť režim §112 odst. 2 stavebního zákona, vztahující se k vyvlastnění za podmínek
a v režimu stavebního zákona, nelze vztáhnout na postup pro zřízení věcného břemene podle
§17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., neb postupy podle těchto režimů nelze zaměňovat.
K tomu je nutno především uvést, že žalovaný nemá pravdu v tom, že by nebylo
v řízení podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb. možno či nutno respektovat pravidla
pro vyvlastňovací řízení stanovená stavebním zákonem (v tomto směru je naopak nutno
přisvědčit žalobkyni). Úprava stanovená stavebním zákonem má povahu obecné úpravy
vyvlastnění cestou rozhodování příslušných správních orgánů s tím, že speciální úprava může
od této úpravy obecné stanovit odchylky. Předmětná úprava §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb. je potom úpravou speciální, nicméně žádnou odchylku od §112 odst. 2 stavebního zákona
nestanoví. Okresní úřad potom svůj závěr opírá o nesprávný výklad samotného §112 odst. 2
stavebního zákona. V jeho smyslu – věta první - se „vyvlastňovací řízení zahajuje na návrh
orgánu státní správy, právnické nebo fyzické osoby, která má předmět vyvlastnění využít
k účelu, pro který se vyvlastňuje.“ S ohledem na znění této věty a její dopady v organizaci
„obcí“ je potom také nutno vykládat i zaměření a dopad shora cit. věty druhé. V podmínkách
organizace obcí je pro daný případ nutno rozlišovat postavení „speciálního stavebního úřadu“,
jako orgánu obce povolaného k výkonu státní správy, t. j. jako nositele pravomoci k výkonu
přenesené působnosti, to na straně jedné, a dále, na straně druhé, postavení obce
jako „právnické osoby“, která v režimu výkonu samostatné působnosti mj. uplatňuje
svá vlastnická práva. Jestliže tedy v dané věci podávala návrh na zřízení věcného břemene
obec jako vlastník pozemní komunikace, činila tak jako „právnická osoba“, a proto nemohlo
jít o návrh přičitatelný „speciálnímu stavebnímu úřadu“ jako orgánu, příslušnému
k vyvlastňovacímu řízení.
Za této situace tedy Nejvyšší správní soud žalobkyni v názoru, že pokud Okresní úřad
Karviná, referát dopravy a silničního hospodářství, zrušil rozhodnutí obce zejména z důvodu
možné podjatosti, učinil tak zcela v souladu a ve smyslu úpravy správního řízení, za pravdu
nedává. Nicméně stejně tak soud nedává za pravdu ani žalovanému, i když z jiných shora
poznamenaných důvodů. Nesporné přitom je, že oba vyslovené právní názory, jak názor
okresního úřadu, tak názor žalovaného, v předmětné otázce jsou nesprávné.
Za velice závažnou považuje Nejvyšší správní soud další námitku žalobkyně,
a to, že žalovaný svým rozhodnutím potvrzujícím rozhodnutí, jímž bylo zrušeno rozhodnutí
Okresního úřadu Karviná, referátu dopravy a silničního hospodářství, bez možnosti
opětovného projednání, způsobil stav, kdy zůstalo v platnosti původní rozhodnutí speciálního
stavebního úřadu v Albrechticích, které již odvoláním napadnout nelze, a de facto
tak žalobkyni a ostatní účastníky zbavilo možnosti účinně hájit svá práva a zájmy, a uplatnit
své návrhy. Tím podle žalobkyně porušil žalovaný i obecné zásady správního řízení,
vyjádřené v §3 zákona č. 71/1967 Sb.
K tomu je nutno uvést, že z obsahu rozhodnutí žalovaného lze dovodit,
že se nad možnostmi procesního řešení věci zamýšlel, když dospěl k závěru, že mu právní
úprava neumožňuje rozhodnutí zrušit a věc vrátit okresnímu úřadu k novému projednání
a rozhodnutí. S tímto stanoviskem se Nejvyšší správní soud sice ztotožňuje, nicméně
s ohledem na zjištěná a deklarovaná pochybení v rozhodnutí okresního úřadu, je Nejvyšší
správní soud toho názoru, že žalovaný mohl a také měl rozhodnout jinak.
Při přezkoumání rozhodnutí v mimoodvolacím řízení je, pokud jde o možnosti
rozhodnutí přezkumného orgánu, nutno vycházet z §65 odst. 2 správního řádu, podle
něhož „Správní orgán příslušný k přezkoumání rozhodnutí je zruší nebo změní, bylo-li vydáno
v rozporu se zákonem, obecně závazným právním předpisem, nebo obecně závazným
nařízením. Při zrušení nebo změně rozhodnutí dbá na to, aby práva nabytá v dobré víře byla
co nejméně dotčena.“ Zákonná dikce tak zcela zřejmě stanoví, že k nápravě „nezákonného“
rozhodnutí může sloužit buďto „zrušení“, nebo „změna“ rozhodnutí. Z obsahu rozhodnutí
je zřejmé, že v přezkoumávaném rozhodnutí shledal „rozpor se zákonem“, stejně
jako je zřejmé, že se dále zabýval otázkou možnosti a důsledků zrušení rozhodnutí, které však
bez možnosti „vrátit“ věc k novému projednání a rozhodnutí nepovažoval za plně vyhovující.
Přesto dané rozhodnutí (toliko) zrušil.
Žalovaný se přitom však nijak nezabýval otázkou možnosti změny přezkoumávaného
rozhodnutí a jejích mezí. Vzhledem k tomu, že zákonná dikce neváže možnost změny
rozhodnutí jen na jeho hmotně právní obsah a rozměr, je Nejvyšší správní soud toho názoru,
že přichází v úvahu i změna přezkoumávaného rozhodnutí v jeho procesně právním obsahu
a rozměru. Tady se potom, při zjištěném rozporu přezkoumávaného rozhodnutí se zákonem
při „dané procesní nouzi“ zřejmě žalovanému při přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací
řízení nabízelo rozhodnutí okresního úřadu změnit, a to tak, že se rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně podle §59 odst. 3 správního řádu ruší a věc se vrací správnímu orgánu,
který je vydal, k novému projednání a rozhodnutí. Za situace, kdy tak žalovaný
při přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení nepostupoval, měl v tomto smyslu změnit
žalovaný přezkoumávané rozhodnutí v řízení o rozkladu. To tím spíše, že žalovaný správně
dovodil, že v daném řízení před správní orgánem prvního stupně bude možno pokračovat
a toto „dokončit“ (zastavením řízení či meritorně) až poté, co bude rozhodnuto o odstranění
či dodatečném povolení stavby předmětné komunikace, a stejně tak s ohledem na to,
že projednat danou věc speciálnímu stavebnímu úřadu v Albrechticích, jako orgánu
příslušnému pro případ dalšího postupu podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., v dané věci
nic nebrání (k čemuž žalovaný správně dospěl, avšak učinil tak na základě jiných
než správných východisek). Nicméně i pro takové rozhodnutí musí platit náležité zvážení
míry dotčení práv nabytých v dobré víře.
Ke v pořadí poslední námitce žalobkyně, že původní rozhodnutí speciálního
stavebního úřadu v Albrechticích nelze vnímat jako rozhodnutí o předběžné otázce
a proto žalobkyně považuje žalobu za přezkoumatelnou správním soudem, soud jenom
stručně poznamenává, že se s touto námitkou (a to zejména vzhledem ke zcela zjevným
reálným a současně také aktuálně působícím důsledkům daného rozhodnutí ve vztahu
k subjektivním právům vlastníků dotčených pozemků) zcela ztotožňuje, a proto také její
žalobou napadené rozhodnutí věcně přezkoumal.
Z výše uvedených důvodů, a to zejména s ohledem na to, že nejprve mělo být
rozhodnuto o tom, zda má být předmětné „panelové provizorium“ dodatečně povoleno
jako „stavba“, či zda má jít o „stavbu“, která má být odstraněna, a teprve v návaznosti
na to přicházelo v dané situaci v úvahu příslušné řešení vztahu vlastníka stavby
k zastavovanému či zastavěnému pozemku, bylo třeba zajistit „vrácení“ věci k novému
projednání a rozhodnutí správnímu orgánu druhého resp. prvního stupně. Vzhledem k tomu,
že k takovému řešení se žalovaný nedopracoval, ač zákonná úprava tuto možnost
(byť zprostředkovaně) poskytuje, dospěl Nejvyšší správní soud k názoru, že je třeba napadené
rozhodnutí zrušit a žalovanému vrátit k novému projednání. Přes značnou složitost procesní
situace v dané věci je Nejvyšší správní soud toho názoru, že potřeby nápravy v této věci lze
dosáhnout právě tak, že v dalším řízení bude přezkumné rozhodnutí ministerstva koncipováno
v intencích shora uvedených. To znamená, že namísto zrušovacího rozhodnutí by mělo
ministerstvo dospět k rozhodnutí změnovému.
Nejvyšší správní soud ještě dodává, že správní orgán prvního stupně bude muset
v situaci, kdy s ohledem na vyjádření zúčastněné osoby zřejmě došlo k patrně neoprávněnému
odstranění stavby předmětné panelové komunikace, věc v dalším řízení posoudit s ohledem
na konkrétní skutkový a právní stav.
Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud zrušil napadené rozhodnutí
žalovaného ze dne 3. 7. 2001, č. j. 22944/01-RK, současně zrušil i rozhodnutí Ministerstva
dopravy a spojů, odboru pozemních komunikací, ze dne 13. 3. 2001, č. j. 24930/00-120,
které mu předcházelo, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§78 odst. 4 s. ř. s.);
přičemž konstatuje, že správní orgán je při novém projednání věci vázán výše uvedeným
právním názorem soudu (§78 odst. 5 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s., když Nejvyšší
správní soud zjistil, že žalobci vznikly náklady řízení ve výši 4725 Kč. Přiznal tak náhradu
sestávající z částky 1000 Kč za uhrazený soudní poplatek dále nákladů právního zastoupení
v jedné věci ve výši 3500 Kč (§11 vyhlášky č. 484/2000 Sb.) a z náhrady hotových výdajů,
a to režijních paušálů ve výši 225 Kč (3 x 75 Kč - §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb.).
K uhrazení nákladů řízení soud stanovil přiměřenou lhůtu.
Vzhledem k tomu, že osobě zúčastněné na řízení nebyla soudem uložena žádná
povinnost, nemá podle §60 odst. 5 s. ř. s. á contrario právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2005
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu