ECLI:CZ:NSS:2005:8.AS.3.2005
sp. zn. 8 As 3/2005 - 86
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Jana Passera, v právní věci žalobkyně S. S.,
zastoupené JUDr. Vladimírem Jablonským, advokátem v Praze 1, 28. října 1001/3,
proti žalovanému Krajskému úřadu Jihočeského kraje, České Budějovice, U Zimního
stadionu 1952/2, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 3. 2004,
čj. KUJCK 2953/2004/OUPI/Kl, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 13. 10. 2004, čj. 10 Ca 101/2004 - 48,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 29. 3. 2004, čj. KUJCK 2953/2004/OUPI/Kl, žalovaný
zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil napadené rozhodnutí stavebního úřadu Městského
úřadu Český Krumlov ze dne 13. 10. 2003, čj. SÚ 4696/01-bo. Posledně jmenovaným
rozhodnutím bylo žalobkyni podle §86 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „stavební zákon“)
nařízeno provedení nezbytných udržovacích prací na stavbě bytového domu č.p. XX
na pozemku st. p. č. YY v KÚ Č. K. Provedení udržovacích prací bylo nařízeno v rozsahu
oprav okapových žlabů a okapových svodů, odstranění netěsností v napojení okapových
žlabů a svodů a výměně všech prorezlých okapových žlabů, aby dále nedocházelo
k podmáčení fasády a zdiva dešťovou vodou. Dále bylo nařízeno provedení oprav a
případně výměna poškozených okenních parapetů v neobydleném bytě v přízemí domu a
konečně provedení oprav poškozeného podhledu stropu v podkrovní místnosti, patřící
k bytu paní H., a to strhnutím prohnilých prken stropu včetně omítky stropu a vnitřního
vedení NN ke světlu v celé ploše místnosti, s novým provedením celého stropu včetně
omítek a elektrické instalace.
Žalobkyně shora citované rozhodnutí žalovaného napadla žalobou ze dne
14. 6. 2004 s tím, že byla zkrácena na svých právech, a to právu vlastnickém a dále
na právech procesních v řízení před správním orgánem. Napadenému rozhodnutí vytkla
nepřezkoumatelnost pro nedostatek odůvodnění a konstatovala, že stavební úřad neuvedl,
jakým způsobem vlastník stavby udržuje stavbu v rozporu s dokumentací ověřenou
stavebním úřadem (přičemž nebylo zřejmé o jakou dokumentaci se vlastně jedná)
a v rozporu s rozhodnutími stavebního úřadu, přičemž v rozhodnutí nebylo zmíněno
ani stavební povolení, ani kolaudační rozhodnutí. Stavební úřad dále neuvedl,
jaké nebezpečí požárních a hygienických závad má hrozit. Vyšel-li stavební úřad
z ustanovení §86 odst. 2 stavebního zákona, nevysvětlil, jak vlastník stavby neprovádí
řádně její údržbu. Dále žalobkyně stavebnímu úřadu vytkla, že uživatele bytu v předmětné
nemovitosti posoudil jako účastníka řízení. Konečně pak namítala, že bylo porušeno
ustanovení §33 odst. 2 správního řádu, neboť nebyla vyzvána k tomu, že má možnost
seznámit se s podklady rozhodnutí a navrhnout doplnění dokazování. Žalobkyně přitom
chtěla před vydáním rozhodnutí uvést skutečnosti a důkazy, že nemovitost poškozuje
uživatel bytu a celou věc je proto nutno posoudit jako soukromoprávní spor. Žalovaný,
hodnotil-li situaci jinak, neuvedl jediný právní předpis, ze kterého by měl vyplývat opak,
a omezil se pouze na obecný odkaz na občanský zákoník.
Rozhodnutím Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 13. 10. 2004,
čj. 10 Ca 101/2004 – 48, byla žaloba zamítnuta. S postavením uživatelky bytu
v předmětném domě, jako účastnice stavebního řízení, se krajský soud vypořádal
odkazem k ustanovení §97 odst. 1, 2 stavebního zákona. Krajský soud nepřisvědčil
ani námitce o nesprávně zhodnoceném zjištěném skutkovém stavu s tím, že závady
zjištěné podle předloženého znaleckého posudku a opakovaně prováděného státního
stavebního dohledu byly konkrétně specifikovány a žalobkyni bylo opakovaně uloženo
nejprve výzvami, a později i rozhodnutím, zjištěné závady odstranit. Z rozhodnutí
a písemností založených ve spise, především pak protokolů ze státního stavebního
dohledu prováděného na místě samém, bylo nepochybně zjištěno, že nebyla prováděna
běžná údržba domu a vzhledem k věku stavby byl stav některých prvků dožilý
a vyžadoval minimálně provedení udržovacích prací. Závady byly v napadeném
rozhodnutí konkrétně specifikovány. Krajský soud dospěl na základě skutečností a zjištění
dokládaných i ve správním spise k závěru, že nelze mít pochybnosti o tom, že údržba
předmětné nemovitosti ve vlastnictví žalobkyně nebyla prováděna. Specifikaci nebezpečí
představovaly závady hygienické, jako plíseň v bytě, a dále závady ohrožující zdraví
a bezpečnost osob spočívající v nebezpečí zřícení poškozeného stropu v podkrovní
místnosti. Takto formulovanými zjištěními zároveň stavební úřad vysvětlil, jakou údržbu
vlastník domu neprováděl. Konečně pak k namítanému porušení práva žalobkyně podle
§33 odst. 2 správního řádu krajský soud uvedl, že v rámci nařízeného ústního jednání
spojeného s místním šetřením bylo účastníkům řízení sděleno, že mohou uplatnit námitky
a zároveň se seznámit s podklady před vydáním rozhodnutí, jak vyplývá z předvolání
ke státnímu stavebnímu dohledu nařízenému na den 19. 8. 2003. Pokud se žalobkyně
jednání nezúčastnila a práva nahlédnout do podkladů rozhodnutí nevyužila, nelze úspěšně
argumentovat porušením §33 odst. 2 správního řádu. Nereagovala-li žalobkyně
na předchozí výzvy stavebního úřadu k provedení konkrétních specifikovaných
udržovacích prací s tím, že v případě jejich neprovedení bude vydáno rozhodnutí,
kterým jí budou udržovací práce nařízeny, pak vydání takového rozhodnutí nelze
hodnotit jako překvapivé. Krajský soud dále doplnil, že skutečnosti a důkazy, které měla
žalobkyně dle svého tvrzení v úmyslu stavebnímu úřadu sdělit či navrhnout, nebyly
uvedeny ani v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí správního orgánu ani v žalobě,
a konečně ani při jednání před krajským soudem.
Rozsudek krajského soudu napadla žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační
stížností ze dne 23. 11. 2004. Důvody kasační stížnosti stěžovatelka spatřuje
v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Předně namítá, že možnost uplatnit námitky
a seznámit se s podklady před vydáním rozhodnutí, sdělená pozváním k ústnímu jednání
ze dne 3. 9. 2003, nemůže být ztotožněna s výzvou podle §33 odst. 2 správního řádu.
Splněním podmínek vyjádřit se k podkladům rozhodnutí nelze vyhovět možností
nahlédnout do podkladů rozhodnutí před ústním jednáním, tedy před skončením
důkazního řízení. Navíc je nutné uvést, že správní orgán stěžovatelce nedal možnost
se k podkladům rozhodnutí vyjádřit, nýbrž jí dal pouze možnost podat námitky. Krajský
soud se v rámci řízení vůbec nezabýval námitkou porušení citovaného ustanovení v řízení
před odvolacím správním orgánem, tedy před Krajským úřadem Jihočeského kraje.
Na této věci nemůže ničeho změnit skutečnost, že odvolací orgán nedoplňoval
dokazování. Dále stěžovatelka argumentovala tím, že se správní orgán nezabýval vznikem
závadného stavu a konstatovala, že poškození nemovitosti způsobuje třetí osoba.
Po stěžovatelce proto nelze spravedlivě žádat, aby tato poškození odstraňovala. V dané
věci se z uvedeného důvodu jedná o soukromoprávní spor stěžovatelky vůči případným
škůdcům. Správní orgány, které ve věci rozhodovaly, nemají oprávnění ani právní
prostředky k řešení takovýchto sporů. Stěžovatelce bylo postupem správního orgánu
v rozporu s §33 odst. 2 správního řádu znemožněno na tyto skutečnosti upozornit
a navrhnout doplnění dokazování. Konečně pak stěžovatelka uvedla, že vyšel-li
stavební úřad z ustanovení §86 odst. 1 stavebního zákona, neuvedl, jakým způsobem
vlastník stavby udržuje stavbu v rozporu s dokumentací ověřenou stavebním úřadem
a o jakou dokumentaci se vlastně jedná, při odkazu k rozhodnutím stavebního úřadu
nebylo zmíněno, že by se mělo jednat o stavební povolení a kolaudační rozhodnutí.
Těmito námitkami stěžovatelky se nezabýval ani krajský soud. Citované dokumenty
nebyly v řízení předloženy k důkazu.
Žalovaný správní orgán konstatoval, že stěžovatelce bylo umožněno nahlédnout
do podkladů rozhodnutí přede dnem ústního jednání a při místním šetření. Byla
jí tak dána možnost seznámit se s podklady rozhodnutí a nebyl porušen §33 odst. 2
správního řádu. Místním šetřením bylo zjišťování skutkového stavu dokončeno
a jiné podklady pro rozhodnutí již nebyly opatřovány. Z textu výzev činěných v rámci
státního stavebního dohledu bylo zároveň zřejmé, že žalobkyně byla upozorněna
na skutečnost, že neuposlechne-li výzev k provedení udržovacích prací, budou
jí tyto nařízeny rozhodnutím. V rámci odvolacího řízení pak byli všichni účastníci řízení
o podaném odvolání vyrozuměni, s upozorněním na možnost vyjádření se ve stanovené
lhůtě. Nikdo z účastníků řízení se v průběhu odvolacího řízení nijak nevyjádřil,
a protože odvolací orgán dokazování žádným způsobem nedoplňoval, nebylo
před vydáním rozhodnutí o odvolání nutné seznamovat účastníky řízení s nezměněnými
podklady pro rozhodnutí. Žalovaný dále uvedl, že nařízení udržovacích prací v případě,
kdy vlastník neprovádí řádnou údržbu stavby, se děje prostředky veřejného práva,
nikoliv prostředky soukromoprávními. Udržovací práce je možné nařídit pouze
vlastníkovi stavby bez ohledu na to, kdo závadný stav zapříčinil, proto žalobkyni nelze
přisvědčit v tvrzení o pochybení správního orgánu, který se nezabýval vznikem
závadného stavu. Předmětem soukromoprávního sporu může být řešení míry zavinění
závadného stavu jinou osobou.
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud považuje za nutné vypořádat se nejprve s argumentací
stěžovatelky, podle které se v daném případě jedná o soukromoprávní spor. Na tomto
místě je nutné rozlišit veřejný zájem chráněný v daném případě ustanovením
§86 stavebního zákona a ochranu případně existujících práv soukromých. Chráněný
veřejný zájem, jak vyplývá z ustanovení §86 odst. 1 stavebního zákona, je údržba staveb
v dobrém stavebním stavu, ve stavu požární a hygienické bezvadnosti,
bez znehodnocování stavby, bez ohrožení jejího vzhledu a se snahou o prodloužení
její uživatelnosti. Dojde-li k ohrožení veřejného zájmu chráněného ustanovením
§86 odst. 1 stavebního zákona, a to v důsledku neudržování stavby jejím vlastníkem,
může stavební úřad vlastníku nařídit, aby zjednal nápravu. Tato veřejnoprávní
povinnost majitele budovy nemůže být nijak ovlivněna, přísluší-li jiné osobě k budově
a nebo k její části právo soukromé. Soukromoprávní povinnosti či práva mezi uživatelem
budovy a jejím vlastníkem jsou pro otázku veřejnoprávní povinnosti vlastníka
nerozhodné. Ostatně, existence podobné veřejnoprávní povinnosti spojené s právem
vlastnickým není v právním řádu na území České republiky institutem nijak novým
(srov. Boh. A8864/30). Uživatelka části nemovitosti (nájemnice bytu) se účastnicí řízení
mohla stát pouze proto, že její užívací právo mohlo být v daném případě nařízeným
opatřením stavebního úřadu dotčeno. Řízení vedoucí k nařízení údržby stavby směřuje
k ochraně shora uvedeného veřejného zájmu, nikoliv k ochraně práv nájemnice (části)
nemovitosti. Co do soukromoprávní oblasti jsou práva a povinnosti stěžovatelky,
jako vlastnice nemovitosti, a paní H. , jako nájemkyně bytu v nemovitosti, vymezeny
nájemní smlouvou a ustanovením §687 a násl. občanského zákoníku. Možnost domáhat
se ochrany těchto práv ve vztahu k druhé smluvní straně není nařízením údržby stavby
nijak dotčena. Rovněž tvrzené poškozování nemovitosti jinými osobami může založit
odpovědnost ve smyslu soukromého práva (a to ustanovení §415 a násl. občanského
zákoníku), ani existence případné odpovědnosti třetí osoby však stěžovatelku nezbavuje
její veřejnoprávní povinnosti podle ustanovení §86 stavebního zákona. Je tedy nutné
jednoznačně uzavřít, že stavební úřad je oprávněn nařídit nápravu, neprovádí-li vlastník
řádně údržbu stavby.
K námitce stěžovatelky, že stavební úřad ani odvolací orgán neuvedl,
jak stěžovatelka udržuje stavbu v rozporu s dokumentací ověřenou stavebním úřadem
(aniž by uvedl o jakou dokumentaci se jedná) a s rozhodnutími stavebního úřadu
(aniž by bylo zmíněno stavební povolení či kolaudační rozhodnutí) Nejvyšší správní soud
uvádí, že obsah těchto pojmů (a tedy specifikace listin) je v obecné rovině definován
stavebním zákonem. V souladu s §100 odst. 2 stavebního zákona je dokumentací
ověřenou stavebním úřadem třeba rozumět dokumentaci stavby ověřenou stavebním
úřadem v řízení o jejím povolení a všechny doklady týkající se prováděné stavby
nebo její změní, popřípadě jejich kopie. Relevantní rozhodnutí stavebního úřadu
pak samotné ustanovení §86 odst. 1 stavebního zákona definuje jako stavební povolení
a kolaudační rozhodnutí. Stěžovatelce lze přisvědčit v tom, že žalovaný tyto listiny blíže
nespecifikoval, ani jimi neprovedl důkaz. S uvedenou námitkou stěžovatelky
se nevypořádal ani krajský soud. V tomto rozsahu je třeba považovat napadené
rozhodnutí žalovaného, stejně jako rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelné.
Tato dílčí nepřezkoumatelnost ale nemá vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí. Povinnost udržovat stavbu v dobrém stavebním stavu totiž není dokumentací
ověřenou stavebním úřadem a rozhodnutími stavebního úřadu (stavební povolení
a kolaudační rozhodnutí) založena, nýbrž je jimi vymezena tak, aby se stav stavby
od uvedené dokumentace neodchýlil. V daném případě se krajský soud podrobně
vypořádal se zjištěnou skutečností o neprovádění běžné údržby domu, jestliže svá zjištění
založil především na protokolech ze státního stavebního dohledu, který byl opakovaně
prováděn na místě samém. Bylo-li tedy stěžovatelce nařízeno opravit, případně vyměnit
již dožilé, ale existující součásti nemovitosti (oprava okapových žlabů a okapových svodů,
odstranění netěsností okapových žlabů a svodů, vyměnění prorezlých okapových žlabů
aby nedocházelo k podmáčení fasády a zdiva dešťovou vodou, oprava a případně výměna
poškozených okenních parapetů a oprava poškozených podhledů stropů v podkrovní
místnosti, která je součástí bytu nájemnice H.) je nepochybné, že toto nařízení
nepřekračuje řádnou údržbu stavby tak, jak je definována §86 odst. 2 stavebního zákona.
Jakkoliv tedy stavební úřad pochybil, když důkaz dokumentací citovanou v §86 odst. 1
stavebního zákona neprovedl, není tato skutečnost důvodem pro zrušení jeho rozhodnutí.
Zároveň se na základě zjištění státního stavebního dohledu na místě samém krajský soud
dostatečně vypořádal s ohrožením veřejnoprávního zájmu, a to konkrétně existencí
hygienických závad jakou byla plíseň v bytě a závad ohrožujících zdraví a bezpečnost
osob, jakou byl stav stropu v podkrovní místnosti hrozící zřícením. Nejvyšší správní soud
dále považuje za vhodné na tomto místě doplnit, že možnost uložení povinnosti vlastníku
stavby podle §86 stavebního zákona se opírá o článek 11 odst. 3 Listiny základních práv
a svobod, který stanoví meze způsobu výkonu vlastnického práva.
Ani námitka tvrzeného porušení §33 dost. 2 správního řádu není důvodná.
Stavební úřad adresoval zástupci stěžovatelky pozvání k ústnímu jednání ze dne
3. 9. 2003, kterým bylo zároveň oznámeno zahájení řízení, a kterým bylo účastníkům
řízení sděleno, že mohou své námitky uplatnit nejpozději při ústním jednání a s tím,
že do podkladů rozhodnutí lze nahlédnout pře dnem ústního jednání a při ústním jednání
samotném. Zároveň byl účastníkům zaslán protokol z provedeného místního šetření dne
19. 8. 2003 (protokol datován 3. 9. 2003), podle jehož závěru nebyly výzvy orgánu
státního stavebního dohledu naplněny v celém rozsahu a dosud neprovedené udržovací
práce proto budou vlastníku stavby nařízeny rozhodnutím. Žalovaný správní orgán
(odvolací) se v napadeném rozhodnutí správně vypořádal s chybným názvem
opatření stavebního úřadu a konstatoval, že se jednalo o pokračování v řízení, nikoliv
o zahájení řízení nového. Před vydáním rozhodnutí stavebního úřadu, kterým byla
stěžovatelce nařízena údržba stavby a před samotným ústním jednáním, nařízeným na den
18. 9. 2003, proběhla řada místních šetření. Z pozvání k ústnímu jednání ze dne
3. 9. 2003, a to i ve spojení s protokolem z provedeného místního šetření dne 19. 8. 2003,
jednoznačně vyplývalo, že ústní jednání dne 18. 9. 2003 má vést k vydání rozhodnutí.
Podle ustanovení §33 odst. 2 správního řádu je správní orgán povinen
dát účastníkům řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit
k jeho podkladům i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění.
Smyslem §33 odst. 2 správního řádu je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi
před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů
rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí
skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Účastník řízení si sám nemůže
učinit právně relevantní úsudek o tom, kdy je shromažďování podkladů rozhodnutí
ukončeno, z výzvy správního orgánu k seznámení musí být zřejmé, že shromažďování
podkladů bylo ukončeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 11. 2003, č. 303/2004 Sb. NSS). V kontextu posuzované věci bylo nepochybné,
že u ústního jednání nebylo předpokládáno další doplnění dokazování.
Na této skutečnosti nemůže ničeho změnit spojení ústního jednání s místním šetřením,
neboť předchozí místní šetření bylo provedeno dne 19. 8. 2003, tj. s předstihem necelého
měsíce. Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že bylo-li stěžovatelce umožněno,
aby se vyjádřila k podkladům rozhodnutí a případně učinila procesní návrhy na doplnění
dokazování před tím, než správní orgán formálně ukončil shromažďování podkladů
rozhodnutí, nicméně z výzvy bylo nepochybné, kdy má být shromažďování podkladů
rozhodnutí ukončeno a samotné seznámení se s podklady rozhodnutí nemuselo ukončení
shromažďování podkladů rozhodnutí předcházet, k porušení práv stěžovatelky
garantovaných §33 odst. 2 správního řádu nedošlo. Nejvyšší správní soud tento závěr činí
vědom si nálezu Ústavního soudu ze dne 3. 3. 2005 ve věci II. ÚS 329/04, neboť shora
popsané okolnosti posuzované věci podle názoru Nejvyššího správního soudu skutkově
natolik odlišují věc od věci posuzované Ústavním soudem, že právní názor vyslovený
Nejvyšším správním soudem může obstát. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru,
že stěžovatelka nebyla zkrácena na svém právu vyjádřit se k důkazům prováděným
správním orgánem, a tedy ani na svém právu garantovaném článkem 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod. Co do tvrzeného porušení §33 odst. 2 správního řádu
při řízení před správním orgánem druhého stupně Nejvyšší správní soud konstatuje,
že citované zákonné ustanovení dává účastníku správního řízení možnost prezentovat
stanovisko k důkazním prostředkům shromážděným ve správním řízení. Za předpokladu,
že správní orgán druhého stupně prováděním dalšího dokazování řízení nedoplnil
a při rozhodování vycházel pouze z podkladů, které již účastník řízení znal, nemohlo dojít
k porušení zákona tím, že správní orgán nedal účastníkům možnost vyjádřit
se k předloženým podkladům pro rozhodnutí, neboť v opačném případě by se jednalo
o čistě formální úkon.
Již nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud doplňuje, že namítala-li
stěžovatelka (teprve v rámci kasační stížnosti) nemožnost navrhnout důkazy k prokázání
tvrzení o poškozování nemovitosti třetími osobami, tato skutečnost nemohla právní
závěry v posuzované věci zvrátit. Jak je z odůvodnění shora zřejmé, veřejnoprávní
povinnost údržby nemovitosti jejího vlastníka stíhá bez ohledu na případný podíl třetích
osob na stavu nemovitosti. Soukromoprávní charakter má teprve vztah mezi vlastníkem
nemovitosti a jejími nájemci (či jinými uživateli), případně co do náhrady škody vztah
mezi vlastníkem nemovitosti a osobami poškozujícími jeho vlastnická práva.
Krajský soud proto nepochybil, když žalobu proti rozhodnutí žalovaného zamítl.
Kasační stížnost ze shora uvedených důvodů není důvodná a Nejvyšší správní soud
ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení má oporu v ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení, žalovanému
správnímu orgánu pak náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly,
proto mu soud žádné náklady nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2005
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu