ECLI:CZ:NSS:2005:KONF.81.2004:12
sp. zn. Konf 81/2004-12
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený zákonem č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předsed a JUDr. Karel Podolka a soudci
JUDr. Marie Žišková, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Pavel Pavlík a
JUDr. Petr Příhoda, o návrhu Okresního soudu v Jindřichově Hradci na rozhodnutí
sporu o pravomoc mezi Okresním soudem v Jindřichově Hradci a Krajským soudem
v Českých Budějovicích, za další účasti žalobce P. M., zastoupeného JUDr. Vladimírem
Peškem, advokátem se sídlem 379 01 Třeboň, Žižkovo nám. 51/I, a žalovaných 1) Z. Č.,
2) R. Č., 3) V. Č., zastoupených JUDr. Jiřím Švihlou, advokátem se sídlem 370 01 České
Budějovice, nám. Přemysla Otakara II. č. 6, a 4) Krajského úřadu Jihočeského kraje
v Českých Budějovicích, 370 76 České Budějovice, U Zimního stadionu 1952/2, o zřízení
věcného břemene, ve věci vedené u Okresního soudu v Jindřichově Hradci pod sp. zn. 6
C 529/2004,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby proti rozhodnutí Krajského
úřadu Jihočeského kraje ze dne 9. 3. 2004, čj. OREG 6083/2003-OUPI-Bo, o
zřízení věcného břemene, je soud ve správním soudnictví.
II. Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 11. 5. 2004,
čj. 10 Ca 63/2004-10, se zrušuje.
Odůvodnění:
Dne 4. 8. 2004 se obrátil Okresní soud v Jindřichově Hradci na zvláštní senát
s návrhem na zahájení řízení o kompetenčním sporu, který vznikl mezi ním a Krajským
soudem v Českých Budějovicích ve věci žaloby P. M. proti žalovaným Z. Č., R. Č. a V. Č.,
v jejichž prospěch bylo rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje zřízeno věcné
břemeno k pozemku v žalobcově vlastnictví.
Ze spisu vyplynuly tyto rozhodné skutečnosti:
Městský úřad Třeboň jako příslušný stavební úřad zřídil svým rozhodnutím ze dne
3. 11. 2003, čj. Stav. 1933/4042/200R, na základě §108 odst. 2 písm. d) stavebního
zákona věcné břemeno k tíži žalobce jakožto vlastníka pozemku p. č. 123/16 v k. ú. Ch. u
T. a ve prospěch žalovaných jakožto vlastníků domu č. p. 165 na pozemku p. č. 123/18 a
domu č. p. 252 na pozemku p. č. 123/2 v tomtéž katastrálním území; za omezení
vlastnického práva současně stanovil jednorázovou náhradu.
Krajský úřad Jihočeského kraje svým rozhodnutím ze dne 9. 3. 2004, čj. OREG
6083/2003-OUPI-Bo, zamítl žalobcovo odvolání a rozhodnutí vydané v I. stupni
potvrdil.
Žalobce napadl rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobou ve správním
soudnictví u Krajského soudu v Českých Budějovicích; ten však jeho žalobu odmítl
usnesením ze dne 11. 5. 2004, čj. 10 Ca 63/2004-10. V odůvodnění uvedl, že
rozhodnutím o zřízení práva odpovídajícího věcnému břemeni zasáhl stavební úřad do
vlastnického práva žalobce, které je nutno chápat jako občanskoprávní záležitost. Žalobce
tak nebyl dotčen na žádném veřejném subjektivním právu a pravomoc rozhodnout o jeho
věci nemá soud ve správním soudnictví, nýbrž podle §7 odst. 1 o. s. ř. soud v občanském
soudním řízení. V usnesení o odmítnutí žaloby poučil krajský soud žalobce též o tom, že
ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci usnesení může podat žalobu v téže věci u místně
příslušného okresního soudu.
Žalobce se poučením řídil a dne 8. 6. 2004 podal příslušnou žalobu u Okresního
soudu v Jindřichově Hradci; tento soud, popíraje svou pravomoc rozhodovat ve věci, pak
s poukazem na §104c odst. 2 o. s. ř. jako navrhovatel předložil věc zvláštnímu senátu.
Vyjádřil nesouhlas s názorem Krajského soudu v Českých Budějovicích na povahu zásahu
do vlastnického práva žalobce; zdůraznil přitom, že správní orgán při rozhodování
postupoval podle ustanovení upravujících vyvlastnění, což je institut veřejného práva
spočívající v nuceném přechodu vlastnického práva na základě správního aktu. Spornou
otázkou ve věci je přiměřenost rozhodnutí správního orgánu a správná aplikace předpisu
veřejného práva, byť je toto rozhodnutí spojeno s důsledky, které omezují žalobce v jeho
soukromém právu. Jak postup správního orgánu podle předpisů veřejného práva, tak i
veřejnoprávní povaha hmotněprávní úpravy svědčí o tom, že žalobou napadené
rozhodnutí není rozhodnutím v občanskoprávní záležitosti a má být přezkoumáno ve
správním soudnictví. Z tohoto důvodu navrhl Okresní soud v Jindřichově Hradci, aby
zvláštní senát vyslovil, že příslušný k rozhodnutí ve věci je Krajský soud v Českých
Budějovicích jako soud ve správním soudnictví.
K věci se vyjádřil i zástupce žalovaných. Poukázal na to, že vyvlastňovací řízení podle
§108 a násl. stavebního zákona je projevem výkonu veřejné moci, a proto se i žalovaní
ztotožňují s návrhem Okresního soudu v Jindřichově Hradci.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi Okresním soudem v Jindřichově Hradci
a Krajským soudem v Českých Budějovicích vycházel zvláštní senát z těchto úvah:
Po 1. 1. 2003 se otázka o povaze rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva
– a tedy o tom, zda má takové rozhodnutí přezkoumávat soud ve správ ním soudnictví,
nebo zda je ve věci příslušný soud v občanském soudním řízení podle části páté
občanského soudního řádu – stala častým předmětem rozhodování soudů. Opakovaně se
k věci vyjádřil i Nejvyšší správní soud, a to zejména v souvislosti se zřízením věcného
břemene podle §91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně
některých dalších zákonů, a podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích. Nejvyšší správní soud zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy
rozhodující ve správním soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení
vlastnického práva zasahuje do soukromého práva vlastníka (tedy do práva v lastnického).
Jako rozhodnutí v soukromoprávní věci proto podle tehdejší judikatury Nejvyššího
správního soudu nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm náleželo
rozhodovat soudu v občanském soudním řízení.
Tento názor však byl zvrácen rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, s jehož závěry se zvláštní senát
ztotožňuje. Z jeho obsáhlého a argumentačně bohatého odůvodnění je nutno uvést
následující úvahy:
Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene,
nepochybně zasahuje do vlastnického práva; to, že vlastnické právo je právem
soukromým, však současně neznamená, že by i rozhodování o jakémkoli zásahu do
tohoto práva mělo tutéž povahu. K omezení či k zániku vlastnického práva totiž může
dojít jak na základě soukromoprávního titulu (nájemní smlouva, kupní smlouva), tak titulu
veřejnoprávního (nařízení nezbytných úprav na stavbě, daňová exekuce). Pro určení toho,
zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví,
je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva,
nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastn ického práva zřízením věcného břemene,
není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o
vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o
nuceném omezení vlastnického práva. Právě tento pr ávní titul, a nikoliv vlastnické právo
samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení civilní nebo
správní soudní pravomoci.
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku
o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízejí různé teorie. Použití mocenské
teorie vede k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát, jednající stavebním
úřadem jakožto svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a
autoritativně rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene. Stejně tak je tomu
z pohledu organické teorie, neboť stát jako jeden z účastníků právního vztahu zde
vystupuje nikoliv nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (jako by tomu bylo např.
v rámci koupě nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu
svého charakteru veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na
uplatňující se metodě právního regulování: ta vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů
právního vztahu na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je
zpravidla metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník
soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti,
ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho
obsahu je tedy stejná. Veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze
subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně
ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i
proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a
formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná.
Při rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní
metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou povinný a
oprávněný z věcného břemene, ale toliko povinný na straně jedné a stát reprezentovaný
stavebním úřadem na straně druhé. Povinný a stavební úřad nevstupují do tohoto
právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle
směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli
jednostranně vnucuje povinnému: sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho
obsah, tj. rozhodne o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
přičemž vůle povinného je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým
rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na
stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu
o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (stejně jako
rozhodnutí o vyvlastnění) je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum
těchto rozhodnutí náleží správním soudům.
Jelikož tedy rozhodnutí o zřízení věcného břemene není – jak na to správně
poukazuje navrhovatel – rozhodnutím ve věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů,
zvláštní senát vyslovil, že rozhodnout o věci přísluší soudu ve správním soudnictví.
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil usnesení
Krajského soudu v Českých Budějovicích v rozsahu, který výroku, jímž byla pravomoc
určena, odporuje.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. května 2005
JUDr. Karel Podolka
předseda zvláštního senátu