ECLI:CZ:NSS:2006:1.APS.1.2006
sp. zn. 1 Aps 1/2006 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobkyně Ing. V. S.,
zastoupené JUDr. Zdeňkem Šulcem, advokátem se sídlem Václavské nám. 18, Praha 1,
proti žalovanému Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1,
o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 6. 2005, č. j. 10 Ca 19/2005-39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobkyně se včas podanou kasační stížností domáhá u Nejvyššího správního soudu
vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Městského soudu v Praze ze dne
9. 6. 2005, č. j. 10 Ca 19/2005-39, jímž byla odmítnuta její žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu a současně bylo rozhodnuto tak, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Městský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že se žalobkyně domáhala ochrany
před nezákonným zásahem žalovaného, který měl spočívat ve vydání sdělení ze dne
15. 11. 2004, č. j. MHMP – 158759/2004/OST/Pv/Pe, jímž žalovaný zamítl návrh žalobkyně
na zrušení osvědčení podle §112 odst. 2 zákona č. 113/2000 Sb. o hl. m. Praze;
toto osvědčení vydal Úřad městské části Praha 14 a osvědčil jím, že na pozemku čp. 2026,
k. ú. H., T. 39, P. 14 se nachází stavba zděného rodinného domu, k němuž se nedochovaly
žádné doklady. Objekt je podle tohoto osvědčení užíván od roku 1930 a dle svého stavebně
technického uspořádání je bez závad schopný užívání jako objekt pro bydlení.
Městský soud konstatoval, že za zásah lze označit aktivní úkony správních orgánů,
nebo jiných součástí veřejné správy v rámci výkonu veřejné moci. Může se tak jednat
o jednorázový a protiprávní zásah orgánů veřejné moci vůči základním ústavně zaručeným
právům. Nepostačí však, bude-li prokázána nezákonnost zásahu, ale musí být rovněž
prokázáno, že je žalobce zásahem přímo zkrácen na svých subjektivních právech.
Ze správního spisu vyplývá, že O. K. požádal stavební úřad o vydání osvědčení,
že na shora uvedeném pozemku se nachází stavba zděného domu, ke kterému se nedochovaly
žádné doklady. Tento postup odpovídá §104 odst. 1 stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.) a je
jediným způsobem legalizace stavby v případě, kdy chybějí obvyklé doklady pro povolení
a užívání stavby. Protože žalobkyně nebyla nezákonným zásahem – osvědčením ze dne
19. 11. 2001 – potažmo sdělením žalovaného ze dne 15. 11. 2004 přímo zkrácena
na svých právech, neboť zásah nebyl zaměřen přímo proti ní, ani v jeho důsledku nebylo proti
ní přímo zasaženo, ba nebylo porušeno ani její tvrzené právo být účastníkem řízení (postup
podle §104 stavebního zákona není správním řízením, a nelze tedy aplikovat §14 správního
řádu), Městský soud v Praze žalobu odmítl jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.
Ve včasné kasační stížnosti proti tomuto usnesení žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“)
brojila v prvé řadě proti nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení, Nesprávné posouzení se týká právní otázky, zda osvědčení
vydané podle §104 stavebního zákona je správním rozhodnutím; stěžovatelka měla zato,
že materiálně se jedná o správní rozhodnutí. Stěžovatelka byla dále přesvědčena, že napadené
osvědčení bylo správními orgány vydáno v hrubém rozporu s §104 stavebního zákona.
Správní orgány nesprávně vycházely ze zápisu sepsaném na státním notářství dne 20. 5. 1981
ve věci projednání dědictví (jehož předmětem byla mj. uvedená nemovitost). Dále
stěžovatelka namítala, že řízení bylo zatíženo vadou spočívající v tom, že skutková podstata,
z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi
v rozporu. Konečně městskému soudu stěžov atelka vytkla, že se nezabýval všemi argumenty
vznesenými v žalobě, zejména námitkou, že správní orgány měly postupovat nikoliv podle
§104, ale podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. V těchto pochybeních spatřuje
žalobkyně důvod pro zrušení napadeného usnesení a vrácení věci tomuto soudu k novému
projednání.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že napadené
osvědčení, vydané dle §104 stavebního zákona k žádosti majitele domu – pana K.,
není v materiálním slova smyslu rozhodnutím, není vydáváno v rámci stavebního řízení,
a žalobkyně nemohla být tedy zkrácena na svém tvrzeném právu účasti na řízení,
ani na jiných svých subjektivních právech. K námitkám k postupu správních orgánů žalovaný
zrekapituloval podrobně průběh řízení o odstranění stavby, vedené s p. K. Jednalo se
o odstranění přístavby garáže a podsklepené místnosti rodinného domu na pozemcích
parc. č. 2026 a 2027, k. ú. H. Stěžovatelka nemohla být dotčena vydáním předmětného
opatření ve svých právech účastníka ř ízení o odstranění stavby, neboť předmětem řízení
o odstranění stavby byla pouze přístavba garáže a přístavba podsklepené místnosti
ke stávajícímu rodinnému domu, nikoliv stávající vlastní rodinný dům, jehož se osvědčení
týkalo. Žalovaný byl přesvědčen, že napadené osvědčení není rozhodnutím a jeho vydáním
nemohla být stěžovatelka nikterak na svých subjektivních právech krácena, proto navrhl její
kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal z podnětu podané kasační stížnosti napadené
usnesení městského soudu při vázanosti rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka
v podané kasační stížnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a jelikož sám neshledal vady uvedené
v §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatelka v kasační stížnosti nepodřadila její důvody výslovně pod žádné
ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s. V souladu s principem iura novit curia však tato skutečnost
není ani v nejmenším na překážku věcnému přezkumu kasační stížnosti. Rozhodující je pouze
fakt, zda kasační stížnost tvrdí důvody, jež lze podřadit pod citované ustanovení. Z tohoto
pohledu stěžovatelka svým povinnostem dostála, resp. přesněji procesní břemeno tvrzení
unesla.
Důvody, jež stěžovatelka v kasační stížnosti popisuje, odpovídají §103 odst. 1
písm. a), b), d) a e) s. ř. s. Její kasační stížnost však směřuje proti usnesení, jím městský soud
odmítl žalobu. Za této procesní situace připadá v úvahu toliko důvod podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Tento závěr vyplývá
z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu: srov. např. rozsudek ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004-98, publikovaný pod č. 625/2005 Sb. NSS s touto právní
větou: „Je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí
pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také
případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného
rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení
před soudem.“ Důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) v sobě tedy zahrnuje
jak nezákonnost samotného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, tak i procesní pochybení soudu,
která tomuto rozhodnutí předcházela [srov. též rozhodnutí č. 427/2004 Sb. NSS, podle něhož
pod §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spadá tak é případ, kdy porušení procesního předpisu mělo
nebo mohlo mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu
nebo zastavení řízení]. Nejvyšší správní soud se ovšem v rámci řízení o kasační stížnosti
nemůže zabývat tvrzenými vadami správního řízení podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, č. j. 5 Azs 43/2003-38,
publikovaný pod č. 524/2005 Sb. NSS), a stejně tak ani nezákonností spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení ve smyslu §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť sám krajský soud, jehož rozhodnutí je podrobeno kasačnímu
přezkumu, se žalobou věcně nezabýval.
Lze tedy shrnout, že v případě kasační stížnosti směřující proti usnesení o odmítnutí
žaloby je možno uplatnit pouze důvod předvídaný ustanovením §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
V rámci něj pak lze tvrdit nezákonnost samotného právního názoru krajského soudu
vedoucího k odmítnutí žaloby, nebo podstatné vady řízení před soudem (či jeho zmatečnost),
mající za následek odmítnutí žaloby. Z tohoto hlediska je soudní přezkum v řízení o kasační
stížnosti stěžovatelky vymezen otázkou, zda je správný právní názor městského soudu
o nepřípustnosti žaloby z toho důvodu, že stěžovatelka n ebyla osvědčením ze dne
19. 11. 2004 přímo zkrácena na svých právech, neboť zásah nebyl zaměřen přímo proti ní,
ani v jeho důsledku nebylo proti ní přímo zasaženo, ba nebylo porušeno ani její tvrzené právo
být účastníkem řízení.
V prvé řadě je nutno se zabývat otázkou, zda uvedené osvědčení vydané podle §104
odst. 1 stavebního zákona může představovat zásah ve smyslu §82 s. ř. s. V této souvislosti je
nutno připomenout, že stěžovatelčina argumentace v žalobním řízení a v řízení o kasační
stížnosti je zcela protichůdná: zatímco v podání ze dne 16. 3. 2005 na výslovnou výzvu soudu
k odstranění nedostatků žaloby jednoznačně považovala osvědčení za nezákonný zásah
a domáhala se ochrany v řízení podle §82 a násl. s. ř. s., v kasační stížnosti naopak dovozuje,
že totéž osvědčení je rozhodnutím správního orgánu. Taková argumentace však není přípustná
ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s., neboť stěžovatelka činí nové přednesy, jež neuplatnila v řízení
před městským soudem. Pro řízení před krajskými soudy platí dispoziční zásada: bylo proto
věcí stěžovatelky, jaký způsob ochrany zvolí. Domáhala-li se ochrany před nezákonným
zásahem, vymezila tím i rozsah, v němž se mohl městský soud pohybovat. I z věcného
hlediska je tedy opodstatněné, proč se Nejvyšší správní soud nemůže zabývat otázkou,
zda osvědčení je či není rozhodnutím: nemohl-li se touto otázkou v důsledku vázanosti
dispozičními úkony zabývat městský soud, nemůže se jí zaměstnávat v řízení o kasační
stížnosti, jež má přezkumnou povahu, ani Nejvyšší správní soud.
Z ustanovení §82 s. ř. s. vyplývá, že každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých
právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu
(přičemž pro zásah, pokyn i donucení se zavádí legislativní zkratka „zásah“),
který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti
němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový
zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování.
Pod pojem zásahu ve smyslu legislativní zkratky uvedené v §82 s. ř. s lze podřadit
velké množství faktických činností správních orgánů, k nimž jsou různými zákony oprávněny.
Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být na úrovni jednoduchého práva
výslovně stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy
(při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd. Jedná se
tedy obecně o úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné
pro osoby vůči nimž směřují. Tyto osoby jsou povinny na jejich základě něco konat,
nějaké činnosti se zdržet n ebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného,
tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě neformálnosti
samotného zásahu je potom neformální i donucení v případě nerespektování pokynu
či příkazu. Je-li takový zásah v mezích právního řádu, děje se po právu; ochrana se poskytuje
pouze proti zásahům, které se v rozporu s objektivním právem dotýkají právní sféry žalobce,
a to za předpokladu, že takový zásah ještě trvá nebo přetrvávají jeho důsledky,
popřípadě hrozí jeho opakování.
V souzené věci je podstatnou otázka, zda osvědčení podle §104 odst. 1 stavebního
zákona, vydané na základě žádosti O. K., může být (nezákonným) zásahem. Teorie vymezuje
osvědčení jako úřední potvrzení skutečností, které jsou v něm uvedeny; na rozdíl
od deklaratorního správního aktu se osvědčení vydává v případech, kdy není třeba
autoritativního zjištění, neboť o věci není pochybnost nebo spor a kdy není zapotřebí ani jinak
použít správní uvážení nebo vyložit neurčitý správní pojem. Osvědčují se skutečnosti úředně
zřejmé, zpravidla z vnitřních zdrojů vykonavatele veřejné správy, který osvědčení vydává.
Osvědčení je veřejnou listinou, jíž svědčí presumpce správnosti. Proti osvědčení se nelze
bránit žádným opravným prostředkem, nýbrž důkazem opaku (Staša, J. in Hendrych,
D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, s. 267.).
Stavební zákon v §104 odst. 1 stanoví, že nejsou-li zachovány doklady (především
ověřená dokumentace), z nichž by bylo možno zjistit účel, pro který byla stavba povolena,
platí, že stavba je určena k účelu, pro který je svým stavebně technickým uspořádáním
vybavena. Jestliže vybavení stavby nasvědčuje několika účelům, má se za to, že stavba je
určena k účelu, ke kterému se užívá bez závad. Na základě tohoto ustanovení vydal Úřad
městské části Praha 14 osvědčení, „že na pozemku č. parc. 2026, k. ú. H., T. 39, P. 14,
se nachází stavba zděného rodinného domu, ke kterému se nedochovaly žádné doklady.
Objekt je užíván od roku 1930 a dle svého stavebně technického uspořádání je bez závad
schopný užívání jako objekt pro bydlení. Toto osvědčení se vydává na základě žádosti O. K.,
bytem T. 39, P. 14 jako jeden z dokladů k podání změny zápisu do katastru nemovitostí
pro potřebu K. ú. P., odd. zápisu do evidence nemovitostí.“
Z uvedených úvah je zřejmé, že osvědčení, jež v souzené věci vydal Úřad městské
části Praha 14, povahu zásahu mít nemůže, neboť nesplňuje jeho pojmové znaky. Je pravdou,
že toto osvědčení nemá formu rozhodnutí, avšak tím veškerá podobnost se zásahem správního
orgánu končí. Toto osvědčení stěžovatelku nijak nezavazovalo, a neukládalo jí povinnost
k jakémukoliv konání nebo naopak nekonání (zdržení se či strpění určitého chování).
Uvedené osvědčení nebylo ani zaměřeno přímo proti stěžovatelce, resp. ani v důsledku
jeho vydání nenastal jakýkoliv zásah do její právní sféry (srov. §82 s. ř. s.). Správní orgán
tímto osvědčením pouze úředně potvrdil – a to navíc nikoliv obecně, ale pouze pro potřebu
katastrálního úřadu – že sporný objekt je způsobilý užívání jako objekt pro bydlení. Z takto
formulovaného osvědčení – jakožto úředního potvrzení o určitých skutečnostech – nelze
dovodit jakékoliv zkrácení právní sféry stěžovatelky, předvídané §82 s. ř. s.; o zásah
správního orgánu proto jít nemůže. Uvedené osvědčení nezískává povahu zásahu
ani „ve spojení“ se sdělením Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 15. 11. 2004,
v němž tento správní orgán dospěl k závěru, že v zájmu právní jistoty a stability vztahů
nebyly shledány důvody pro zrušení označeného osvědčení, neboť jeho zrušením by byla
nepřiměřeně omezena práva a oprávněné zájmy vlastníka domu. Ani toto sdělení nezasahuje
jakkoliv do právní sféry stěžovatelky; už proto ne, že z něj pro stěžovatelku nevyplývají
žádná práva a povinnosti, jakož i proto, že se pouze vyslovuje o osvědčení, jímž samotným
stěžovatelčina právní sféra rovněž nijak dotčena není.
Pro závěr o absenci zásahu svědčí i samotná úprava řízení o ochraně před nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu. Soudní řád správní v §87 odst. 2
předpokládá v případě úspěšnosti žaloby výrok, jímž soud správnímu orgánu zakáže,
aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby – je-li to možné – obnovil stav
před zásahem. Je zjevné, že tato zákonem předvídaná podoba výroku by v případě,
že by zásah měl spočívat v osvědčení, použita být nemohla. Ostatně dostatečným dokladem
tohoto závěru je fakt, že sama stěžovatelka neformulov ala svůj žalobní petit tak,
aby odpovídal §87 odst. 2 s. ř. s., ale domáhala se zrušení uvedeného osvědčení ve spojení se
sdělením ze dne 15. 11. 2004.
Odmítl-li tedy městský soud žalobu, je jeho závěr správný. Žalobu proti nezákonnému
zásahu, směřující proti samotnému osvědčení (a to ani ve spojení se shora uvedeným
sdělením), užít nelze, neboť – jak již bylo řečeno – o zásah se v dané věci vůbec pojmově
nejedná.
Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměla úspěch; žalovanému
správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu
nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou žádné opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. října 2006
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu